شعارسال:  در میان کارهای روتین و رایج دولت و دستگاههای اداری، چند سالی است که یک عادت مدیریتی بد رایج شده که به اعتقاد کارشناسان، می‌تواند زمینه نابسامانی در بخش هایی از نظام اداری و اجرایی کشور را فراهم کند. این عادت ناپسند و غیرمعمول هم، تعلل دولت‌ها در خصوص سرانجام «قوانین آزمایشی» است.

ماجرا از این قرار است که یکسری قوانین بنا به هر علتی از جمله ضیق وقت و فوریت آن برای کشور یا ضرورت ارزیابی کوتاه‌مدت، با مجوز اصل ۸۵ قانون اساسی و با قید «آزمایشی» و توسط یکی از کمیسیون های تخصصی مجلس برای مدت معین تصویب می‌شوند و در پایان این قوانین تاکید می‌شود که دولت موظف است تا پیش از اتمام دوره آزمایشی قانون، لایحه دائمی آن را به مجلس تقدیم کند. اما در عمل، اتفاق دیگری می‌افتد و در حالی که زمان رو به پایان می‌رود، خبری از لوایح دائمی برای قوانین آزمایشی نمی‌شود و دولت هربار در دقیقه ۹۰ درخواست تمدید دوره آزمایشی قوانین آزمایشی را از مجلس مطرح می‌کند و مجلس هم به ناچار با آن موافقت می‌کند. این موضوع نیز عموما باعث بلاتکلیفی دستگاههای مجری قانون در خصوص سرنوشت احکام این قوانین در آینده می‌شود.

محمد حسین فرهنگی نماینده مردم تبریز در ادوار هفتم تاکنون مجلس است و سال‌های طولانی در هیات رئیسه مجلس، مسئولیت ساماندهی امور تقنینی را برعهده داشته است. وی  به بررسی علل تاخیر و تعلل دولت‌ها در ارائه لایحه دائمی برای قوانین آزمایشی پرداخته و البته معتقد است، دائمی نشدن قوانین آزمایشی لزوما مشکلی برای دستگاهها ایجاد نمی‌کند، هرچند این تعلل و کوتاهی دولت از سوی مجلس قابل بررسی و تعقیب نظارتی است.

متن کامل گفتگوی  با فرهنگی به شرح زیر است؛

آقای دکتر؛ با پدیده‌ای مواجهیم که برخی قوانین آزمایشی تا مدت‌ها به صورت آزمایشی باقی می‌مانند و کمتر پیش می‌آید که اراده‌ای برای دائمی کردن این قوانین و ارائه لایحه دائمی آنها باشد؛ با این اوصاف، اساساً چه ضرورتی برای قانونگذاری آزمایشی وجود دارد؟

آزمایشی بودن الزاماً به معنای اعتبار کم یا ضعیف بودن قانون نیست. این ظرفیتی است که در قانون اساسی وجود دارد و این ظرفیت معمولاً در مواقعی مورد استفاده قرار می‌گیرد که فرصت مناسب برای بررسی در صحن مجلس وجود ندارد، یا از نظر محتوا به حدی تخصصی یا پیچیده است که امکان بررسی آن در صحن مجلس وجود ندارد، مانند برخی جزئیات قانون مجازات اسلامی که خیلی قابل بحث در تریبون‌های عمومی نیست.

بنابراین وصف «آزمایشی» که برای این قوانین استفاده می‌شود، به معنای کم‌اعتبار بودن یا ضعیف بودن آنها نیست. آن چه در صحن هم بررسی می‌شود معمولا محصول کار کمیسیون‌ها است، اما اصل ۸۵ قانون اساسی ظرفیتی را تعریف کرده که به استناد آن کمیسیون‌ها اجازه دارند مصوباتی داشته باشند و این مصوبات هم عنوان آزمایشی دارد و عملاً موقت هستند؛ وگرنه به جز قید موقت بودن، تفاوتی با قوانین دیگر ندارند.

البته عبارت «آزمایشی»، عبارت دقیقی نیست؛ یعنی هدف در بسیاری از قوانین آزمایشی این نیست که مدتی آزمایش بشوند و بعد دائمی شوند. عبارت «موقت» شاید عبارت دقیق‌تری باشد که در غالب موارد و مصادیقی که وجود دارد عملاً جنبه موقت آن مدنظر است، تا عنوان مورد آزمایش قرار گرفتن.

به همین دلیل، در قانون آئین نامه داخلی مجلس در ماده ۱۶۷ و مواد بعد از آن، طرح‌ها و لوایح و چگونگی بررسی آنها طبق اصل ۸۵ قانون اساسی مورد بحث قرار گرفته و نحوه اجرا را تا حدودی مشخص کرده است. در تبصره یک این ماده گفته شده است دولت باید حداقل ۶ ماه قبل از پایان مهلت آزمایشی آن را تمدید یا تعیین تکلیف دائمی کند و لایحه مورد نیاز را به مجلس ارائه کند. هیات رئیسه مجلس هم تکلیف موازی دارد که اگر دولت این کار را انجام نداد، می‌تواند ترتیبی اتخاذ کند که تا پایان زمان موقت، آن قانون تعیین تکلیف شده باشد.

یعنی نمایندگان می‌توانند طرح بدهند؛

بله. به صورت ماده واحده و بدون تغییرات، یا با اصلاح مواردی از قانون آزمایشی، طرح تنظیم شود و به بحث گذاشته شود. معنای سخن این است که با یک جمله هم می‌توان یک قانون دارای مواد متعدد را به «قانون دائمی» تبدیل کرد. این مجوزی است که در دوره‌های اخیر به مجلس داده شده و شورای نگهبان هم تائید کرده است؛ الان این ظرفیت در قانون آئین‌نامه داخلی مجلس وجود دارد. یعنی مثلاً می‌گوئیم طبق این ماده واحده، قانون مجازات اسلامی مصوب فلان تاریخ دائمی می‌شود، در حالی که آن قانون خودش دارای چند صد ماده است.

مجددا تاکید می‌کنم که آزمایشی بودن این قوانین به معنای کم‌اعتبار بودن یا ضعیف بودن نیست، کما اینکه تحت عناوین دیگر هم قوانین موقت داریم؛ مانند قانون بودجه که سالانه است، یا قانون برنامه توسعه که ۵ ساله است. مدت اعتبار این قوانین موقت است، اما مثلا قانون برنامه توسعه طوری محکم پیش‌بینی شده که با اینکه ۵ ساله و موقت است، ولی تصویب هر قانون دائمی که با آن مغایرت داشته باشد، یا بخواهد آن را اصلاح کند یا اثر آن را از بین ببرد، نیازمند دوسوم آراء نمایندگان مجلس است، در حالی که قوانین عادی دیگر چنین ویژگی ندارند. بنابراین قانون برنامه با اینکه موقت است، اما به حدی محکم و معتبر است که قانونگذار اراده کرده که هر اتفاقی برخلاف آن، الزاماً باید با رای بالای نمایندگان (دوسوم آراء) را داشته باشد.

اشاره کردید که در آئین‌نامه داخلی مجلس قید شده که قبل از انقضای مهلت قانون آزمایشی، باید لایحه دائمی ارائه شود یا نمایندگان خودشان دست ‌به کار شوند و طرح بدهند. اما در عمل دولت اقدامی برای ارائه لایحه دائمی نمی‌کند تا زمانی که فرصت به لب مرز می‌رسد و مجبور است مجوز تمدید قانون آزمایشی را از مجلس بخواهد؛ این کم‌کاری برای ارائه لایحه قانون دائمی، خودش نقض قانون و قابل تعقیب نیست؟

نه ببینید، خود تمدید هم جزو ظرفیت‌هایی است که در قانون پیش‌بینی شده است؛ چه بسا دولت و مجلس یا مجلس به تنهایی تصمیم بگیرد که برای چند دوره قانون موقت را تمدید کند یا تنفیذ کند.

از این زاویه می‌گویم که یک تکلیفی در خود قانون آزمایشی تعیین شده که باید تا ۶ ماه قبل از انقضاء، این قانون تعیین تکلیف شود؛

مثل خیلی از اوقات دیگری که در ضمن قوانین پیش‌بینی شده که مثلاً در مدت معینی آئین‌نامه اجرایی آن نوشته شود، گاهی این زمان‌ها و مهلت‌های قانونی رعایت نمی‌شود و از این حیث قابل پیگیری است و در بحث‌های نظارتی هم گاهی به این نکات اشاره می‌شود، اما اگر دولت اقدامی نکرد و مجلس هم اقدامی نکرد، تکلیف روشن است.

در تبصره دوم همین ماده در آئین‌نامه داخلی مجلس تصریح شده است که پس از انقضای زمان آزمایشی این قوانین اعتبار قانونی نخواهند داشت؛ یعنی اثرش همین است که اگر در مدت مقرر تمدید هم نشد و تصویب نشد، کان لم یکن می‌شود.

خب با این حساب خلأ قانونی پیش نمی‌آید؟!

نه، خلأ ایجاد نمی‌شود! موضوعی برای مدت معینی بوده و تصمیم‌گیری شده و بعد از مدتی منقضی شده و دیگر نیازی به چنین قانونی نیست؛ این قابل تصور است. مثلاً در مجلس هفتم قانونی تصویب شده بود تحت عنوان رفع موانع تولید که قانون مفصلی هم نبود و آزمایشی بود. احکامی داشت و برای مدتی اجرا شد و بعد از انقضاء، دولت گفت نیازی به این قانون حس نمی‌کنیم و نیاز جدی وجود ندارد و بلافاصله لایحه مفصلی تحت عنوان «رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی» به مجلس ارائه کرد و در مجلس هم مواردی به آن اضافه شد و اصلاحاتی انجام شد و الان آن قانون، دائمی است.

آنچه منظور شماست، بیشتر قوانینی همچون قانون مجازات اسلامی است که قوانین مادر هستند و چنین اتفاقی هم معمولاً رخ نمی‌دهد؛ یعنی ماهیت و حساسیت این قوانین به گونه‌ای است که پس از انقضای مهلت، تمدید می‌شوند و قبل از اینکه به پایان برسند تعیین تکلیف می‌شوند.

آقای دکتر، به هر حال فرض محال که محال نیست! می‌خواهیم ذات حقوقی مسئله را بررسی کنیم. فرض کنید مهلت آزمایشی یکی از این قوانین مادر تمام می‌شود و قبل از اتمام هم خبری از لایحه دائمی نمی‌شود، حالا قانون جدید نداریم! خب این چه تبعاتی ایجاد می‌کند؟

بله، در چنین صورتی خلأ قانون خواهیم داشت.

در این شرایط، کوتاهی دولت قابل تعقیب کیفری یا اداری نیست؟

حالا در قانون برای این موضوع مجازاتی پیش‌بینی نشده، اما در بعد نظارتی مجلس به عنوان ناظر می‌تواند دولت را مورد خطاب قرار دهد و از او سوال کند. در موضوعات خیلی مهم شاید بتوان از خود رئیس‌جمهور سوال کرد که تکلیف قانونی چرا انجام نشده است.

یعنی مثلا ماده ۲۳۶ آیین‌نامه را می‌توان اعمال کرد؟

هم اعمال ماده ۲۳۶ و هم سوال از وزیر و رئیس‌جمهور امکان دارد و هم ظرفیتی در ماده ۴۹ ائین‌نامه داخلی وجود دارد یا در قالب تحقیق و تفحص می‌توان پیگیری کرد؛ اشکال مختلفی وجود دارد که می‌توان از آنها برای این منظور استفاده کرد.

فراتر از جنبه شکلی ماجرا که آیا خلأ قانونی پیش می‌آید یا نه، اگر از لحاظ کارشناسی و مدیریت کلان بخواهیم به مسئله نگاه کنیم، اساسا علت این تعلل دولت برای ارائه لایحه دائمی قوانین چیست و تبعات آن چه خواهد بود؟

مهمترین علتش معمولاً گرفتاری دستگاه‌هاست. هم روزمرگی و هم اشتغالات گسترده دیگری که دارند و مثلا موضوعات دیگر در اولویت کاری آنها است. گاهی این است و گاهی هم علل دیگر دارد، مثلاً بحث‌های کارشناسی که در موضوعی به جمع‌بندی نمی‌رسد و نمی‌توانند به راحتی درباره جزئیات تصمیم بگیرند و یا از فرستادن آن به عنوان قانون دائمی نگران هستند که اتفاقات گسترده‌ای روی آن بیفتد و نتوانند در اجرا به جایی برسانند.

چه نگرانی‌هایی وجود دارد؟

مثلاً در حوزه مدیریت خدمات کشوری دولت قبلی و فعلی معمولاً نگران بوده‌اند که اگر این قانون را دوباره دست بزنند، ممکن است تصمیماتی درباره آن اتخاذ شود که از نظر اجرا دستگاه‌های مرتبط را با مشکلات جدید روبرو کند، لذا سعی دارند در ضمن قوانینی هم‌چون برنامه توسعه و نظارت بر روی آن، اشکالات قانون فعلی را رفع کنند و برای یک مدت موقت دیگر تمدید کنند. علت اصلی در عدم ارائه لایحه دائمی، کم‌کاری است.

ممکن است این وسط قوانین آزمایشی رانت‌ها یا آورده‌هایی برای دستگاه‌های دخیل داشته باشد که به خاطر همین، تن به ارائه لایحه دائمی نمی‌دهند؟

حالا من خودم مصداقی برای این مورد ندارم؛ مثلاً قانون ثبت اختراعات، رانتی برای کسی ندارد و اتفاقا قانون خوبی است و علت اینکه این قانون آزمایشی و موقت تصویب شد، این بود که در اواخر دوره هفتم که در کمیسیون قضایی روی این کار کردیم و نهایی شده بود، دیدیم فرصتی برای رسیدگی باقی نمانده و نمی‌خواستیم زحماتی که کشیده شده بود و کارهای کارشناسی که انجام شده بود، به علت انتقال به دوره بعد از بین برود، چون در صورت انتقال به دوره بعد کار باید از ابتدا شروع می‌شد و ممکن بود افرادی در کار دخیل باشند که موافق قانون فعلی نباشند.

غالباً تنگناهای زمانی باعث این تعلل می‌شود، وقتی هم که این کار – طبق اصل ۸۵ - در کمیسیون انجام می‌شود، هم تعداد جلسات می‌تواند زیاد باشد و هم جمع‌بندی در جمع ۲۳ نفره کمیسیون بهتر و راحت‌تر از جمع ۲۹۰ نفره صحن مجلس است؛ این نکته هم تاثیرگذار است.

آقای دکتر، صرف‌نظر از این که علت این تعلل چیست، نفس این مسئله و تکرار «تمدید قوانین آزمایشی» چه تبعاتی برای نظام اداری و حقوقی کشور خواهد داشت؟

اگر منظور این است که ممکن است مجری قانون تکلیف خودش را برای بعد از انقضای مهلت قانون نداند، به نظرم این یک امر ذهنی است! قانون تا زمانی که وجود دارد لازم‌الاجراست، وقتی هم که وجود ندارد، آثارش از بین می‌رود.

ولی ممکن است یک نوع نابه‌سامانی و تزلزل برای برنامه‌ریزی آینده آن دستگاه پیش بیاورد؛

حالا مشخصا موردی نداشته‌ایم که دستگاهی بخاطر آزمایشی بودن یک قانون دچار اضطراب باشد، هرچند گاهی اضطراب دستگاهها از این جهت است که تمدید قانون به تاخیر افتاده و اگر این تمدید نشود دچار مشکل می‌شوند. حتی در مواردی اجتناب‌ناپذیر شد و از رهبری اجازه گرفتند که به مدت چند روز یا چند هفته تا قانون منقضی را اجرا کنند. مثل قانون آیین دادرسی کیفری که مهلتش تمام شده بود و مجلس هم در آن ایام برنامه‌ای نداشت و عملاً امکان تمدید به وجود نیامد لذا اجازه گرفته شد تا زمان شکل‌گیری جلسات مجلس که دوباره به رای گذاشته شد.

نقش مجلس در این وسط چیست؟ تاکید شما این است که تمدید قوانین آزمایشی در کل مشکلی ایجاد نمی‌کند. صرفنظر از اینکه آیا مشکلی ایجاد می‌شود یا نه، به نظر شما وقتی قانونگذار مهلتی را در قانون تعیین می‌کند و عمل نمی‌شود و کار به تمدید مکرر می‌رسد، به نظر شما این وهن قانونگذار و روند قانونگذاری نیست؟ چون الان بیشتر از ۱۰ تا قانون آزمایشی داریم که بلاتکلیف هستند و چندبار تمدید شده‌اند!

من وهنی در این موضوع نمی‌بینم. چون وقتی قانون ایجاد شد برای مدت تعیین شده لازم‌الاجراست و از این حیث تفاوتی با قانون دائمی ندارد. مثال از قانون برنامه زدم؛ قانون برنامه موقت است و اسم آزمایشی روی آن نیست اما در همین دوره اخیر، به دلیل شرایط مجلس و دولت، عملاً یک سال قانون برنامه پنجم توسعه تمدید شد و مشکل خاصی هم برای جایی ایجاد نکرد، نیاز به برخی کارهای اضافه هم نبود.

آنچه که گفته می‌شود و گاهی در مجلس هم خیلی روی این تاکید می‌شود، بیشتر ناشی از این است که در هر تمدیدی معمولا کسی می‌خواهد مخالفت کند، وگرنه نفس این مسئله مشکل خاصی ندارد و صرفاً ظرفیتی برای حل مشکل در برخی مسائل کشور است، اگر از این ظرفیت (تمدید قوانین آزمایشی) استفاده نمی‌کردیم معلوم نبود امروز قانون ثبت اختراعات یا قانون مالیات بر ارزش افزوده یا برخی قوانین مهم دیگر را داشته باشیم.

آقای دکتر، قانون مدیریت خدمات کشوری که از از قوانین مهم و حساس در حوزه پرداخت حقوق‌هاست و اتفاقا آزمایشی هم بوده، اخیرا با قید لایحه دائمی به مجلس آمده است؛ فکر می‌کنید این قانون که نیاز فوری دولت است، چرا اینقدر با تاخیر به مجلس آمد؟

علت اصلی تاخیرش همین نگرانی‌هایی است که اظهار می‌شود که اگر به مجلس بفرستیم چون بخش‌های مختلف ورود می‌کنند و احتمالا فشارهایی ایجاد می‌شود، ممکن است تصمیماتی اتخاذ شود که دولت امکان اجرای آنها را نداشته باشد.

یعنی عملاً عادت کردن به احکام قانون آزمایشی، جرات دولت را برای ارائه لایحه دائمی می‌گیرد.

فکر می‌کنم بیشتر نگرانی از این است که ممکن است تصمیماتی غیرقابل کنترل رخ دهد. مثلاً در مورد یک قانون که آزمایشی هم نبود ولی در ضمن احکامش زمان مشخصی برای اجرا تعیین شده بود، دولت اراده‌ کرد تا از نیروهای زائد و ناکارآمد موجود در دستگاه‌ها خلاص شود، لذا لایحه‌ای تحت عنوان «بازنشستگی پیش از موعد» به مجلس هشتم داد، اما این لایحه در مجلس نگرانی‌هایی ایجاد کرد، به دلیل یک سویه بودن آن که گفته بود دولت خودش زائد بودن نیرو را تشخیص می‌دهد! یک مشکل آن لایحه، ممکن بود این باشد که اعمال نفوذهای شخصی به حدی برسد که هر کسی اهل تملق و چاپلوسی و نزدیک شدن به تصمیم‌گیرندگان بود، از این ظرفیت بتوانند استفاده خاصی کند و عملاً حقوقی تضییع شود.

لذا مجلس به جای اینکه حالت یک‌طرفه دولت را تصویب کند، تصویب کرد که با درخواست هر کدام از طرفین یعنی دولت یا کارمند این بازنشستگی اتفاق می‌افتد. اما بدلیل اینکه بخشنامه‌ها و آئین‌نامه‌ها و ابلاغ قوانین، اول به دست مسئولین رده بالا می‌رسد و به تدریج به سمت سطوح پایین می‌رود، لذا مدیران شروع به استفاده از این ظرفیت کردند و عملا نقض غرض شد! یعنی آنچه دولت اراده کرده بود حاصل نشد و آن چه اراده نشده بود، حاصل شد.

یعنی متاسفانه برعکس شد و نیروهای کارآمد، دیدند ظرفیت خوبی است و حقوق کامل می‌دهند و زودتر از موعد خلاص می‌شوند، اصرار مجلس هم این بود که افرادی که خودشان اراده کنند هم می‌توانند از این ظرفیت استفاده کنند لذا وارد مرحله درخواست بازنشستگی پیش از موعد شدند و بسیاری از مدیران و افراد کارشناس و باکیفیت رفتند و اتفاقا کسانی که توان کمتری داشتند و کارهای مناسب نداشتند، مدیران جرات نکردند که به آنها الزام کنند که بروند. لذا بسیاری از نیروها عملاً از دست دولت رفت و در نتیجه دولت اگر از ابتدا می‌دانست چنین شرایطی برای آن موضوع پیش خواهد آمد، چه بسا فلسفه‌اش از دست رفته احساس می‌شد و چنین لایحه‌ای به مجلس ارائه نمی‌داد.

در موضوع قانون مدیریت خدمات کشوری هم این نگرانی بوده که کسی پیشنهادی مطرح کند و دولت نتواند اجرا کند. حالا صرفنظر از قانون مدیریت خدمات کشوری، در کل کار سختی نیست و دولت می‌تواند در خصوص قوانین آزمایشی یک ماده واحده به مجلس بفرستد با این مضمون که فلان قانون از فلان تاریخ دائمی می‌شود یا یک جمله بنویسد و ده مورد ضمن آن ماده واحده بیاورد که فلان قانون آزمایشی با اصلاحات ذیر دائمی می‌شود.

البته در خصوص قانون مدیریت خدمات کشوری، نه مجلس و نه دولت به این شکل موافق نیستند و می‌خواهند اساسا قانون جدیدی بنویسند. اما قانون جدید مانند تیری است که از مبدا رها می‌شود و اینکه چه مسیری را طی کند و به چه اصابت کند و چه آثاری داشته باشد، بعد از رها شدن مشخص می‌شود و دیگر در اختیار مبدا هم نیست. ممکن است اتفاقاتی رخ دهد مثل همان قانون بازنشستگی پیش از موعد که به آن وضعیت دچار شد.

شعارسال، با اندکی تلخیص و اضافات بر گرفته از خبرگزاری مهر، تاریخ انتشار: 7 مرداد 1397 ، کدخبر:4344347 ،www.mehrnews.com