تعارض منافع، نام جدید دردسر قدیمی

نظام آموزش و پرورش ما دچار مشکلات و نقص‌های کارکردی زیادی است که در انجام وظایف این دستگاه به عنوان یک موتور محرک توسعه و عاملی برای تحرک طبقاتی و تربیت شهروندانی مدنی موانعی ایجاد کرده است. یکی از این موانع وجود گلوگاه‌های تعارض منافع است که به تازگی توجه برخی از سیاست‌گذاران و پژوهشگران را به خود جلب کرده است.

شعار سال: نظام آموزش و پرورش ما دچار مشکلات و نقص‌های کارکردی زیادی است که در انجام وظایف این دستگاه به عنوان یک موتور محرک توسعه و عاملی برای تحرک طبقاتی و تربیت شهروندانی مدنی موانعی ایجاد کرده است. یکی از این موانع وجود گلوگاه‌های تعارض منافع است که به تازگی توجه برخی از سیاست‌گذاران و پژوهشگران را به خود جلب کرده است. شاید در میان کوه عظیم مشکلات آموزش و پرورش، تعارض منافع مسئله‌ای نباشد که در اولویت قرار گیرد؛ اما مهم اینجاست که مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع در آموزش و پرورش می‌تواند ساختار انگیزشی را تغییر داده و عزم مسئولین به ایجاد تحولات در این سازمان را جدیتر کند. در ادامه یادداشت این مسئله را بیشتر شرح خواهیم داد.

شاید اصطلاح «تعارض منافع» در وهله اول ناآشنا به نظر برسد و در یک جست‌وجوی اولیه، مطالب زیادی در این مورد به زبان فارسی یافت نشود؛ اما همه ما در برخورد‌های هرروزه خود با دستگاه‌های اداری (از بخش آموزش گرفته تا بازار‌های سرمایه و بورس) ممکن است مشکلاتی ریشه‌دار را لیست کنیم که نادانسته همه آن‌ها مصادیقی از تعارض منافع خواهند بود. واگذاری پروژه‌های دولتی به شرکت‌های وابسته به مدیران یا اقوام آن‌ها، دریافت هدیه یا پول در قبال ارائه خدمات دولتی و استخدام و انتصاب اقوام در بخش دولتی همه از مصادیق تعارض منافع هستند. شاید در بحث‌های غیرکارشناسی این مسائل به فرهنگ یا ذات «ما ایرانی‌ها» یا مدیران ما نسبت داده شود و شاید در نگاه اول حل این مشکلات پیچیده‌تر و دشوارتر از آن به نظر برسد که یک قانون‌گذار یا یک دولت از پس آن برآید؛ اما مرور تجربه جهانی نشان می‌دهد که همه کشور‌های جهان در مسیر طبیعی توسعه خود با این مشکلات مواجه بوده‌اند و با قوانین و مقرراتی مشخص توانسته‌اند مدیران و کارکنان بخش عمومی خود را از لغزش به سمت اشتباه مصون دارند.

در همین راستا، لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» به پیشنهاد معاونت حقوقی رئیس جمهور در دستور کار دولت قرار گرفته است و در جلسه ۱۹ آبان ۱۳۹۸ هیئت وزیران مشتمل بر (۴۰) ماده تصویب شده است. اجرای این لایحه در انتظار اقدام مجلس جدید است و در صورت موفقیت در پیاده‌سازی می‌تواند تغییرات بزرگی در نظام اداری کشور ایجاد کند و به نقل از وزیر آموزش و پرورش، اجرای قوانین تعارض منافع را می‌توان قدم نهادن در راهی بی‌بازگشت دانست.

در ادامه این یادداشت تلاش می‌شود برخی مطالب مرتبط با تعارض منافع در فضای مجازی (توئیتر، تلگرام و اینستاگرام) در هفته گذشته (فاصله زمانی ۲۲ تا ۲۷ خرداد ۱۳۹۹) مورد بررسی قرار گیرد. در ادامه روند هفته‌های گذشته، هنوز هم تعارض منافع در بخش بهداشت و درمان بیش از همه مورد توجه کاربران بوده است. مهم‌ترین موضوعات در مطالب مرتبط با تعارض منافع در فضای مجازی مربوط به کمیسیون بهداشت، پزشکان، مجلس، بازار سرمایه و آموزش و پرورش بوده و پرتوجه‌ترین کانال‌های تلگرامی در این زمینه نه‌به‌عوام‌فریبی، عمارنامه و اقتصاد خرداست. در توییتر کاربران محسن حاجی میرزایی، شفافیت برای ایران، علیرضا آخونپور و سمیه توحیدلو بیشترین توجهات را به خود جلب کردند. در اینستاگرام نیز صفحه مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه بیشترین توجه را در بین کاربران به خود اختصاص داده است.

تعارض منافع در آموزش و پرورش: فرصت دو ماهه به مدیران آموزش و پرورش

توییت وزیر آموزش و پرورش، محسن حاجی میرزایی که بازتاب‎ زیادی در دیگر رسانه‌ها داشت، بدین صورت است:

«مدیریت تعارض منافع از اصلی‌ترین راهبرد‌های #پیشگیری از فساد است مصمم هستم مدیریت تعارض منافع را در آموزش و پرورش عملیاتی کنم و در مسیر بدون بازگشت قرار دهم».

او همچنین بیان کرده بود که تدوین و ارائه لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی، یکی از شاخص‌ترین اقدامات دولت تدبیر و امید در راستای پیشگیری از فساد و استقرار فرهنگ عدالت اداری و سیاسی است.

اما اهمیت این اقدام وزیر آموزش و پرورش را می‌توان در مصادیق آن یافت که نشان می‌دهد اگرچه مفهوم تعارض منافع شاید به چشم ما ناآشنا به نظر برسد، اما قوانین مدیریت تعارض منافع درواقع راه حلی برای مشکلات دیرپای ماست. او توضیح می‌دهد که «ممنوعیت هم‌زمان راه‌اندازی و اداره مدرسه غیردولتی، عضویت در شورای سیاستگذاری و شورای نظارت استان‌ها، قرارداد همکاری با مهندسین مشاور، انعقاد قرارداد اجرای طرح‌های پژوهشی و… از جمله مصادیق تعارض منافع در آموزش و پرورش است. هدف از این مدیریت تعارض منافع، ارتقای اعتماد عمومی، پیشگیری از منافع شخصی مسئولان و کارمندان بر نحوه انجام وظایف و اختیارات قانونی آنها، ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و تقویت کارآمدی و کارایی است.» حاجی میرزایی در بخش دیگری از سخنان خود تصریح می‌کند که «مدیران مشمول حداکثر در مدت ۲ ماه پس از اعلام این دستور، نسبت به توقف فعالیت یا تعطیلی مدرسه یا مرکز غیردولتی اقدام یا از تصدی پست اجرایی خود استعفا و از عضویت در شورا‌های مذکور انصراف دهند».

تدوین و ارائه لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی، یکی از شاخص‌ترین اقدامات دولت تدبیر و امید در راستای پیشگیری از فساد و استقرار فرهنگ عدالت اداری و سیاسی است.

وجود برخی بنگاه‌های آموزشی خصوصی در کنار امکانات دولتی می‌تواند به بهبود ارائه برخی خدمات دولتی کمک کند، اما مشکل تعارض منافع زمانی پیش می‌آید که تصمیم‌گیران بخش دولتی خود در بخش خصوصی صاحب منافعی باشند و این امر در مواردی ممکن است بر تصمیم‌گیری‌ها و قاعده‌گذاری‌های آن‌ها تأثیرگذار باشد. به عنوان مثال، بطحائی، وزیر سابق آموزش و پرورش به شدت از کسب‌وکار‌هایی که حول کنکور و کتاب‌ها و کلاس‌های کمک درسی شکل گرفته‌اند، انتقاد کرده بود. او در مصاحبه‌ای اشاره کرده بود: «کنکور به این شکل و شیوه، تیشه به ریشه آموزش‌وپرورش زده و کار معلم و مدرسه را از مسیر خود به انحراف کشانده است. این خیلی بد است برای کشوری که نیاز فرزندانش تمرین مهارت‌های زندگی است، اما منافع برخی از بازار کاذب کنکور و مهارت‌های بیهوده تست‌زنی از چند ده هزار میلیاردتومان سر بزند. من مطمئنم به‌زودی و با کمک همه دلسوزان تعلیم و تربیت، آموزش‌وپرورش به مسیر اصلی خود برمی‌گردد. سیطره کنکور در کار مدارس ما اختلال ایجاد کرده است».

برخی از صاحبان این کسب‌وکار‌های صنعت کنکور کسانی هستند که در نهاد‌های تصمیم‌گیر در همین زمینه قاعده‌گذاری می‌کنند. وجود نفع شخصی برای این افراد ممکن است در مواردی باعث شود که آنان بهترین تصمیمات را بر اساس نفع عموم مردم اتخاذ نکنند. در این زمان می‌توان به عنوان مثال به لزوم قانون‌گذاری برای ساخت دیوار بلندی بین مسئولان سازمان تألیف کتب درسی و ناشرین کتاب‌های کمک آموزشی اشاره کرد.

واگذاری امتیاز مدارس غیردولتی به کارکنان عمومی آموزش و پرورش یا دستگاه‌های دولتی نیز می‌تواند از مواردی باشد که زمینه‌ساز بروز موقعیت‌های تعارض منافع شود. اعطای مجوز به مدیران بازنشسته آموزش و پرورش نیز شائبه تعارض منافع از نوع درب‌های گردان یا روابط پساشغلی را تقویت می‌کند. چنین مدیرانی ممکن است با استفاده از اطلاعات داخلی سازمان، استفاده از روابط شخصی با صاحب منصبان بخش دولتی و یا قاعده‌گذاری به نفع کسب‌وکار خصوصی آینده خود، در موقعیت تعارض منافع قرار گیرند. برخی از منتقدان، همین امر را یکی از ریشه‌های قانون‌گذاری‌های به نفع مدارس خصوصی و در جهت عقب‌نشینی دولت از آموزش رایگان تلقی می‌کنند.

شفافیت و تعارض منافع

ابوالفضل ابوترابی، نماینده مردم نجف‌آباد در مجلس شورای اسلامی، در توییتر خود نوشت:

«شفافیت را مستلزم تصویب طرح #مدیریت_جامع_شهری_و_روستایی که در سال ۹۷ تدوین کردم میدانم که امور شهری به شورا‌ها محول و نمایندگان از قید تعارض منافع حوزه‌های انتخابیه با یکدیگر رها شده و شفافیتی بدون پوپولیسم داریم پ. ن: بلاشک #شفافیت در اموال و آراء ملی (برجام و.) جزء لاینفک شفافیت است».

شاید بتوان مشابه با ترکیب «شفافیت بدون پوپولیسم» برای توصیف قوانین مدیریت تعارض منافع از ترکیب «پاکدستی و مبارزه با فساد بدون پوپولیسم» استفاده کرد. برخی معتقدند که برخورد قضایی با سوءرفتار‌های مسئولین کافی نیست؛ چراکه شاهد آن هستیم که هر بار پس از برخورد قاطع با برخی مدیران متخلف، دوباره در جایی دیگر افراد دیگری مرتکب همان رفتار‌ها می‌شوند. برخی دیگر از این هم فراتر می‌روند و انتقاد می‌کنند که رسانه‌ای شدن این برخورد‌ها باعث از بین رفتن اعتماد عمومی به حاکمیت می‌شود؛ اما قوانین مبارزه با تعارض منافع در کنار ابزار‌هایی همچون شفافیت می‌توانند بستر‌های فسادزا را متحول سازند و اعتماد مردم به دستگاه‌های دولتی را افزایش دهند. درواقع این قید‌های قانونی، امکان بهره‌برداری‌های سیاسی از موارد تخطی مدیران را نیز می‌گیرد.

اندیشکده شفافیت برای ایران در همین مورد در حساب توییتر خود می‌نویسد:

«چرا پذیرش هدیه، #تعارض_منافع محسوب می‌شود؟ پذیرش هدیه، دریافت‌کننده را در موقعیت جبران لطف قرار می‌دهد و این موقعیت احتمال ارتکاب به فساد را افزایش می‌دهد. با محدودیت و شفافیتِ موقعیت‌های تعارض منافع، می‌توان احتمال بروز فساد را کاهش داد».

حق قاعده‌گذاری بر خود

توییت حساب کاربری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ابعاد تاثیرگذاری قوانین مربوط به تعارض منافع در اصلاحات اداری را روشن می‌کند:

«خداحافظی ۲۷۲ مدیر بهزیستی با اجرای بخشنامه «تعارض منافع» رئیس سازمان بهزیستی کشور: از مدیران خواستیم بین پست مدیریتی و انتخاب مراکز خصوصی یکی را انتخاب کنند که در این راستا ۱۰۰ مدیر با روش خود اظهاری از پست خود کناره گیری و ۱۷۲ نفر مراکز و موسسات خیریه خود را واگذار کردند».

حساب کاربری نستوه می‌نویسد:

«عوامل مشوق فساد سیستمیک شامل منافع متعارض، قدرت اختیاری، قدرت انحصاری، عدم شفافیت، پرداخت دستمزد کم و فرهنگ مصونیت از مجازات می‌باشند. الحمدلله همش موجوده»

یکی از پیامد‌های فقدان قوانین مناسب تعارض منافع، اعوجاج در قانون‌گذاری‌ها است؛ به این معنی که اگر مدیران دولتی در حوزه تصمیم‌گیری‌ها و قانون‌گذاری‌های خود دارای منافع خصوصی باشند (به‌عنوان مثال روابط پساشغلی یا کسب‌وکار‌های حیاط پشتی)، ممکن است مانع از برخی تحولات به نفع عموم مردم شوند. حساب کاربری شیرشاه به خوبی به این مسئله اشاره می‌کند:

«چرا این اتفاقات نمی‌افته در صورتی که همه میدونند راه حل مشکل مسکن این موارد هست و هزاربار دربارش صحبت شده تجربیات دنیا هم همین هست تضاد منافع هست و اقتصاد دولتی به قول ما ایرانی‌ها چاقو دسته خودشو نمیبره وقتی بحث مالیات میشه تمام نهاد‌ها فشار میارند، چون متضرر میشند».

ناکارآمدسازی نهاد‌های نظارتی و تنظیم‌گر

حساب توییتری Mozariiiii به نوع دیگری از تعارض منافع اشاره می‌کند. شخصی که در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرد ممکن است منافعی غیرمادی را دنبال کند. به عنوان مثال، نمایندگان مجلس ممکن است در موقعیت‌هایی قرار گیرند که در آن، باید بین قانون‌گذاری مطابق با منافع عمومی و بر اساس منافع قومی یا محلی خود انتخاب کنند.

«این مجلس اساسش غلط است! مجلسی که نماینده ش دخالت مستقیم در تصمیمات کلان کشوری و بین المللی داره، به دنبال منافع حوزه انتخابیه وخودش نیز هست و حوزه دستیابیش گسترده ست و کم هم نیس، اساسا تضاد منافع باعث میشه که کارامدیش رو از دست بده. به همه این‌ها منافع حزبی رو هم اضافه کنید».

باید سیاست «شفافیت، رفع انحصار و منع تعارض منافع» را به طور همزمان دنبال کرد. این سه سیاست در کنار هم مانند واکسنی هستند که احتمال بروز فساد به‌خصوص فساد بزرگ را به طرز معناداری کاهش می‌دهند.

صفحه تلگرامی اقتصاد برتر به رسیدگی به تعارض منافع پزشکان در کمیسیون بهداشت اشاره می‌کند. این صفحه می‌نویسد: «تعارض منافع #پزشکان در #وزارت_بهداشت و #کمیسیون بهداشت مجلس موجب شده، همواره طرح‌هایی که منافع پزشکان به منافع مردم ترجیح داده می‌شود… کمیسیون بهداشت و درمان از ۲۳ عضو تشکیل شده که غالب آن تحت سیطره پزشکان قرار دارد. برای مثال در مجلس گذشته (مجلس دهم) بجز ۲ نفر بقیه اعضای کمیسیون بهداشت و درمان را پزشکان تشکیل می‌دادند».

صفحه تلگرامی برق نیوز بر اساس گزارشی از مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در مورد تعارض منافع در حوزه‌ی برق، به ناکارآمدی «نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» و تعارض منافع می‌پردازد. این صفحه می‌نویسد: «نهاد‌های رگولاتوری و تنظیم‌گر در بخش برق کشور‌های مختلف، برای مدیریت تعارض منافع کد‌های رفتاری و اخلاقی را برای کارمندان خود تعریف کرده‌اند؛ درصورتی‌که ایران برای بار دوم اقدام به تأسیس نهاد تنظیم‌گر در برق کرده است، ولی مدیریت تعارض منافع در بخش برق همچنان نادیده گرفته شده است و این دلیلی است که شاید «هیات تنظیم مقررات بازار برق» بعد از پانزده سال ناکارآمد جلوه کرده است و نتیجتاً لایحه «تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق» را تصویب کرده‌اند».

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه گزارشی از راهکار‌های پیشگیری از تعارض منافع در شورای ملی انرژی کانادا آماده کرده است که در این وب سایت قابل دسترس است.

کانال تلگرامی رسانه مکتوبات در مورد تعارض منافع شخصی در کمیسیون آموزش می‌نویسد: «او دارای سه فرزند است که نام یکی از پسرانش در میان دانشجویانی که بدون داشتن استحقاق، بورسیه تحصیلی گرفته است آمده. همسرش ریاست یک دانشگاه غیرانتفاعی در تهران را در اختیار دارد. دانشگاهی که مجوز آن را از شوهرش در زمان وزارتش دریافت کرد. گفته می‌شود خواهر زاده‌اش که در هند دانشجو بوده، با حمایت او بدون کنکور وارد دانشگاه تهران می‌شود تا در رشته حقوق بشر تحصیل کند. اعطای بورسیه غیر قانونی به دانشجویان فاقد صلاحیت علمی، قطع بودجه مربوط به انتشار مقالات و شرکت در کنفرانس‌های بین المللی در حوزه علوم انسانی، اعطای مجوز دانشگاه غیرانتفاعی در تهران به همسرش با ۳۳۰۰ دانشجو، و اعطای پذیرش دانشجویی به خواهر زاده‌اش بدون شرکت در کنکور کارشناسی ارشد، از جمله اقدامات او در وزارت علوم بود. این حجم از تعارض منافع آن هم در یک کمیسیون مهمی مثل آموزش رکورد جدیدی را به ثبت رسانده که نباید امثال او آنجا اثرگذار باشد بهترین خدمتی که او می‌تواند به نظام آموزشی کشور بکند بازنشسته شدن در این حوزه است!»

در نهایت، این یادداشت را با نقل بخشی از مقاله‌ای از روزنامه دنیای اقتصاد در مورد لزوم پیشگیری از فساد در بازار سرمایه به پایان می‌بریم. نیما نامداری در سرمقاله دنیای اقتصاد سه‌شنبه ۲۷ خرداد بیان می‌کند که «…باید سیاست «شفافیت، رفع انحصار و منع تعارض منافع» را به طور همزمان دنبال کرد. این سه سیاست در کنار هم مانند واکسنی هستند که احتمال بروز فساد به‌خصوص فساد بزرگ را به طرز معناداری کاهش می‌دهند… خوشبختانه بازار سرمایه از حیث شفافیت وضعیت نسبتا مناسبی دارد؛ اما از حیث تعارض منافع و انحصار، وضعیت در بازار سرمایه به هیچ وجه خوب نیست».