شعارسال: طرح یک فوریتی انتزاع سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری و الحاق آن به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در ۲۸ خرداد ۹۰ در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت اما این طرح در کمیسیون اجتماعی مجلس به‌عنوان کمیسیون اصلی و در کمیسیون‌های فرعی رد شد.

پیش از آن نیز طرحی تحت همین عنوان در ۲۷ شهریور ۱۳۸۷ در دستور کار قرار گرفته بود که کلیات آن نیز در کمیسیون اجتماعی و کمیسیون‌های فرعی رد شده بود. همچنین طرح یک فوریتی تبدیل سازمان‌های تربیت بدنی، میراث فرهنگی و گردشگری و بنیاد شهید و امور ایثارگران به وزارت و الحاق سازمان ملی جوانان به وزارت ورزش در ۱۷ مردادماه ۱۳۸۸ در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت که این طرح در تاریخ ۱۲ دی‌ماه ۱۳۸۹ به تصویب رسید و به موجب آن وزارت ورزش از ادغام سازمان تربیت‌بدنی و سازمان ملی جوانان تشکیل شد. اما در این مصوبه تصمیمی درباره سازمان میراث فرهنگی و بنیاد شهید و امور ایثارگران گرفته نشد.

به علاوه طرح تبدیل سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری به وزارت و الحاق سازمان حج و زیارت به وزارت جدیدالتاسیس نیز در سوم اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۱ اعلام وصول شد اما به علت اتمام مجلس هشتم، طرح مذکور در آن دوره مورد بررسی قرار نگرفت. آخرین طرح نیز طرح تبدیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به وزارتخانه در ۳۱شهریورماه ۱۳۹۲ بود که تا پایان مجلس دهم نیز مورد بررسی واقع نشد. حالا اما چند ماهی می‌شود که مجلس شورای اسلامی ششمین طرح در این خصوص طی ۹ سال اخیر را پیشنهاد داده است که تغییر ساختار و جایگاه سازمان فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری را در ساختار و تشکیلات کلان دولت هدف قرار داده است؛ طرحی که وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی را مدنظر قرار داده است.مجلسی‌ها و بسیاری از فعالان گردشگری دلایل مختلفی برای لزوم اجرایی شدن این طرح عنوان می‌کنند اما در عین حال وزارتخانه شدن «میراث فرهنگی» مخالفانی نیز داشته است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی زوایای مختلف این طرح و ادله موافقان و مخالفان آن پرداخته است.

* استدلال موافقان

گزارش مرکز پژوهش‌ها نظرات موافقان وزارتخانه شدن سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری را در چهار بخش عنوان کرده است.نخستین استدلال، تشکیل وزارت گردشگری را موجب ارتقای روابط این وزارتخانه با قوه مقننه و این امر را به نوبه خود دارای مزایای تقنینی و نظارتی متعددی می‌داند. تشکیل این وزارتخانه موجب نظارت مستقیم مجلس بر جهت‌گیری‌های کلان و عملکرد دولت بر حوزه‌های مهم میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری می‌شود و تضمین می‌کند که تغییرات در برنامه، ساختار، مدیران و... در این حوزه متناسب با اقتضائات دستیابی به اهداف توسعه‌ای بخش میراث فرهنگی و گردشگری تنظیم شود. به تعبیری این نظارت مستقیم خود موجب ایجاد بستری برای تعامل بیشتر میان قوه مجریه و قوه‌مقننه در حوزه میراث فرهنگی و گردشگری خواهد بود که در نهایت به منتفع شدن و تقویت هرچه بیشتر این حوزه‌ها می‌انجامد. استدلال دوم یادآوری می‌کند که تجربه سال‌های اخیر حاکی از آن است که خط‌مشی‌گذاری و نظارت قوه مجریه بر حوزه‌های میراث فرهنگی و گردشگری از طریق تاسیس شورای‌عالی میراث فرهنگی و گردشگری و به منظور هماهنگ و همراه کردن همه نهادهای ذی‌نفع برای کمک به حوزه‌های میراث فرهنگی و گردشگری موثر واقع نشده است.

با توجه به عدم توفیق این شورا برای ایفای رسالت پیش‌بینی‌شده، به نظر می‌رسد تشکیل وزارتخانه پیشنهادی فرصتی را ایجاد می‌کند تا همکاری سایر وزارتخانه‌ها با متولیان اصلی گردشگری و میراث فرهنگی جلب و تضمین شود؛ به این معنا که با نظارت مجلس شورای اسلامی بر وزارتخانه جدیدالتاسیس و تسهیل پیگیری دلایل عدم توفیق بخش گردشگری از سوی قوه مقننه، این وزارتخانه از این پس می‌تواند معضل عدم همکاری سایر وزارتخانه‌ها را به‌عنوان دلایل این عدم توفیق بیان کند. از سوی دیگر، بسیاری از وزارتخانه‌هایی که نقشی کلیدی در توفیق گردشگری کشور دارند و تا پیش از این به ندرت مورد نظارت قوه مقننه درخصوص عملکردشان در حوزه‌های گردشگری و میراث فرهنگی قرار می‌گرفتند، به واسطه تاسیس وزارتخانه پیشنهادی از این پس به مجلس شورای اسلامی نیز پاسخگو خواهند بود. طبق این استدلال، این وزارتخانه می‌تواند نقش ستادی و پشتیبانی را برعهده گیرد و از طریق امکانات و اعتبارات مربوطه، به پشتیبانی حوزه‌های مختلف صنعت گردشگری بپردازد و به‌دلیل نظارت مجلس شورای اسلامی، توجه به همه ابعاد میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری صورت می‌گیرد و میراث فرهنگی و گردشگری عمومی‌تر خواهد شد.این درحالی است که در شرایط فعلی معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری پاسخگویی مستقیم نسبت به مجلس شورای اسلامی ندارد و بازخواست از رئیس‌جمهور برای موارد جزئی نیز صحیح نیست. در صورت تبدیل این سازمان به وزارتخانه، وزیر مستقیما در برابر نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی پاسخگو خواهد بود و در سیاست‌گذاری هم با بهره‌گیری از نگاه کارشناسان، از تصمیمات بدون پشتوانه تا حدود زیادی جلوگیری خواهد کرد.

استدلال دیگری تصریح می‌کند که برای پرهیز از گسترش و انباشتگی حیطه نظارت بالاترین مقام سازمانی، معمولا سعی می‌شود اموری که جنبه کمک و فراهم کردن تسهیلات برای اعمال مدیریت دارد و نقش چشم و گوش مدیریت یا بازوی هماهنگی و نظارت او به حساب می‌آیند، بدون واسطه و مستقیما زیرنظر و در اختیار بالاترین مدیر سازماندهی شود. البته بعضا اموری که از حساسیت فوق‌العاده برخوردار هستند و قرار گرفتن آنها به دور از دسترسی و نظارت مستقیم مدیریت عالی به مصلحت نباشد ممکن است به‌صورت استثنا زیرنظر مستقیم مدیر عالی، سازماندهی شوند. مصداق این موضوع قرار گرفتن سازمان انرژی اتمی زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور است. اما قرار گرفتن وظایف و فعالیت‌های سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری که بخش اعظمی از وظایف و ماموریت‌های آن ماهیت اجرایی و پشتیبانی داشته و برای انجام امور در تعامل مستمر و مشارکت با بخش‌خصوصی، تعاونی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی است، از منظر اصول و مبانی علمی سازماندهی، در جایگاه فعلی، منطقی و مورد قبول نیست. ضمن اینکه هرگونه ضعف و نارسایی در انجام وظایف و تکالیف این سازمان مستقیما به رئیس‌جمهوری منتقل می‌شود. انتزاع این سازمان، از بار سنگین مسوولیت‌های ریاست‌جمهوری کاسته و سازماندهی وظایف آن در قالب وزارتخانه مستقل یا قرار گرفتن در کنار سایر وزارتخانه‌ها که وظایفشان بیشترین قرابت را با وظایف این سازمان دارد، می‌تواند در پیشبرد امور موثر باشد. استدلال آخر نیز به این اشاره می‌کند که تشکیلات فعلی سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری و ردیف‌های مصوب بودجه‌های جاری و عمرانی در قانون بودجه نیز مشابه سایر وزارتخانه‌ها است و از این رو، با ایجاد وزارت میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری مشکل قابل‌توجهی در جهت افزایش تشکیلات دولتی ایجاد نخواهد شد. چه اینکه درحال حاضر سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری، دارای ۶ معاونت با عناوین میراث فرهنگی، صنایع‌دستی، گردشگری، سرمایه‌گذاری، توسعه مدیریت و حقوقی و امور مجلس و در تمامی استان‌ها و حتی شهرستان‌های کوچک نیز دارای ادارات تابعه است. به همین دلیل با وزارتخانه شدن این سازمان شاهد تغییرات ساختاری که متضمن تامین هزینه‌های مالی برای قوه مجریه باشد، نخواهیم بود.

* استدلال مخالفان

در طرف دیگر ماجرا، گزارش مرکز پژوهش‌ها ۷ استدلال را از زبان مخالفان عنوان کرده است. نخست آنکه وزارتخانه مهمترین دستگاه اجرایی و اداری کشور است که بخشی از اهم وظایف دولت در آن سازماندهی شده است. با توجه به ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری که امور حاکمیتی را تعریف کرده، طبق بند الف این ماده، صرفا سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخش میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری در زمره امور حاکمیتی است و نه امور تصدیگری آنها که واگذاری آنها به یک وزارتخانه قابل قبول است. اما واگذاری سایر امور محوله به سازمان مزبور به یک وزارتخانه موجه نیست. این درحالی است که نمایندگان موافق وزارتخانه شدن اشاره‌ای به کمیت و کیفیت وظایف محوله به سازمان نکرده‌اند که تشکیل وزارتخانه را ضروری نشان دهد و حال آنکه به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین عامل تشکیل یک وزارتخانه باید وظایف محوله به آن باشد.

مخالفان همچنین ابراز می‌کنند که تغییر و تحول ساختاری همواره در نظام اداری به‌عنوان یکی از اولین راه‌حل‌ها مورد توجه بوده است، اما ساختار تنها یک جزء از نظام اداری و اجرایی کشور است. مشکل سازمان‌های اداری کشور ضمن آنکه ناشی از نقص ساختاری است، حاصل ضعف سبک مدیریت، نظام‌ها و روش‌های مدیریتی مدیران دستگاه‌های اجرایی، نامشخص بودن یا ابهام در اهداف و راهبردها، بی‌انگیزگی نیروی کار و مسائل مربوط به مدیریت منابع انسانی، فناوری‌ها و شیوه‌های ناکارآمد انجام امور، ضعف مدیریت منابع، فرهنگ سازمانی ضعیف و نظایر اینهاست که اصلاح آنها تاحدودی دشوارتر و از نظر زمانی دیربازده است. بنابراین برای اصلاح یک سازمان، ابتدا باید میزان بهبود عملکرد کلی سیستم ناشی از تغییر هریک از عوامل مورد بررسی قرار گرفته و سپس این تغییرات صورت پذیرد. در مورد طرح حاضر نیز شواهد متعددی می‌توان یافت که توفیق حوزه‌های میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری بیش از آنکه متضمن تغییرات ساختاری باشد در گرو بهبود در سایر عوامل توانمندساز است.

در سومین استدلال، مخالفان می‌گویند چنانچه هدف طراحان طرح، نظارت مستقیم است، درحال حاضر نیز مجلس با استفاده از سازوکارهای پیش‌بینی شده در قانون اساسی و به طرق مختلف از جمله اعمال اصلاحاتی در آیین‌نامه داخلی مجلس و وضع قوانین خاص، می‌تواند نظارت خود را بر سازمان اعمال کند. علاوه بر آن این امر از طریق نظارت بر احکام برنامه و نیز اعتبارات مصوب در قوانین بودجه میسر خواهد شد. ضمن آنکه پاسخگویی و استیضاح نیز از طریق ریاست جمهوری در صورت وجود مسائل مهم امکان‌پذیر بوده و بنابراین ضرورتی به تغییر تشکیلات سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری صرف تقویت امر نظارت مجلس شورای اسلامی وجود نخواهد داشت. براساس این گزارش، مطابق اصل هفتادویکم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل و در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند. بنابراین مجلس حق وضع قانون در اصلاح تشکیلات کلان دولت را هم دارد؛ اما اگر در بعضی از اصول دیگر قانون اساسی تامل شود، می‌توان دریافت که به‌طور ضمنی حقوقی هم برای قوه مجریه در نظر گرفته شده است. بنابراین بدون موافقت و همکاری دولت، ورود مجلس شورای اسلامی به تغییرات گسترده تشکیلاتی دولت منطقی نخواهد بود.

مخالفان همچنین اعلام می‌کنند که به موجب تبصره ماده واحده پیشنهادی، دولت موظف شده تغییرات در شرح وظایف وزارتخانه جدید را حداکثر ظرف مدت یک‌سال برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. نکته قابل تامل این است که چنین امری مستلزم تکلیف دولت به ارائه لایحه است؛ درحالی که براساس اصل هفتادوچهارم قانون اساسی تقدیم لوایح قانونی از اختیارات هیات وزیران قلمداد و مطابق نظریات شورای نگهبان تکلیف دولت به تقدیم لایحه ازسوی مجلس مغایر این اصل از قانون اساسی تلقی می‌شود. بنابراین تبصره پیشنهادی مغایر اصل هفتادوچهارم قانون اساسی است. آنها در ششمین مورد اذعان می‌کنند به‌رغم اینکه ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری برای سازمان‌های مستقل تحت نظر معاون رئیس‌جمهور ساختاری مشابه وزارتخانه را پیش‌بینی کرده، اما تجربیات مشابه نشان می‌دهد تبدیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به وزارتخانه طبیعتا منجر به گسترش ساختار و تشکیلات کلان دولت خواهد شد که علاوه بر مغایرت با اهداف سیاست‌های کلی نظام اداری و برنامه‌های توسعه، واجد ایراد اصل هفتادوپنجم قانون اساسی نیز خواهد بود؛ زیرا طرق تامین هزینه‌های طرح پیش‌بینی نشده است.

مخالفان در نهایت «ایجاد یا افزایش درآمد صنعت گردشگری کشور از طریق ارتقای سطح پاسخگویی نهاد متولی امر میراث فرهنگی و گردشگری» را به‌عنوان دلیل اصلی پیشنهاد نه تنها کوتاه و ناکافی می‌دانند، بلکه آن را کلی و مبهم برمی‌شمرند؛ به نحوی که می‌توان طرح پیشنهادی را فاقد دلایل توجیهی لازم دانست.این گزارش در پایان یادآور شده چنانچه مجلس شورای اسلامی در پی اصلاح تشکیلات کلان دولت است، شایسته‌تر آن است که از طریق تصویب قانون، با پیش‌بینی سازوکارهایی که موجبات اجرای قانون را فراهم سازد، دولت را موظف به اجرای این امر کند. طبیعتا علل ناکامی دستگاه‌های اجرایی در اجرای وظایف و ماموریت‌ها باید مورد موشکافی قرار گیرد. همچنین اگر مجلس در مورد نقش‌ها و وظایف دولت نظریات خاصی داشته باشد می‌تواند اهداف و استراتژی‌های بلندمدتی را برای دولت تعیین و در نتیجه تشکیلات متناسب آن را از دولت مطالبه کند.

شعارسال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه دنیای اقتصاد، تاریخ انتشار: 25 آذر 1396، کدخبر: 3327275، www.donya-e-eqtesad.com