شعار سال: ۱۲ سال تلاش برای اصلاح قانون پولی و بانکی کشور سرانجام به معرفی طرحی از سوی مجلس یازدهم انجامید. کلیات این طرح که تحت عنوان «طرح قانون بانک مرکزی» به تازگی در صحن علنی مجلس به تصویب نمایندگان رسیده بیان می‌دارد که نهاد پولی باید به دور از سلطه سیاست‌های مالی دولت و بدون توجه به تصمیمات نمایندگان و ارکان دولت دست به سیاستگذاری بزند و در جهت تحقق اهداف و اولویت‌های بانک مرکزی بکوشد. کنترل نقدینگی و تورم اصلی‌ترین اهدافی است که این طرح بدان پرداخته که به نظر می‌رسد حذف سلطه مالی دولت بر بانک مرکزی می‌تواند تحقق این اهداف را سرعت بخشد. هرچند به زعم کارشناسان و صاحب‌نظران این طرح از جامعیت لازم برخوردار نیست و نیازمند اصلاحاتی در برخی حوزه‌هاست، اما این مهم می‌تواند نخستین گام برای حرکت در مسیر استقلال بخشیدن به نهاد پولی و اعطای اولویت به برنامه‌ها و سیاستگذاری‌های پولی در جهت کنترل تورم و حفظ ثبات قیمت‌ها باشد.

صحن علنی مجلس چند روز پیش میزبان جمعی از نمایندگانی بود که برای رای دادن به طرح بانکداری گرد هم آمده بودند. رای‌گیری در خصوص این طرح به نفع تصویب کلیات این طرح به پایان رسید تا گره اصلاح قوانین پولی و بانکی کشور بعد از گذشت بیش از یک دهه باز شود. به زعم نمایندگان مجلس، بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی مصوب سال ۵۱ که هم‌اکنون در حال اجراست استقلال لازم را ندارد و تحت سلطه سیاست‌های مالی دولت به ایفای نقش می‌پردازد. به عبارتی، قانون فعلی این اجازه را به دولت می‌دهد که در راستای تامین منافع خود در تصمیمات بانک مرکزی مداخله کند و سیاستگذاری‌های نهاد پولی را در جهت تحقق اهداف خود هدایت کند. در طرحی که نمایندگان ارائه داده‌اند مساله سلطه مالی دولت بر بانک مرکزی از جهاتی اصلاح شده و از جهاتی نیز هنوز دارای ابهام است. یکی از مهم‌ترین مواردی که در این طرح به آن اشاره شده حذف سلطه ارزی دولت است، به این معنی که بانک مرکزی نمی‌تواند پیش از فروش ارز‌های دولتی معادل ریالی آن را در اختیار دولت قرار دهد و باید ارز دولتی را به نرخ بازار به فروش رسانده و پس از آن ریال معادل را به دولت اعطا کند؛ بنابراین نقطه قوت این طرح حذف سلطه ارزی دولت بر بانک مرکزی است.

با این حال به نظر می‌رسد که دولت کماکان می‌تواند سلطه مالی خود بر بانک مرکزی را حفظ کند. به عبارتی تغییر زیادی در حوزه روابط دولت و بانک مرکزی ایجاد نشده و دولت می‌تواند از طریق حساب تنخواه خود نزد بانک مرکزی دست به برداشت از منابع این بانک بزند که به معنای تداوم تزریق پول و نقدینگی به اقتصاد است. از آنجا که رشد بالای نقدینگی و دست داشتن دولت در برداشت‌های نابجا و مکرر از منابع این بانک دغدغه اصلی نمایندگان مجلس است، بنابراین ضروری است که این مساله در این طرح از سوی نمایندگان مجلس تعیین تکلیف شود. در غیر این صورت تحقق اهداف و اولویت‌هایی که در این طرح به آن پرداخته شود با ابهام همراه خواهد بود. دو موردی که به آن‌ها پرداخته شد نشان از آن دارند که نمایندگان مجلس به خوبی به مساله استقلال بانک مرکزی پرداخته و سعی در برآورده کردن خواسته نهاد پولی به منظور کاهش اختیارات و نظرات دولت در اجرای سیاست‌های پولی است. با این حال سلطه مالی دولت جز از مسیر تعیین تکلیف نشدن روابط مالی و بودجه‌ای دولت و بانک مرکزی از بین نخواهد رفت.

به طور کلی مساله استقلال بانک مرکزی سال‌هاست که بین مقامات دولتی و صاحب‌نظران بحث و بررسی می‌شود. در تمام این سال‌ها دولت در شرایطی که دچار کسری بودجه می‌شود همانند یک مشتری به بانک مرکزی مراجعه می‌کند و از نهاد پولی می‌خواهد که از توان انحصاری خود در جهت انتشار پول و افزایش پایه پولی استفاده و نیاز‌های مالی دولت را برآورده کند. این مساله به شیوه‌های مختلفی در این سال‌ها اجرایی و استقلال بانک مرکزی زیر بار فشار‌های مالی دولت به طور کلی خدشه‌دار شده است. یکی از راه‌هایی که دولت در این سال‌ها به آن متوسل شده برداشت مستقیم از بانک مرکزی و به عبارتی مکلف کردن بانک مرکزی به چاپ پول و خلق اعتبار است. نخستین اثر این مساله افزایش پایه پولی و نقدینگی و به تبع آن افزایش تورم بوده است. سال گذشته، اما دولت به شیوه دیگری نیز بانک مرکزی را منبع مناسبی برای تامین نیازهایش دید، به طوری که با تکیه بر قانون بانک مرکزی را مکلف کرد که معادل ریالی دلار‌هایی را در اختیارش قرار دهد که در دسترس نبوده و در سایر کشور‌ها بلوکه شده‌اند. مجموع این مسائل به رشد افسارگسیخته حجم نقدینگی منجر شده و تورم و گرانی شدید را مهمان سفره‌های مردم کرده است؛ بنابراین در طرح مورد اشاره مجلسی‌ها باید امیدوار باشیم که دیگر دولت سلطه‌ای بر بانک مرکزی ندارد و نمی‌تواند این نهاد را به تامین نیاز‌های مالی‌اش تحت هر شرایطی وادار کند. بدیهی است این مساله با بازنگری در مساله برداشت دولت از حساب خود نزد بانک مرکزی می‌تواند کاربردی‌تر باشد.

یکی دیگر از ایراداتی که به طرح مجلسی‌ها وارد است این است که کماکان ضعف‌هایی در خصوص عدم پایبندی این نهاد به نظام ارزی شناور مدیریت شده دیده می‌شود.

به عبارتی معیار دخالت در این نظام ارزی شفاف نبوده و تعریف مشخصی از گستره نرخ ارز ارائه نشده است. ضمن آن که نیاز به ذخایر بین‌المللی ذیل این نظام کماکان بالا خواهد بود؛ بنابراین بسیار مهم است که در این طرح به وضوح مشخص شود که چه نظام ارزی برای کشور تعیین شده و نرخ ارز قرار است بر چه پایه و اساسی ارزشگذاری شود. با این حال به جهت تغییراتی که در ترکیب اعضای این بانک ایجاد شده می‌توان به کاهش مداخلات دولت در حوزه سیاستگذاری بانک مرکزی امیدوار بود که همان افزایش استقلال بانک مرکزی را تداعی می‌کند. در این طرح هیات عالی جای خود را به سایر ارکان بانک مرکزی می‌دهد و شش تن از افراد متخصص پولی و اقتصادی در راس امور و تصمیم‌گیری‌ها قرار می‌گیرند. با توجه به اینکه این قانون رییس‌جمهور را نیز از ارائه رهنمود به بانک مرکزی معاف کرده، بنابراین تمام تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌های اجرایی توسط این هیات انجام می‌شود؛ بنابراین بانک مرکزی از اقتدار بیشتری در اتخاذ سیاست‌های پولی برخوردار خواهد شد. در هر صورت به نظر می‌رسد که این طرح گامی اساسی و مهم برای اصلاح قوانینی است که سال‌هاست اجرایی می‌شود، اما با ضعف‌ها و مشکلاتی اساسی همراه هستند. تحقق این طرح اگر با اصلاحاتی که مدنظر صاحب‌نظران اقتصادی است همراه شود می‌تواند منجر به دگرگونی عظیمی در بازار پول کشور شود.

۵ ایراد طرح بانکداری مجلس

قانون جدید پولی و بانکی که کلیات آن در مجلس به تصویب رسیده تغییراتی را در ساختار اداره بانک مرکزی ایجاد کرده است. در این قانون هیاتی تحت عنوان هیات عالی جایگزین دو رکن مهم در بانک مرکزی یعنی مجمع بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار شده و وظایف شورای پول و اعتبار و مجمع به عهده این هیات که متشکل از تعدادی از اقتصاددان و متخصصان آشنا به حقوق بانکی است گذاشته است. به موجب این قانون اعضای این هیات به صورت موظف و تمام وقت در امر سیاستگذاری پولی و بانکی فعالیت خواهند داشت. محاسن قانون جدید از نظر ساختاری نسبت به قانون سال ۵۱ این است که در ارکان تصمیم‌گیری بانک مرکزی نمایندگان دولت دیگر حضور پررنگ ندارند و این مساله استقلال بانک مرکزی را افزایش می‌دهد. در ترکیب فعلی شورای پول و اعتبار، دولتی‌ها، نماینده وزارتخانه‌های مختلف اقتصاد، کشاورزی، صمت و ... حضور چشمگیر دارند و تصمیم‌گیری‌های بانک مرکزی را به سمت و سویی می‌کشانند که دولت مدنظر قرار دارد و به همین خاطر بانک مرکزی از استقلال لازم در تصمیم‌گیری برخوردار نیست. اما طرح مجلس به اصلاح این بخش از قانون پولی سال ۵۱ پرداخته و دیگر نمایندگان دولت در هیات عالی بانک حضور ندارند و رییس‌جمهور نیز که هر ساله و بنا به رای مجمع رهنمود‌هایی به بانک مرکزی می‌کند، دیگر اختیاری برای ارائه نظرات پیشنهادی خود نخواهد داشت؛ بنابراین به نظر می‌رسد ساختاری که در طرح مجلس مطرح شده نسبت به ساختار فعلی (قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱) مناسب‌تر است و استقلال بیشتری به بانک مرکزی در اجرا می‌دهد.

با این حال برخی از موارد هنوز در این قانون تعیین تکلیف نشده است. برای مثال در ماده‌ای از قانون پولی و بانکی که اهداف بانک مرکزی را مشخص می‌کند، کنترل تورم اولین و اصلی‌ترین هدف نهاد پولی عنوان شده است. در طرحی که مجلس تحت عنوان استقلال بانک مرکزی ارائه شده، اما اهداف نهاد پولی اولویت‌بندی نشده و بنابراین زمانی که بین اهداف تعارض و تزاحم به وجود می‌آید مشخص نیست که کدام یک از این اهداف باید در اولویت سیاستگذاری بانک مرکزی قرار بگیرد. در اغلب قوانین بانک‌های مرکزی اولویت به کنترل تورم داده و تصریح شده در صورتی که به کنترل تورم لطمه‌ای وارد نشود، بانک مرکزی می‌تواند در جهت حمایت از تولید و رشد اقتصادی و ایجاد اشتغال نیز گام بردارد. به طور کلی در حوزه سیاستگذاری پولی در غالب موارد تزاحم و تعارض بین اهداف وجود دارد و کنترل تورم به عنوان اولویت اصلی سیاست‌های پولی در کوتاه‌مدت با اثرات رکودی و افت تولید به دلیل کاهش تقاضای کل در اقتصاد همراه خواهد شد؛ بنابراین هرچند کنترل تورم به عنوان اصلی‌ترین هدف بانک مرکزی در طرح مجلس اعلام شده، اما جای اولویت بندی‌های سیاستگذاری در ماده‌ای از قانون پولی و بانکی که اهداف بانک مرکزی را تلحویا مشخص کرده در آن خالی است.

دومین ایرادی که می‌توان از این طرح گرفت این است که بحث حساب تنخواه دولت نزد بانک مرکزی تعیین تکلیف نشده و به موجب آن دولت همچنان این اختیار را خواهد داشت که در مواقعی از سال برداشت‌هایی از منابع بانک مرکزی داشته باشد؛ بنابراین به موجب این طرح دولت این اجازه را دارد که در زمان مواجه با کسری از محل حساب تنخواه خود نزد بانک مرکزی دست به استقراض از بانک مرکزی بزند؛ عمدتا هم دولت‌ها بعد از برداشت‌های خود از بانک مرکزی از عهده بازپرداخت آن برنمی آیند که نمونه مشابه آن برداشت‌های سال گذشته دولت از بانک مرکزی و ناتوانی در بازپرداخت آن بوده است؛ بنابراین مهم است که مجلس در طرحی که ارائه داده حساب تنخواه دولت در بانک مرکزی را به درستی تعیین تکلیف کند. سومین ایراد این طرح این است که رژِیم ارزی کاملا مبهم است. این طرح از یک سو اعلام می‌دارد که نظام ارزی کشور باید شناور مدیریت شده باشد و از سوی دیگر در این طرح استنباط شده که بانک مرکزی مکلف است نرخ ارز را به جهت حفظ ارزش پول ملی تثبیت کند و نرخ ارز مرجعی را مدنظر قرار دارد (حفظ ارزش پول ملی با نظام ارزی شناور مدیریت شده به دلیل بالا و پایین شدن مداوم نرخ ارز سازگاری زیادی ندارد)؛ بنابراین در این قانون اشکالات فنی و تکنیکی در رابطه با رژیم ارزی وجود دارد.

 

مساله چهارمی که در نظام بانکی وجود دارد و در این طرح حل نشده، مداخلاتی است که نمایندگان مجلس از طریق موادی که در بودجه گنجانده‌اند در مسائل بانکی دارند. برای مثال تسهیلات تکلیفی که بخش عمده ریشه و منشاء آن در قوانینی است که در مجلس مصوب می‌شود در این طرح مورد غفلت قرار گرفته است.
بسیاری از واحد‌های تولیدی که ورشکسته شده‌اند مکلف‌اند در ازای بدهی خود به بانک، تحت تملک بانک قرار بگیرند، اما قوه قضاییه در راستای حمایت از تولید مانع از چنین مساله‌ای می‌شود که می‌تواند برای بانک‌ها مشکل‌آفرین باشد. مساله پنجم نیز تعیین تکلیف نشدن جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی در این قانون است؛ این طرح از یک طرف هیات عالی را عالی‌ترین مقام تصمیم‌گیری نهاد پولی می‌داند و از سوی دیگر اعلام می‌دارد که تصمیماتی که در شورای فقهی گرفته می‌شود لازم‌الاجراست.

چنین تناقضی در طرح استقلال بانک مرکزی به وضوح دیده می‌شود که نیازمند بازنگری است. غیر از موارد یاد شده این طرح مشکل ویژه‌ای ندارد و بسیاری از ابهاماتی که در قانون پولی و بانکی فعلی وجود دارد مرتفع شده است. برای مثال در قانون فعلی نحوه مواجه با بانکی که در معرض توقف قرار دارد مشخص نیست، اما در طرح فعلی این مساله تعیین تکلیف شده و اختیاراتی به بانک مرکزی داده شده تا بنا به صلاحدید خود ابزار‌های لازم برای مقابله با چنین مساله‌ای را به کار بگیرد. همچنین در طرح مجلس مساله تعارض منافع نیز نسبت به قانون سال ۵۱ مورد توجه قرار گرفته و مسائل مربوط به آن تا حدی حل شده است. به جهت ساختاری نیز در طرح مجلسی‌ها استقلال بیشتری به بانک مرکزی در مقایسه با قانون پولی و بانکی مصوب سال ۵۱ داده شده که می‌تواند در اتخاذ سیاست‌های پولی در آینده امیدوارکننده باشد.

شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات، برگرفته از جهان صنعت، تاریخ انتشار: - کد خبر: ۱۷۹۴۰۷، jahanesanat.ir