شعار سال: در آستانه چهلمین سالگرد پیروزی انقلاب اسلامی، ایران با چالش‌هایی از جمله در حوزه‌های سیاسی و اقتصادی روبه‌روست. چالش‌هایی همچون چگونگی شفاف‌سازی بودجه، وجود رانت و فساد اقتصادی و... که برخی چاره‌شان را در اصلاح ساختار جست و جو می‌کنند و دیگرانی در بهبود عملکرد کارگزاران. اختلاف دولت و مجلس بر سر کلیات لایحه بودجه 97 و مخالفت ابتدایی نمایندگان مجلس دهم با کلیات که در تاریخ مناسبات مجلس و دولت در سال‌های پس از انقلاب سابقه نداشته است، بهانه‌ای شد تا با فرهاد درویشی از اساتید علوم سیاسی دانشگاه بین‌المللی امام‌خمینی درباره ماهیت حقوقی و ساختاری این مسأله و نیز ارزیابی او از ضرورت‌های مبتنی بر اصلاح برخی ساختارهای حقوقی- سیاسی پس‌از گذشت 4 دهه از انقلاب بپردازیم.

حتماً در جریان مسائلی که در جریان رأی مجلس به کلیات لایحه بودجه سال 97 پیش آمد قرار دارید. واقعیت آن است که از یک سو دولت براساس قانون اساسی خود را مأمور و موظف به تنظیم لایحه بودجه و برنامه‌های توسعه می‌داند و از سوی دیگر مجلس بر اساس وظایف قانونی تعریف شده مجاز به دخل و تصرف در بودجه است. فارغ از بحث‌های سیاسی و جناحی که ممکن است در این میان مطرح باشد؛ آیا به نظر شما مشکلاتی که در تداخل میان این دو اختیار و وظیفه به وجود می‌آید، نتیجه یک مسأله و مشکل ساختاری و حقوقی است؟

بر اساس اصل 52 قانون اساسی بودجه سالانه کشور توسط قوه مجریه تهیه و به مجلس تقدیم می‌شود و مجلس نیز طبق قانون این آزادی عمل را دارد که تغییراتی در آن اعمال کند. اما در خود اصل 52 تأکید شده است که تغییرات در قانون بودجه باید تابع مقرراتی باشد که در قانون مقرر شده است. بنابر این اگر مشکل ساختاری و حقوقی وجود داشته باشد در قوانین موضوعه است نه در قانون‌اساسی. زیرا قوانین اساسی کشورها به کلیات می‌پردازند و این قوانین موضوعه هستند که باید اصول قانون اساسی و چگونگی اجرایی و عملیاتی کردن آن را توضیح دهند. به نظر می‌رسد که ما در قوانین موضوعه‌مان یک مقدار مشکلات ساختار حقوقی داریم.

به طور مشخص در مورد قانون بودجه آنچه ما از اصل 52 متوجه می‌شویم این است که بودجه سالانه کشور فقط می‌تواند به صورت لایحه تقدیم شود و نه طرح. این بر اساس تجربیاتی است که از قوانین کشورهای دیگر گرفته شده است. زیرا این قوه مجریه است که بر منابع و مسائل کشور اشراف کامل دارد و باید بر اساس این دانسته‌ها لایحه بودجه را تدوین کند.

از طرف دیگر علت اینکه در قانون نگذاشته‌اند بودجه به صورت طرح توسط نمایندگان مجلس تدوین شود، این است که می‌دانستند محل دعوای نمایندگان از استان‌ها و شهرستان‌های مختلف می‌شود و نوعی چند پارچگی را در بودجه ایجاد خواهد کرد. بنابراین آنچه مسلم است، این است که چون دولت هم با مسائل و مشکلات بیشتر سرو کار دارد و هم از کارشناسان و مراکز تحقیقاتی و پژوهشی برخوردار است که بهتر می‌توانند برنامه‌ریزی کنند و طرح‌ریزی بودجه داشته باشند، این کار در اختیار دولت است. اما این هم یک واقعیت است که دولت باید از طرف مجلس که متشکل از نمایندگان دولت است، تحت نظارت قرار گیرد. بر اساس قانون اساسی هم مجلس شورای اسلامی نظارت‌های مختلف سیاسی و مالی بر قوه مجریه می‌تواند داشته باشد. بررسی بودجه در مجلس نیز یکی از مصادیق نظارت مالی مجلس است.

اما مسأله‌ای که گاه در خلال انجام این وظیفه نظارتی روی می‌دهد، این است که گاه بخشی از بودجه مصوب مطابق با برنامه‌های راهبردی دولت نیست یا حتی ممکن است بودجه تدوین شده در مرحله تصویب قلب ماهیت شود. آیا نمایندگان می‌توانند هرگونه تغییر و تحولی را در بودجه ایجاد کنند؟

این یکی از محل‌های اختلاف است و ظاهراً در سالیان گذشته نیز مطرح بوده است. تفسیری که شورای نگهبان از اصل 52 قانون اساسی داشته، این بوده است که دخل و تصرف مجلس در بودجه در حدی باشد که ساختار و شاکله کلی لایحه آسیب نبیند. عملاً هم آنچه در کمیسیون تلفیق بودجه در مجلس رخ می‌دهد، این است که هم نقطه نظر نمایندگان مراعات شود و هم کلیت لایحه بودجه حفظ شود. البته در قانون پیش‌بینی شده است که در موارد اختلاف نظر دولت بتواند بودجه یک دوازدهم یا سه دوازدهم ارائه کند تا از بحران بودجه‌ای پیش آمده بر اثر اختلاف عبور کند و با رایزنی‌هایی که انجام می‌شود اختلافات کمتر شود. اما به طور کلی فکر می‌کنم باید به صورت اساسی در قانون موضوعه‌ای که در مورد چگونگی تصویب لایحه بودجه وجود دارد تغییر و تحولاتی صورت بگیرد تا شاهد مسائل کمتری در این مسیر باشیم.

جزء لایحه بودجه بحث دیگری که در ادوار مختلف مطرح بوده است، تعداد زیاد طرح‌هایی است که در مجالس به تصویب رسیده است؛ طرح‌هایی که با تبدیل شدن به قانون ضمانت اجرا و تأمین هزینه‌هایشان برعهده دولت است. در حالی که قوه مجریه عهده‌دار کارهای اجرایی است و این حق را دارد که بر اساس برنامه‌ریزی‌های خود لایحه بدهد. به نظر شما چنین دوگانگی‌هایی چه تبعاتی به لحاظ کارشناسی برای کشور و مردم خواهد داشت؟

آنچه ما به عنوان معلم حقوق اساسی به دانشجویان می‌گوییم، این است که درست است که هم دولت می‌تواند لایحه بدهد و هم نمایندگان می‌توانند طرح ارائه کنند و البته در برخی موارد نیز شورای عالی استان‌ها می‌تواند در تدوین قوانین و مقررات حضور داشته باشد اما تجربه حکومتداری در کشورهای مختلف نشان داده است که شانس رأی آوردن لوایح و تبدیل شدن‌شان به قانون خیلی بیشتر از طرح‌ها است. علت هم خیلی روشن است؛ زیرا لوایح از یک پشتوانه کار کارشناسی قوی برخوردار است. البته نمایندگان نیز مستظهر به مرکز پژوهش‌های مجلس هستند. اما این مرکز را از نظر کمیت نیروی انسانی و اسناد و مدارکی که در اختیار دارد نمی‌توان با مراکز کارشناسی متعددی که در اختیار دولت است، مقایسه کرد. بنابراین طرح‌ها کمتر شانس تبدیل شدن به قانون دارند. از طرف دیگر خود قانونگذار پیش‌بینی کرده است که اگر نمایندگان مجلس می‌خواهند طرحی را به قانون تبدیل کنند باید منابع تأمین مالی آن را نیز پیش‌بینی کرده باشند. به همین خاطر است که در بسیاری موارد شورای نگهبان طرح‌ها را تصویب نمی‌کند زیرا می‌گوید منابع تأمینش‌ مشخص نیست. بنابراین به طور کلی تصور من این است که ما چندان دچار دوگانگی و قرار گرفتن دولت در برابر قوانین اجرایی که منابع مالی تحمیلی ایجاد کنند، نیستیم. زیرا نمایندگان خود باید این مسئولیت را انجام دهند و طرح‌هایی ارائه کنند که در راستای منافع ملی باشد.

اما ممکن است طرح‌ها با وجود انطباق با منافع ملی، همخوانی با راهبردهای اجرایی دولت نداشته باشند؟

ما یکسری اسناد بالادستی داریم که آنچه در مجلس تصویب می‌شود باید با آن اسناد انطباق داشته باشد. قانون اساسی، سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی رهبری نظام، برنامه‌های توسعه 5ساله و 20 ساله و نیز بودجه سالیانه از جمله این اسناد بالادستی هستند. چه لایحه و چه طرح باید با این اسناد بالادستی همخوانی داشته باشد. من فکر می‌کنم که اگر الان گاهی احساس می‌کنیم که دچار این تعارض هستیم به دلیل نوع چیدمان نمایندگان مجلس است. اگر این اطمینان نهادینه شود که کسانی که به مجلس راه پیدا می‌کنند از طریق یک نظام انتخاباتی عادلانه و آزاد در مجلس حضور دارند، در آن صورت تصورمان این است که شایستگان به مجلس راه یافته‌اند و قاعدتاً هیچ‌گاه حاضر نیستند منافع ملی را در برابر منافع گروهی، قومی، استانی و محلی قربانی کنند. در واقع یکی از شعارهایی که در قانون اساسی نیز تجلی دارد، این است که درست است نمایندگان از یک حوزه انتخاب می‌شوند و به مجلس می‌آیند و توسط نمایندگان دیگر نیز اعتبارنامه‌شان تصویب می‌شود اما آنها در مجلس به نماینده کل ملت تبدیل می‌شوند و انتظار این است که نگرش‌شان یک نگرش ملی باشد و نه قومی یا استانی.

در واقع ما نیازمند آن هستیم که هم در حوزه نگرش‌ها تغییراتی صورت بگیرد و هم از نظر ساختارهای حقوقی پیش‌بینی‌هایی شود که راه بر بروز این دوگانگی‌ها بسته شود.

تغییر نگرش کارگزاران چه در مجلس و چه در دولت یک نگرش ایده‌آل است. اما اگر بخواهیم صرفاً نگاه ساختاری داشته باشیم در شرایطی که نظام ما یک نظام تلفیقی از نظام‌های ریاستی و پارلمانی است، آیا این ساختار توانسته در حل مشکلات و برنامه‌ریزی‌های آینده‌نگرانه موفق باشد؟ یا اینکه فکر می‌کنید نیازمند اصلاح است؟

به هر حال ساختارها ناشی از تحولات عینی و ذهنی و تحولات سیاسی و اجتماعی هر جامعه‌ای هستند. الان ساختاری که ما تحت عنوان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران داریم در مبنا ناشی از انقلاب اسلامی سال 57 است. پس از گذشت 10 سال این نیاز احساس شد که باید اصلاحاتی در آن قانون صورت بگیرد که به رفراندوم قانون اساسی در سال 1368 منجر شد. الان که حدود 25 سال از سال 68 گذشته چه بسا به اشکالات دیگری در عمل اشراف پیدا کرده باشیم که نشان دهد نیاز است آن ساختار را تغییر بدهیم. اما واقعیت این است که ساختارها نسبی هستند. ما نمی‌توانیم بگوییم که این ساختار ریاستی – پارلمانی که داریم صد درصد خوب است یا صددرصد بد. مهم این است که بدانیم کل جامعه و نهادها تا چه حد به الزامات ساختارهای پیش‌بینی شده تن می‌دهند.

اگر پرسش شما این باشد که آیا این ساختارها توانسته‌اند مشکلات را حل کنند، قطعاً پاسخ من منفی است. آیا نیاز به اصلاح است؟ قطعاً بله نیاز به اصلاح وجود دارد. اما اگر بپرسیم که آیا مشکلات موجود فقط و فقط ناشی از ساختارها است، این را من قبول ندارم. بله بخشی از مشکلات ما ناشی از ساختارهای معلول یا ساختارهایی که کارهای موازی انجام می‌دهند یا ساختارهای غیرپاسخگو است. اما این طور نیست که فکر کنیم اگر ساختار نظام ما یک ساختار کاملاً ریاستی شود یا برعکس کاملاً پارلمانی باشد، مشکلات ما کاملاً برطرف می‌شود. این طور نیست که فکر کنید فلان کشور الان توسعه یافته‌ترین کشور است و بالاترین راندمان اقتصادی را دارد پس باید از ساختارهای آنها تقلید کنیم. هر ساختاری مولود جامعه‌ای است که در آن اعمال می‌شود.

مشکلات مبتلا به جامعه ما هم ممکن است ساختاری باشند اما ناشی از ساختارهای حقوقی و سیاسی نیستند. بلکه ممکن است ناشی از ساختارهای فرهنگی ما باشند. چنان که متأسفانه در ساختار فرهنگی جامعه ما نگاه آینده‌نگرانه وجود ندارد و نگاه ما متوجه امور جاری و یومیه است. همچنین ممکن است برخی مسائل بستگی به این داشته باشد که آیا جایگاه ما در نظام بین‌الملل مشخص است یا خیر؟ ما در 10 سال نخست انقلاب می‌توانستیم این را بپذیریم که در جامعه ما انقلاب شده و این از طرف نظام بین‌الملل تعرض تلقی می‌شود و جنگ‌ها پس از هر انقلاب و حضور یک عنصر معترض شاید طبیعی تلقی شود. زیرا نه یک انقلاب جوان می‌تواند ساختار نظام بین‌الملل را بپذیرد و نه نظام بین‌الملل یک نظام انقلابی را. اما اکنون که نزدیک به 40 سال از انقلاب می‌گذرد اینکه هنوز موقعیت و جایگاه ما در ساختار بین‌الملل مشخص نیست و بسیاری از مشکلات ما از جانب نظام بین‌الملل تحمیل می‌شود، جای انتقاد دارد.

بنابراین ما نیازمند اصلاح هستیم. اما این اصلاح فقط و فقط با اصلاح ساختارهای حقوقی منجر به حل مشکلات نمی‌شود بلکه باید با اصلاح ساختار فرهنگی، نوع نگرش و جایگاه‌مان در نظام بین‌الملل و مواردی دیگر همراه باشد.

با توجه به آنچه اشاره کردید از نظر شما شرایط فرهنگی، سیاسی و اقتصادی ایران کدام نوع از نظام‌های سیاسی رایج در جهان را می‌طلبد؟

به نظر من تا زمانی که شاهد فعالیت‌های حزبی به معنای واقعی کلمه نباشیم، انتخابات حزبی نداشته باشیم و برخی سویه‌های نظارتی موانعی در مسیر برگزاری انتخابات ایده‌آل ایجاد کند؛ بهترین گزینه برای جامعه ما یک نظام ریاستی است و نه پارلمانی. به هر حال در نظام ریاستی ما با مردم‌سالاری بیشتری سر و کار داریم. البته مشخص است که آنچه در نظام ما در اختیار رئیس جمهوری قرار دارد، همه اختیارات ممکن نیست و بخشی از اختیارات در نهادهای دیگر تعریف شده است. اما اگر نظام ریاستی شکل می‌گرفت که رئیس جمهوری اختیارات بیشتری داشت و ما به ازای اختیاراتش ملزم به پاسخگویی بیشتری می‌شد، می‌توانست با شرایط جامعه ما سنخیت بیشتری داشته باشد. البته ممکن است در سال‌های آینده با توسعه فعالیت‌های حزبی و دیگر موارد مؤثر بتوان گفت که نظام پارلمانی مناسب‌تر است.

در آستانه 40 سالگی انقلاب اسلامی هستیم. با توجه به تجربیات گذشته فکر می‌کنید چه بخش‌هایی از ساختارهای موجود برای کارآمدی بیشتر نیازمند تجدید نظر یا اصلاح هستند.

در شرایط فعلی چالش‌ها و مشکلات متعددی در جامعه وجود دارد که هم به ساختارهای نظام بازمی‌گردد و هم به کارگزاران. در مورد اشکالات ساختاری باید متوجه باشیم که مشکلات تنها ناشی از ساختارهای حقوقی و سیاسی نیستند. بلکه ساختارهای فرهنگی و اقتصادی نیز باید مورد تدقیق اندیشمندان و کارشناسان قرار گیرد.

در مورد کارگزاران نیز مهم‌تر از مشخصات فردی، بحث سیاست‌ها و عملکردها باید مورد توجه قرار گیرد و باید نظام قدرتمند و مستمر ارزیابی وجود داشته باشد که عملکرد کارگزاران را مورد ارزیابی و نقد قرار دهد تا مردم بتوانند با چشمان بازتری نسبت به انتخاب افراد اقدام کنند. در این زمینه یکی از نهادهای مؤثر، نهاد رسانه‌های گروهی و جمعی هستند. زیرا از یک طرف می‌توانند عملکردها را دیده‌بانی کنند و از طرف دیگر آگاهی‌بخشی انجام دهند. تا در نهایت محصول انتخاب شایستگان باشد و در کنار برخی اصلاح‌های ساختاری مورد نیاز به حل مسائل و مشکلات جامعه بپردازد.

نیم‌نگاه

در اصل 52 تأکید شده است که تغییرات در قانون بودجه باید تابع مقرراتی باشد که در قانون مقرر شده است  بودجه سالانه کشور فقط می‌تواند به صورت لایحه تقدیم شود و نه طرح. زیرا این قوه مجریه است که بر منابع و مسائل کشور اشراف کامل دارد.

تفسیر شورای نگهبان از اصل 52 قانون اساسی این است که دخل و تصرف مجلس در بودجه در حدی باشد که ساختار و شاکله کلی لایحه آسیب نبیند.

تجربه حکومتداری در کشورهای مختلف نشان داده است که شانس رأی آوردن لوایح و تبدیل شدن‌شان به قانون خیلی بیشتر از طرح‌ها است

در مورد اشکالات ساختاری باید متوجه باشیم که مشکلات تنها ناشی از ساختارهای حقوقی و سیاسی نیستند. بلکه ساختارهای فرهنگی و اقتصادی نیز باید مورد تدقیق اندیشمندان و کارشناسان قرار گیرد

سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته ازروزنامه ایران ، تاریخ انتشار -----، کدمطلب:456702، www.iran-newspaper.com