در جریان مدرن شدن سیستم اداری ایران نیاز به هویت‌‌دار شدن افراد به‌صورتی رسمی و ثبت شده بیش از پیش احساس می‌شد. پیش از آن معمولا نام‌ها در خانواده‌ها تعیین و ثبت می‌شد. صفحات نخست کتاب‌های ادعیه و کتب مقدس به‌ویژه قرآن جایی بود که نام‌ها در آن به ثبت می‌رسید اما با گسترده شدن نظام اداری و تداخل نام‌گذاری‌ها نیاز جدی به نهادی برای ثبت و ضبط این اطلاعات احساس می‌شد.