شعارسال: در يک بررسي حقوقي مي‌توان قانون شهرداري و اصلاحات آن، قانون نوسازي و عمران شهري، قانون شوراهاي اسلامي کشور، طرح‌هاي تفصيلي و جامع را تحليل کرد و از درون آنها مسائل مختلف راجع به وظايف و اختيارات شهرداري و رابطه آن با شهروندان، سازمان‌هاي عمومي دولتي، شوراي شهر و هر شخص حقيقي يا حقوقي ديگر را شناخت. اما اين لايه بيروني نظام حقوقي شهرداري است و در شرايط کنوني چندان نمي‌تواند کارساز باشد. مهم آن است که روند تغييرات و تحولات متعددي که مديريت شهر تهران در ٢٥ سال گذشته پشت سر گذاشته است، در عمل فرايندي جداي از قوانين و مقررات حاکم را گذرانده و روابط و مناسباتي بيرون از چارچوب نظام حقوقي رسمي مديريت شهري را بر شهرداري تهران حاکم کرده است.

چنانچه نظام حقوقي را به عنوان يک الگوي منظم در نظر بگيريم که مبني بر قانون و اراده عمومي بوده و هدف آن ايجاد نظم رسمي در روابط است، در فرايند ٢٥ساله گذشته، با عدول شهرداري تهران و مديريت شهري از مجموعه‌اي از دستورات و مقررات حقوقي رسمي، الگوي نظم ظاهري ديگري در کنار نظم حقوقي رسمي شکل گرفت که نه مبتني بر قانون و اراده عمومي که مبتني بر خواست و اراده مديران ارشد شهري بود. به اين ترتيب، شهرداري تهران دچار دوگانگي گسترده و عميقی شده است که موجب مشکلات حقوقي متعددي است. از يک سو، قوانين و مقررات موجود، دستوراتي را به شهرداري و شهروندان تکليف کرده است که از نظر حقوقي بايد اجرا شوند، از سوي ديگر، شهرداري به شيوه‌هاي مختلف اين دستورات را کنار گذاشته و روش‌هاي ديگري را که ناقض يا معارض دستورات قانوني است، پيشه کرده است. طولاني‌شدن اين روند، موجب نهادينگي و تعميق روش‌هاي معارض با نظم حقوقي رسمي در شهرداري تهران شده است و اين نهادينگي عملا مانع بزرگي براي احياي نظم حقوقي رسمي و قانوني در شهرداري تهران است.

علاوه بر اين، رفتارهاي خارج از قانون و نظم حقوق رسمي در شهرداري تهران در ٢٥ سال گذشته، موجب توليد مجموعه‌اي از روابط و منافع عظيم براي گروه‌هاي خاص شده است که مقابله با آن نمي‌تواند کاري ساده باشد. نگاهي به نمونه‌اي مشهور و ساده، ولي بنيادين مي‌تواند اين بحث را روشن‌تر کند. بعد از قطع کمک‌هاي دولت به شهرداري تهران که از اوايل دهه ٧٠ اتفاق افتاد، شهرداري تهران دچار کمبود منابع شد. بودجه‌ها و کمک‌هاي دولتي به شهرداري در شرايطي قطع شد که هيچ‌گونه منابع مالي جانشينی براي آن پيش‌بيني نشده بود و شهرداري بايد با همان درآمدهاي ناچيز چند قلم عوارض شهري، تهرانِ نيازمند بعد از جنگ را اداره مي‌کرد. قاعده ايجاب مي‌کرد هم دولت و هم شهرداري به‌فوريت به فکر تمهيد منابع مالي پايدار براي شهرداري شوند؛ اما اين اتفاق نيفتاد، يا حداقل هيچ‌گونه نشانه‌اي از آن ديده نشد؛ به‌خصوص اينکه پيش‌بيني منابع مالي پايدار براي شهرداري تهران، نه‌فقط از نظر حقوقي، مالي و اقتصادي بسيار پيچيده و دشوار بوده است، بلکه به دليل کاهش دايره اقتدار دولت، با خصلت‌هاي آمرانه، از طريق توسعه و گسترش استقلال يک سازمان عمومي غيردولتي، با موانع مهمي در ساخت سياسي نيز روبه‌رو است. راه‌حلي که شهرداري تهران براي کسب درآمدهاي موردنياز براي اداره شهر در پيش گرفت، راهي فوري بود که اگرچه توانست بخش‌هاي مهمي از نياز مالي شهرداري را تأمين کند؛ اما لطمه‌هايي جبران‌ناپذير به نظام حقوقي شهرداري وارد آورد. شهرداري تهران به «فروش تراکم» پرداخت.

فروش تراکم پايه‌هاي بنيادين برنامه‌ريزي شهري را در ابتدا متزلزل و در ادامه ويران کرده است. مقادير پيش‌بيني‌شده طرح‌هاي تفصيلي براي ساخت‌وساز و کاربري، پايه همه برنامه‌ريزي شهري و همچنين از پايه‌هاي مهم نظم حقوقي شهر است. بر اساس مقادير تراکم ساختماني است که همه وظايف شهرداري، از دفع زباله تا فضاي سبز و طراحي شبکه معابر و ده‌ها وظيفه ديگر، قابل تعريف و برنامه‌ريزي و ايجاد الزام‌هاي حقوقي است. از آن زمان به بعد، فروش تراکم و اتخاذ روش‌هاي نادرست و گاه غيرقانوني براي تغيير کاربري املاک به‌استمرار گسترش يافت و تمام نظام برنامه‌ريزي و نظام حقوقي شهري را درنورديد؛ به‌خصوص اينکه بايد توجه داشت در تراکم‌فروشي هيچ قاعده ثابت، الزام‌آور و فراگيري نه وجود دارد و نه می‌تواند ايجاد شود. تنها قاعده‌اي که بر اين روش حاکم است، قاعده منافع سرمايه و مديريت شهري است.

از مهم‌ترين کارهاي نظم حقوقي، ايجاد قابليت پيش‌بيني رفتارهاست. تراکم‌فروشي امکان پيش‌بيني رفتارها در برنامه‌ريزي و مديريت شهري را تا حد نزديک به صفر کاهش داده است؛ زيرا هيچ‌کس نمي‌تواند پيش‌بيني کند كه مثلا ١٠ سال بعد، در خياباني که الان هزار واحد خانه و هزار واحد خانوار دارد، چند واحد خانه ساخته خواهد شد و چند خانوار ساکن آنجا خواهند بود. در چنين وضعيتي برنامه‌ريزي اگر ناممکن نباشد، بسيار بسيار دشوار و ناکارآمد مي‌شود. به‌تبع آن، نظام حقوقي نيز قابليت خود را در ايجاد الزام و ضمانت اجرا از دست مي‌دهد. نکته مهم ديگر اين است که تهران در ٢٥ سال گذشته به همين روش توسعه يافته است و «تراکم‌فروشي»، با وجود غيرقانوني و مخرب‌بودن، به يک «نهاد» تبديل شده است که در خارج از قلمرو حقوق رسمي و نظامات قانوني، نظمي غيرقانوني را بر ساخت مديريت شهري حاکم کرده که بر همه عرصه‌هاي مديريت شهري شهر تهران تأثير گسترده داشته است.

برگرديم به صدر بحث. در چنين شرايطي، با وضعيت حقوقي نابهنجاري مواجهيم که ساختارمندي و قدرت الزام‌آوري و ضمانت اجراي واقعي خود را از دست داده است. در اين وضعيت، نظم حقوقي رسمي، قدرت خود را تا حد زيادی به رويه‌هاي غيرحقوقي واگذار کرده است؛ در واقع ساخت حقوقي رسمي و قانوني کارکرد خود را تا حد زيادي از دست داده است. به اين ترتيب، مهم‌ترين مسئله پيش‌روي مديريت شهري، وضع قوانين و مقررات جديدي نمي‌تواند باشد؛ زيرا هر قانون و مقررات جديد، به ناگزير در چرخه معيوب و نابهنجار موجود، توانايي خود را از دست مي‌دهد. آنچه مهم است، تلاش براي احياي کارآمدي ساخت حقوقي شهرداري و مديريت شهري است. به عبارت ديگر، بايد شرايطي فراهم شود که همين ساخت حقوقي، الزام‌آوری و ضمانت اجراي واقعي بيابند؛ اين يعني احياي نظم حقوقي مديريت شهري برپايه قوانين و مقررات موجود. در غير اين صورت، برنامه‌ريزي‌هاي اصلاحي براي شهر تهران چندان اثربخش نخواهند بود. دستيابي به چنين هدفي بيش از هرچيز موکول و مشروط به شناسايي موانع اصلي تثبيت و اجراي نظامات حقوقي در شهرداري تهران و مديريت شهري است. به نظر مي‌رسد سه مورد از مهم‌ترين موانع در اين زمينه بايد در اولويت قرار بگيرند؛ نخست مقاومت دولت در برابر تعريف و قبول منابع مستقل مالي پايدار براي شهرداري‌ها، ديگري وجود گروه‌هاي قدرتمند ذي‌نفع اقتصادي که از وضعيت کنوني رويه‌هاي ساخت‌وساز در تهران بهره‌هاي بي‌حساب و فراوانی مي‌برند و سوم اينکه با توجه به وجود پروانه‌هاي ساخت و نيز برنامه‌هاي عمراني که تا سال ٩٦ شهرداري تهران داشته است، حداقل دو يا سه سال ديگر مديريت شهري ناگزير است تا حد زيادي در ادامه همين وضعيت حرکت کند.

کامبيز نوروزي

سایت شعار سال، با اندکی اضافات و تلخیص برگرفته از روزنامه شرق، تاریخ انتشار: 28بهمن1396، کدخبر: 11831: www.sharghdaily.ir