شعارسال: در حال حاضر 7 منطقه آزاد تجاری- صنعتی و 30 منطقه ویژه در ایران به ‌صورت فعال وجود دارد. سال 95 لایحه‌ای مبنی بر اضافه شدن 8 منطقه آزاد، 13 منطقه ویژه و افزایش وسعت 3 منطقه آزاد توسط هیأت‌ دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. نمایندگان مجلس هم با اضافه کردن 90 منطقه ویژه اقتصادی این لایحه را تصویب کرده و به شورای نگهبان فرستادند اما شورای نگهبان با رد کردن این لایحه دوباره آن را به مجلس فرستاد. عملکرد مناطق آزاد و ویژه موجود در 2 دهه گذشته نشان داده هیچ‌گاه این مناطق نتوانسته‌اند حتی به اهداف اولیه خود دست پیدا کنند.
بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، اهداف متعددی برای مناطق آزاد تعریف شده است. بررسی اهداف تعیین شده برای مناطق آزاد و مقایسه عملکردشان می‌تواند رهیافت‌هایی را برای سنجش عملکرد و نحوه مدیریت مناطق آزاد اقتصادی در اختیار بگذارد. برای نخستین‌بار بودجه مناطق آزاد که در واقع جزو بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی بود، در لایحه بودجه 98 درج شد. این اقدام باعث شد تصویر تمام‌نمایی از عملکرد مناطق آزاد به نمایش گذاشته شود. برای نمونه بررسی منابع و مصارف بودجه سازمان‌های مناطق آزاد می‌تواند نشان دهد عمده درآمدها و هزینه‌های مناطق آزاد شامل چه اقلامی است و اینکه چه میزان با اهداف تأسیس مناطق آزاد انطباق دارد.

* بودجه مناطق آزاد در لایحه بودجه 99 شاهد رشد کلی 20 درصدی است. درآمدها با رشد
20 درصدی و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش زمین، ساختمان و تأسیسات و سایر دارایی‌ها مانند سهام) با رشد 2/15 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1398 مواجه است. در سمت مصارف نیز هزینه‌ها دارای رشد 20 درصدی بوده و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شامل طرح‌های عمرانی نسبت به سال قبل تغییری نداشته است. جالب اینجاست که حدود 50 درصد از جزئیات اقلام سمت منابع (بخش‌هایی از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و عوارض ورود کالاهای تجاری از مسیر منطقه به سرزمین اصلی) اساسا جزو مأموریت‌های اصلی مناطق آزاد اقتصادی نیست. بر اساس صورت‌های مالی سازمان‌های مناطق آزاد، درآمد حاصل از فروش زمین و مستحدثات و همچنین درآمد حاصل از عوارض ورود کالا، به عنوان درآمد عملیاتی سازمان لحاظ می‌شود. اگرچه در سمت مصارف، هزینه‌های عمرانی و توسعه منطقه‌ای سهم عمده‌ای دارد ولی این منابع نیز از محل واردات و عوارض‌های متعدد اخذ شده است. اصولاً هدف از تأسیس مناطق آزاد، تولید، صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری است و باید در نظر داشت طرح‌های عمرانی و امور شهری و روستایی و توسعه منطقه‌ای از وظایف تخصصی مناطق آزاد نیست. با توجه به اینکه عمده طرح‌های عمرانی از منابع داخلی سازمان‌های مناطق آزاد تأمین می‌شود و محدوده جغرافیایی مناطق آزاد کشور نیز وسیع است و در این محدوده نقاط شهری و جمعیتی نیز قرار دارد، انجام طرح‌های عمرانی و توسعه منطقه‌ای اگرچه فعالیت اقتصادی موجهی است اما محدوده جغرافیایی وسیع مناطق آزاد کشور، تکمیل زیرساخت‌های مرتبط با تولید و صادرات را با چالش جدی مواجه می‌کند. هرچند در بحث توسعه منطقه‌ای نیز به صورت متوازن عمل نشده و باعث تبعیض درباره مناطق همجوار شده است.
بیشترین سهم درآمدی سازمان‌های مناطق آزاد مربوط به ردیف‌های عوارض ورود و خروج کالا و مسافر با سهم 38 درصدی و صدور مجوزها با سهم 28 درصدی است. این رویه کم‌وبیش در همه مناطق آزاد کشور حاکم است و درآمد چندانی از محل تولید و صادرات عاید سازمان‌های مناطق آزاد نمی‌شود. نمودار 1 مقایسه وضعیت واردات از مناطق آزاد کشور را نشان می‌دهد که در این بین در سال 1397 از منطقه آزاد کیش واردات بیشتری نسبت به سایر مناطق آزاد کشور انجام شده است. همچنین نمودار 2 مقایسه ارزش صادرات در بین مناطق آزاد کشور را نشان می‌دهد. نکته جالب توجه این است که منطقه آزاد انزلی با کمترین مساحت (8/609 هکتار) صادراتی‌ترین منطقه آزاد کشور است و این امر نشان‌دهنده این است که گستره وسیع جغرافیایی عامل تأثیرگذاری در موفقیت یک منطقه آزاد نیست.

* انحراف از ماموریت‌ها
بررسی بودجه سازمان‌های مناطق آزاد نشان می‌دهد این مناطق به اهداف صادراتی و سرمایه‌گذاری خود دست نیافته‌اند. ادامه روال فعلی برای مناطق آزاد، ناکارایی‌های فراوانی را به دنبال دارد. ایجاد این نوع مناطق آزاد و وابسته کردن آن به اخذ عوارض از واردات، فروش زمین و... و شناسایی موارد یاد شده به عنوان درآمد عملیاتی، مغایر با تجربه مناطق آزاد موفق منطقه‌ای و جهانی است. مناطق آزاد باید ابتدا با جانمایی مناسب و تکمیل زیرساخت‌ها و در مساحت محدود و فنس‌کشی شده با سازمانی کوچک و مشتمل بر بدنه کارشناسی توانمند با استقرار گمرک به دنبال اهداف اصلی منطقه تأسیس شوند.
طی سال‌های اخیر، مناطق آزاد عموماً با عوارض ورود و خروج کالا، خدمات شهری، صدور مجوز و فروش زمین اداره شده‌اند و عملاً مانند شرکت‌های عمران منطقه‌ای و شهرداری‌ها عمل می‌کنند.
نیاز است مناطق آزاد اولاً از امور توسعه منطقه‌ای خارج شوند، ثانیاً بر اموری مانند صادرات، تولید، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری متمرکز شوند. در حال حاضر نامشخص بودن الگوی توسعه مناطق آزاد، بویژه اینکه مشخص نیست مأموریت اصلی آنها چیست، اصلاحات ساختاری در بودجه سازمان‌های مناطق آزاد را با مشکل مواجه کرده است. اگر گسترش زیرساخت‌های مناطق آزاد به عنوان مأموریت این سازمان‌ها مدنظر است، باید دولت بودجه این زیرساخت‌ها را تأمین کند و درآمد مناطق آزاد را از محل واردات و اخذ عوارض‌های متعدد محدود کند و صرفاً سازمانی باشد که امور هماهنگی فعالان منطقه آزاد را ساماندهی می‌کند. در قالب شیوه فعلی، بخش عمده درآمدهای مناطق آزاد متکی بر واردات یا اخذ عوارض متعدد یا فروش زمین و مستحدثات است که اساساً همسو با منافع بلندمدت ملی نیست اما با در نظر گرفتن این موضوع که نقش توسعه منطقه‌ای نیز به مناطق آزاد محول شده است، محدود کردن این نوع درآمدها، این مناطق را با مشکلات جدی مواجه می‌کند و تبعات اقتصادی و اجتماعی منفی به همراه دارد.

* تجدیدنظر در نگاه به مناطق آزاد
در مجموع و در میان‌مدت اگر بنا بر توسعه صادرات و تولید و جذب سرمایه‌گذار خارجی و انتقال تکنولوژی است، باید محدوده مناطق آزاد مورد بازنگری قرار گیرد و این مناطق به مناطقی محصور، کوچک، خارج از نقاط جمعیتی- شهری و متمرکز بر وظایف تولیدی و صادراتی تبدیل شوند و دولت نیز باید تکمیل زیرساخت‌های اساسی مورد نیاز تولید و صادرات را تأمین مالی کند، در غیر این صورت امکان انجام اصلاحات ساختاری جدی در بودجه، جلوگیری از پدیده قاچاق کالا و تمرکز بر وظایف اصلی در قالب الگوی فعلی (نقش دولت محلی و توسعه صادرات و تولید) چندان محتمل نیست.
شواهد تجربی و نظری نشان می‌دهد تمایل به توسعه کمی این مناطق یا توسعه محدوده مناطق آزاد فعلی بدون در نظر گرفتن سیاست‌های کلی آمایش سرزمین و توسعه متوازن منطقه‌ای، باعث ایجاد تبعیض و ناعدالتی در اکثر نقاط کشور خواهد شد و باید در نظر داشت توسعه کیفی مناطق آزاد و تأثیرگذاری مثبت آن بر اقتصاد ملی با توسعه کمی یا گسترش محدوده مناطق آزاد فعلی محقق نمی‌شود. در توسعه مناطق آزاد از لحاظ کمی و گسترش محدوده جغرافیایی باید تجربیات سایر کشورهای جهان را مدنظر قرار داد. به طور مثال کشور چین با توجه به شرایط محیطی و اقتصادی خود ابتدا 4 منطقه ویژه اقتصادی احداث کرد، سپس همزمان اقتصاد داخلی خود را به سمت اقتصادهایی با محوریت بازار سوق داد و در این راه قوانین و مقررات، روش‌های اخذ مالیات، نحوه مالکیت، بازارهای مالی و ساختار گمرکی خود را بهبود بخشید. چین همواره از این مناطق به عنوان آزمایشگاهی برای اجرای سیاست‌های خود در سرزمین اصلی سود برده است. ترکیب مناسب این نوع تفکر و استفاده از مناطق آزاد و ویژه اقتصادی توانست کمک بسیاری به افزایش تولید ناخالص داخلی، اشتغال، صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی کند. همچنین مناطق ویژه اقتصادی چین در این مسیر نقش بسیار تأثیرگذاری در انتقال تکنولوژی و روش‌های جدید مدیریت به این کشور ایفا کرده‌اند. مناطق آزاد ایران نیز با توجه به شرایط اقتصاد داخلی و تنها در صورت تغییرات ساختاری در نحوه اداره مناطق آزاد می‌توانند نقش مفیدی در اقتصاد ملی ایفا کنند.

***
[توسعه مناطق آزاد با روش کنونی توفیقی نخواهد داشت]
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به نقد عملکرد مناطق آزاد پرداخت. در بخشی از این گزارش آمده است: «در سال 1397 و بر اساس گزارش عملکرد قانون برنامه ششم توسعه، تنها 307 میلیون دلار سرمایه‌گذاری خارجی تحقق یافته در مناطق آزاد انجام شده است. همچنین صادرات از 7 منطقه آزاد در سال 1397 در مجموع تقریبا یک میلیارد دلار بوده است. این رقم در مقایسه با صادرات غیرنفتی 42 میلیارد دلاری از کل کشور، تقریبا 5/2 درصد از کل صادرات غیرنفتی کشور در سال 1397 است که رقم بسیار اندکی است. این امر نشان می‌دهد توسعه مناطق آزاد با روش کنونی، توفیقی در دستیابی به اهداف اولیه این مناطق نخواهد داشت».

شعارسال، با اندکی تلخیص و اضافات بر گرفته از روزنامه وطن امروز ، تاریخ انتشار: 12 بهمن 1398 ، شماره خبر: 2855  ، www.vatanemrooz.ir