شعار سال: هدف از این نوشتار، مروری کوتاه بر مسئولیت مدنی دولت نسبت به شهروندان در حوادث زیست‌محیطی با تمرکز بر سیل است.(۱) مسئولیت در برابر خساراتی که هم از سوی اشخاص حقیقی و هم در صورتی که این خسارات در حد کلان و به صورت فزاینده بوده و جنبه عمومی داشته باشد، قابل تعقیب از سوی دستگاه قضایی است. در این یادداشت؛ با تمرکز بر حق مطالبه‌گری شهروندان نسبت به دولت و نیز جنبه عمومی خسارت ناشی از سیل، به مسئولیت حقوقی دولت در قبال حادثه‌ای که نشان داد ظرف چند روز، قادر به درگیرکردن گستره وسیعی از جغرافیای سرزمینی کشور است پرداخته خواهد شد.

بنابراین محوریت بحث در پاسخ به این سوال است که آیا دولت بر اساس قوانین موضوعه داخلی دارای مسئولیت نسبت به خسارات زیست‌محیطی است؟ ذکر این نکته ضروری است که این متن، به دنبال تفسیر حقوقی موضوع نیست و با یک مرور و دسته‌بندی کلی به بررسی قوانین مرتبط می‌پردازد.

بررسی مسئولیت مدنی دولت در برابر خسارات زیست‌محیطی

براساس گزارش جهانی، ایران هفتمین کشور اول آسیب‌پذیر جهان در حوادث طبیعی است. وجود سی و یک نوع رخداد طبیعی از چهل گونه حوادث طبیعی شناخته‌شده در دنیا و بروز 1536 زلزله شدید و خفیف در دهه 80-1370 و بیش از 712 مورد حوادث طبیعی دیگر در همین مدت، ضرورت توجه و برنامه‌ریزی و انجام طرح‌ها و پژوهش‌هایی در حوزه‌های مختلف را مورد تاکید قرار می‌دهد.(۲)

به طور کلی مسئولیت مدنی دولت؛ «الزام دولت است نسبت به شخص زیان‌دیده در پرداخت غرامت زیان وارده به او که ناشی از عمل غیرقانونی منتسب به دولت یا عمل غیرقانونی او(دولت) بوده و یا تکلیف دولت است به پرداخت غرامت زیان‌دیده که به موجب قانون مقرر گردیده است».(۳) در نظر گرفتن چنین مسئولیتی برای دولت نتیجۀ منطقی حاکمیت قانون است و عدالت حکم می‌کند که هیچ قانون‌شکنی و زیانی، چه مادی و چه معنوی، بدون جبران باقی نماند.(۴) از منظر حقوق بین‌الملل نیز، خسارت زیست محیطی، زیان یا صدمه‌ای است که در نتیجۀ فعل یا ترک فعل تابعان حقوق بین الملل یا در اثر بروز حوادث طبیعی، به افراد، اموال یا محیط زیست وارد می‌شود.(۵)

در مورد مسئولیت مدنی دولت در قبال حوادث طبیعی، باید مسأله را در دو فرض عمده مورد بررسی قرار داد.(۶) فرض اول اینکه، حادثه طبیعی غیر قابل پیش‌بینی باشد. به عبارتی حادثه سابقه نداشته و اتفاق محض غیر تکراری باشد. مثلا سقوط یک شهاب‌سنگ، مشمول این عنوان خواهد بود. البته در این حالت نیز نظر به رشد روزافزون علوم و فناوری در سطح جهان، دولت ملزم به بهره‌گیری حداکثری از تجربیات موجود، در جهت کاهش خسارات جانی و مالی به شهروندان است و نمی‌تواند به این بهانه که امکانات لازم را در اختیار نداشته، خود را از مسئولیت مبرا سازد.

فرض دوم آن است که حادثه طبیعی قابل پیش‌بینی باشد. در این مورد، اگر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی ملاک قرار گیرد، می‌توان میان ورود خسارت در اثر اهمال و سهل‌انگاری کارکنان، نقص وسایل و تجهیزات دولتی یا تقصیر کلی دولت (اطلاع از سابقه حادثه و عدم اقدام به جلوگیری از آن، بدون اینکه منتسب به عضو خاصی از اعضای دولت باشد)، تفکیک قائل شد. با این حال، ضرورت جبران تمام خسارات در فرض وقوع حادثه، اقتضای آن را دارد که زیان‌دیده با عده‌ای ناشناس روبه‌رو نشود که حتی در فرض شناسایی، توان جبران فوری یا کلی خسارات او را ندارند و با دولتی طرف باشد که توان جبران سریع و کامل بخشی از زیان‌های وی(ضررهای قابل جبران) را دارد. البته دولت می‌تواند به کارمندان یا سایر وابستگان دولت مراجعه کند که بروز خسارت به نوعی منتسب به آنها ایشان است.

وجه تمایز حوادث طبیعی قابل پیش‌بینی و غیرقابل پیش‌بینی را می‌توان در نگاه عرف نیز یافت، چرا که عرف در کشورهای مختلف، بر حسب تکرار حادثه‌ای مشخص که به تناوب تکرار می‌شود، عینیت می‌یابد، همان‌طور که حوادثی مانند سیل یا خشکسالی که همزاد اقلیم ایران است - و حتی سابقه آن را در نوشته‌های متعدد تاریخ هزاران‌ساله این سرزمین می‌توان دید- را با حادثه‌ای مانند رعدوبرق یا انفجار یک کوه آتشفشان، از یک جنس نمی‌توان دانست. با توجه به گسترش روزافزون علوم و تکنولوژی و تجربیات متعدد جهانی،‌ مقامات و دستگاه‌های عمومی ذی‌ربط موظفند تا ضمن بهره‌گیری از این امتیازات، ضمن پیش‌بینی، با مدیریت نظام‌مند، یکپارچه، جامع و هماهنگ تلاش کنند تا از جان و مال شهروندان در هنگام وقوع به بهترین شکل ممکن محافظت کرده و از تشدید حوادث طبیعی به واسطه دخالت‌های انسانی جلوگیری کنند و در هر صورت، پس از وقوع حادثه، با بهره‌گیری موثر از امکانات و منابع مالی و قانونی در جهت کاهش آثار بلایای طبیعی، ایجاد آمادگی لازم، مقابله، امدادرسانی سریع و بهبود شرایط تا رسیدن به وضعیت عادی و بازسازی تلاش کنند. لذا، دولت باید مسئولیت زیان‌های وارده به اشخاص را که به واسطه اعمال حاکمیت به وجود می‌آیند، قبول کند، زیرا قبول حاکمیت از طرف دولت یا به دست گرفتن قهری آن، خود به منزله التزام به همه آثار حقوقی ناشی از اعمال حاکمیت است و هیچ نوع قرارداد یا قاعده عرفی که دولت را در برابر موجبات ضمان معاف نماید، وجود ندارد.(۷)

دولت در اجرای وظایف حاکمیتی خود مکلف به پیشگیری و مواجهه موثر با حوادث طبیعی است. به همین منظور سازمان مدیریت بحران کشور طبق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۸۷ تاسیس و طبق ماده ۳ همین قانون شورای عالی مدیریت بحران کشور به ریاست رییس‌جمهور و با عضویت برخی مسئولان اجرایی ارشد نظامی و اداری کشور، وظیفه هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادهای وابسته به قوای سه‌ گانه، نیروهای مسلح و کلیه نهادها و دستگاه‌های کشور در مقابله با حوادث طبیعی را بر عهده دارد.

امروزه بحث مسئولیت در رابطه با تمام اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی مطرح می‌شود و در حقوق ایران با تصویب قانون مسئولیت مدنی در سال 1339صراحتاً مسئولیت مدنی دولت در قبال زیان‌های وارده به اشخاص به وسیله اعمال تصدی دستگاه‌های اداری پذیرفته شده است.(۸) مطابق ماده 1 قانون مسئولیت مدنی؛ اصولا در نظام حقوقی ایران هرکس که موجب بروز خسارتی شود ملزم به جبران آن است.(۹) همچنین، طبق مضمون ماده11 قانون مسئولیت مدنی 1339 اگر زیان‌های واردشده به محیط زیست نتیجه رفتار عمدی یا خطای مستخدم باشد، خود مستخدم، مسئول پرداخت زیان‌ است ولی هرگاه این زیان‌ها از کمبود، نارسایی و نقص وسایل اداری ریشه گرفته باشد، اداره، مسئول پرداخت خسارت خواهد بود. واقعیت این است که علاوه بر نقص وسایل اداری، جبران خطاهای ناشناخته نیز به وسیله دولت صورت می‌گیرد.(۱۰) نیز مطابق ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، مقام مسئول در هر دستگاه ذیربط، موظف به جایگزینی افراد ناکارآمدی است که در انجام وظایف خود قصور یا تقصیر داشته باشند.(۱۱) بنابراین می‌توان گفت در این رابطه هیچ قصور یا تقصیری پذیرفته نیست و مقام عالی دستگاه ذیربط، باید پاسخ‌گوی هرگونه اهمال‌کاری کارکنان خود باشد. حتی صرفنظر از مواد مذکور، مطابق اصل یکصدوبیست‌ونهم قانون اساسی نیز دولت موظف به انجام خدمات لازم پس از حوادث طبیعی که ارائه خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی از جمله آن است.(۱۲)

از حیث مسئولیت مدنی اشخاص، بین اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از اشخاص حقوقی خصوصی و عمومی اصولا نمی‌توان قائل به تفکیک بود و قانونگذار نیز در مواردی به مسئولیت مدنی دولت برای جبران خسارات اشخاص تصریح کرده است(۱۳) و مادۀ ۱۱ قانون مسئولیت مدنی(۱۴) به طور مشخص به مسئولیت مدنی دولت و کارکنانش پرداخته است. ماده 6 نیز تصریح دارد هزینه‌های کفن‌ودفن کشته‌شدگان و نیز معالجه و درمان مجروحان به عهده نهاد مسئول می‌باشد. جبران خسارت هرگونه معلولیت بدنی نیز در ماده 5 همین قانون اشاره شده است. ذکر این نکته نیز مهم است که مطابق ماده 16، وزارت دادگستری مامور اجرای این قانون است. بنابراین بطور مثال در رابطه با حادثه سیل شیراز در صورت اثبات رابطه سببیت بین حادثه و خسارت‌ وارده توسط دادگاه و بر اساس نظر کارشناسی، دستگاه‌های ذیربط از جمله شهرداری شیراز به دلیل احداث جاده بر روی مسیل مجاور دروازه‌قرآن و وزارت نیرو به عنوان متولی بستر رودخانه، هریک به تناسب درصد تقصیر، مکلف به پرداخت هزینه‌های مربوطه هستند. مسئولیت وزارت نیرو از این جهت است که بر اساس تبصره 3 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب؛ «ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبیعی و کانالهای عمومی و مسیلها و مرداب و برکه‌های‌ طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها اعم از طبیعی و یا مخزنی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو». پس، مسئولیت حریم و بستر با وزارت نیرو بوده و در صورتی که این وزارتخانه اقدامات لازم را در ممانعت از تجاوز به حریم و بستر رودخانه‌ها صورت نداده باشد و ساخت‌وسازی صورت گرفته باشد، در این زمینه مرتکب قصور و تقصیر شده است، چه این تصرفات بدون مجوز یا با مجوز وزارت نیرو باشد، زیرا در حالت اول نیز وزارت نیرو صلاحیت اقامه دعوی و تخریب بنای معارض را داشته و کوتاهی وزرات مذکور در این رابطه، از مسئولیت‌ آن نمی‌کاهد. همچنین، وزارت امور اقتصادی و دارایی طبق مادۀ ۳۲ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران مکلف شده است که با همکاری بیمه مرکزی ایران و دستگاه‌های دیگر به گسترش بیمه حوادث برای جبران خسارات ناشی از بلایای طبیعی تمهیدات لازم را به انجام رساند.(۱۵)

همان طور که قبلا هم اشاره شد؛ مسئولیت دولت در قبال حوادث زیست‌محیطی در موضوعاتی مانند سیل و خشکسالی با زلزله یا رعدوبرق متمایز است. درست است که حوادثی مانند زلزله قابل پیش‌بینی نیست ولی با توجه به پیشرفت‌های چشم‌گیر در عرصه علوم هواشناسی، هیدرولوژی، ژئومورفولوژی و ... موضوع سیل را می‌توان حداقل چند روز قبل از وقوع پیش‌بینی کرده و آثار آن را بر رودخانه‌ها و اراضی محل وقوع، تحلیل و حتی از طریق ابزارهایی مانند مدل‌های هیدرولوژیک، شبیه‌سازی کرد. پس اساسا سیل را نمی‌توان در قالب حوادثی که کاملا غیر قابل پیش‌بینی هستند طبقه‌بندی کرد. بنابراین به نظر می‌رسد، بحث اهمال و سهل‌انگاری مقامات و نهادهای عمومی یا کارکنان دولتی در پیش از وقوع و پس از آن، قابل طرح است.

از طرف دیگر، طبق قواعد کلی مسئولیت مدنی برای اینکه کسی را مسئول جبران خسارتی دانست باید اولا در بروز خسارت مقصر باشد و ثانیا رابطه سببیت بین رفتار او و خسارت وارده وجود داشته باشد. البته مطابق بند 1 ماده 4 این قانون؛ کمک و مساعدت به زیاندیده باعث تخفیف عامل خواهد شد. در خصوص رابطه سببیت، مساله مهم، اثبات آن است که چالشی مهم در روند دادرسی است و اثبات رابطه میان عامل وقوع و خسارت وارده، اساسا موضوعی کارشناسی، هزینه‌بر و وقت‌گیر است. زیرا که عامل مستقیم زیان در حوادث طبیعی، قهری است و در ظاهر به شخص یا نهاد مشخصی ارتباطی ندارد. به همین دلیل هم امکان انتساب آن به دولت به آسانی میسر نمی‌باشد. آنچه در این حوزه، دولت متعهد به آن است، پیش‌گیری و کاهش خسارت و پس از وقوع، جبران خسارات است. در مجموع «فرضی که ورود زیان، قابل انتساب به دولت است، بهترین راه معتقد شدن به مسئولیت محض در راستای قاعده لاضرر یا احترام اموال که آن هم در نهایت به قاعده لاضرر منتهی می‌شود، یعنی در وهله اول زیانی که در اثر عملکرد مقام عمومی یا نقص وسایل اداری به محیط زیست وارد می‌شود، توسط دولت جبران شود و در نهایت برای حفظ جنبه بازدارندگی مسئولیت مدنی و کاهش هزینه‌های دولت چنانچه تشخیص داده شود که زیان در نتیجه رفتار نامتعارف مقام عمومی حاصل شده است، دولت غرامت پرداختی را از او دریافت کند».(۱۶) به عنوان مثال، در صورتی‌که مدیریت ناصحیح مخزن یک سد، منجر به رهاسازی آب در شرایط بحرانی سیلابی گردد و این موضوع قابل انتساب به مقام مسئول بوده و قصور یا تقصیر نامبرده در این موضوع مشخص باشد. از سوی دیگر تشدید اثرات حوادث طبیعی به واسطه اقدامات غیر کارشناسی نهادهای عمومی مانند ساخت جاده یا راه‌آهن در مسیر جریان‌های طبیعی، جنگل‌زدایی، مدیریت غلط مخزن سد، عدم لایروبی بستر رودخانه‌ها یا تغییر کاربری اراضی، امری است که اثبات رابطه سببیت آن مطابق قانون از طریق دادگاه‌های ذیصلاح و با بهره‌گیری از نظریات کارشناسان رسمی دادگستری قابل بررسی است که می‌تواند به اثبات عاملیت دولت یا کارکنان دولتی و درصد تقصیر ایشان و نهایتا به جبران خسارت از سوی دستگاه ذیربط منجر شود. باید اضافه شود، چنانچه، اشخاصی، با تعرض به حریم رودخانه، اقدام به ساخت‌وساز یا توسعه اراضی زراعی کرده باشند، نمی‌توانند مطالبه خسارت کنند، زیرا عمل غیر مجاز افراد نمی‌تواند موجب ایجاد حق برای آن‌ها باشد.(۱۷)

نتیجه

این متن، مرور کوتاهی بود بر وضعیتِ مسئولیت مدنی دولت در برابر حوادث زیست‌محیطی با استناد به قوانین موضوعه. اصل پاسخگویی دولت در برابر ملت در مواجهه با افعال و اقدامات انجام‌شده از حیث حقوق عمومی می‌طلبد که دولت در خسارات ناشی از حوادث طبیعی، اقدامات لازم را انجام دهد. دولت، مطابق قوانین مختلف اعم از قانون اساسی، قانون مسئولیت مدنی، قانون توزیع عادلانه آب، قانون تشکیل ستاد مدیریت بحران و آیین‌نامه اجرایی آن، دارای مسئولیت مدنی در برابر خسارات طبیعی در مراحل پیش‌گیری، زمان وقوع و پس از آن است. مسئولیت مدنی دولت در این رابطه منحصر به قصور و تقصیر نیست و بر اساس اصل یکصدوبیست‌ونهم قانون اساسی، یک تکلیف حاکمیتی است، هرچند که در حالت اول نیاز به اثبات رابطه سببیت از طریق بررسی کارشناسی دارد.

مسئولیت‌پذیر کردن دولت در حوادث زیست‌محیطی و الزام به پرداخت خسارت از طرف دولت، موضوع مهمی است که این احتمال را هم افزایش می‌دهد تا سامانه مدیریت بحران کشور، با تقویت ساختارها و سازوکارهای ذیربط و نیز تعریف و تثبیت جایگاه مشخص هریک از نهادهای دخیل، ضمن بهره‌گیری از دانش و فن‌آوری روزآمد جهانی، از ناهماهنگی‌های بین دستگاهی و دخالت و حضور پراکنده اشخاص حقیقی یا حقوقی که ضمن عدم تخصص و ناتوانی در مدیریت بحران، نسبت به اقدامات خود، پاسخگویی ندارند، جلوگیری کرده و به سمت مدیریت موثر و یکپارچه در مواجهه با این‌گونه حوادث با هدف حفاظت از جان و مال شهروندان که وظیفه ذاتی هر دولتی است، گام‌های مفید و عملی بردارد.

پانوشت‌ها

۱. در برخی از منابع، این حوادث، بلایای طبیعی یا زیست‌محیطی نامیده می‌شود. نویسنده بنا به دلایل متعددی که جای آن در این متن نیست، تاکید بر واژه حوادث دارد.

۲. بیرودیان، نادر. (1385). «مدیریت بحران». مشهد: انتشارات جهاد دانشگاهی مشهد.

۳. زرگوش، مشتاق. (1389). «مسئولیت مدنی دولت؛ قواعد عمومی». ج 1. تهران: انتشارات میزان. ص 43.

۴. طباطبایی مؤتمنی، منوچهر. (1387). «حقوق اداری تطبیقی». تهران: انتشارات سمت. چ دوم. ص 62.

۵. زمانی، ‌سیدقاسم. (1381). «توسعه مسئولیت بین‌المللی در پرتو حقوق بین‌الملل محیط زیست». مجله پژوهش‌های حقوقی. ش اول. صص 58-27.

۶. در این رابطه نک: السان، مصطفی. 1387 «نظریة مسئولیت مدنی دولت در قبال حوادث طبیعی». پژوهش حقوق و سیاست. سال دهم. شماره 24

۷. عمید زنجانی، عباسعلی. (1389). «نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری». تهران: انتشارات دانشگاه تهران. ص 392-390.

۸. امامی، سیدحسن. (1385). «حقوق مدنی». نسخه 1. جلد 26. تهران. انتشارات اسلامیه. ص 62.

۹. هرکس بدون مجوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجارتی یا به هر حق دیگر‌که به موجب قانون برای افراد ایجاد گردیده لطمه‌ای وارد نماید که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود‌ می‌باشد.

۱۰. زرگوش، مشتاق. (1389). «مسئولیت مدنی دولت؛ قواعد عمومی». ج 2. تهران. انتشارات میزان. ص 174.

۱۱. ماده 7: چنانچه در مرحله مقابله با بحران، هریک از مسئولان و کارکنان موضوع ماده (6) آیین‌نامه، با تشخیص رئیس سازمان، استاندار و یا فرماندار در انجام وظایف محوله تقصیر یا قصور داشته باشند، مدیر ارشد دستگاه دولتی ذیربط موظف است با رعایت ضوابط موضوع بند «14» ماده (8) قانون بلافاصله فرد دیگری را مامور انجام وظایف مربوط نماید.

۱۲. اصل یکصدوبیست‌ونهم قانون اساسی: برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبتهای پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایتهای مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تامین کند.

۱۳. در این رابطه می‌توان به اصل یکصدوهفتادویکم قانون اساسی که به مسئولیت دولت در جبران خسارات ناشی از اشتباهات قضائی اشاره کرده و یا تبصره مادۀ 145، ماده 255 و ماده 259 قانون آیین دادرسی کیفری اشاره کرد.

۱۴. کارمندان دولت و شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی خساراتی به اشخاص‌وارد نمایند شخصاً مسئول جبران خسارت وارده می‌باشند. ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و یا‌مؤسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا مؤسسه مربوطه است. ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر‌حسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارات نخواهد بود.

۱۵. ماده 32: وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با هماهنگی سازمان و با همکاری بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دستگاه‌های مرتبط نسبت به گسترش بیمه حوادث در بخش‌های مختلف با اولویت در حوادث محتمل(سیل، زلزله، آفات، و امراض کشاورزی و دامی، سرمازدگی، خشکسالی و مانند آن) اقدام نماید.

۱۶. مشهدی، علی. (1390). «مسئولیت مدنی ناشی از آلودگی هوا». فصلنامه اطلاع‌رسانی حقوقی. صص 73 – 57.

۱۷. در این رابطه نک؛ پروین، فرهاد و ناصر نصرتی‌صدقیانی. (1390). «تحلیلی از مسئولیت مندرج در ماده 132 قانون مدنی و تاملی بر تخصیص یا عدم تخصیص آن». فقه و حقوق اسلامی. صص 33-55.

سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از شبکه مطالعات سیاستگذاری عمومی تاریخ انتشار 17 فروردین 98، کد خبر: 182416، www.npps.ir