یافته‌های مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد کهبودجهعمرانی سال آینده در صورت استمرار روند جاری می‌تواند به صفر میل کند. اگر میزان هزینه‌های جاری دولت مطابق ۱۵ سال گذشته افزایش یابد و افزایش منابع نیز همچون روند سال‌های قبل باشد، حجم منابع آزاددولتبرای بودجه‌های عمرانی تحت فشار شدید قرار خواهد گرفت.

بازوی پژوهشی مجلس اتخاذ همزمان سیاست‌های کاهش هزینه‌ها و افزایش منابع را راه فرار از این بن‌بست عنوان کرده است. در این بین، ۵ کلید مشخص «شناسایی حوزه‌های پرهزینه و حرکت به سمت کنترل هزینه‌ها در این بخش‌ها»، «توقف طرح‌های عمرانی فاقد اولویت»، «تشدید مبارزه باقاچاقو تلاش برای افزایش درآمدهای گمرکی»، «تلاش در جهت افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر مودیان خوش‌حساب مالیاتی» و «استفاده از رویکرد تسهیم عواید برای افزایش هماهنگی و مشارکت ذی‌نفعان» به‌عنوان راهکارهای عملی توصیه شده است.

تصویری از بازار ارز

مرکز پژوهش‌هایمجلس شورای اسلامیدر گزارشی با عنوان «لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور، الزامات تصمیم‌گیری» به مهم‌ترین چالش‌هایبودجهسال آینده پرداخته است. این گزارش با تقاضای کمیسیونبرنامه و بودجه مجلسنوشته شده است.

در قسمت اولیه این گزارش، به متغیرهایاقتصادکلانایرانپرداخته شده است. از جمله مهم‌ترین متغیرهایی که بررسی شده، تغییرات نرخارزاست. تغییرات نرخ ارز، وابستگی بودجه بهنفترا نیز تحت‌تاثیر قرار می‌دهد چرا که درآمدهای ریالی نفتی متاثر از قیمت دلارینفتونرخ ارزاست. همین موضوع باعث شده تا در دوره‌هایی که میزان تولید یاقیمت نفتکاهش پیدا کرده، انگیزه برای افزایشنرخ ارزبه‌وجود آمده است. ترجمه این اتفاق، متاثر شدن سیاست ارزی کشور از نیازهای مالیدولتاست.

مرکز پژوهش‌ها در مورد نرخ ارز پیش‌بینی کرده که جهش معناداری تا پایان سال تجربه نکند. مطالعات بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد در حال حاضر نرخ ارز بازار آزاد اختلاف چندانی با نرخ ارز تعادلی ندارد. نرخارزتعادلی با متغیرهای بنیادیاقتصاد ایرانمانند حجمتجارتو ورود و خروجسرمایهمتناسب است. در نتیجه این مرکز پیش‌بینی کرده که در صورت ثباتشرایط اقتصادیو سیاسی، تا انتهای سال شوکی به بازار ارز وارد نمی‌شود.

همچنین بازوی پژوهشی مجلس استدلال کرده است که حذف ارز مبادلاتی در حال حاضر شوک قابل توجهی به بازار وارد نمی‌کند. این استدلال با توجه به دو موضوع صورت گرفته است. نخست میزان کالاهایی است که ارز مبادله‌ای به آنها تعلق می‌گیرد؛ در حال حاضر درصدوارداتکالاهایی که مشمول ارز مبادله‌ای هستند، نسبت به کلوارداتکمتر از ۸درصد است. موضوع دوم، کم شدن شکاف نرخ ارز بازار و نرخ ارز مبادله‌ای است. این شکاف در سال ۹۲ بیش از ۳۷ درصد بود و به ۱۷ درصد در زمان جاری تقلیل پیدا کرده است. پژوهشگران گزارش یکسان‌سازی ارزی را در صورت وجود ذخایر کافی نزدبانک مرکزیبرای کنترل نوسانات ناشی از اتخاذ این سیاست، بدون اثر شوکی بر بازار تلقی کردند.

بخش کوچک قابل تصمیم‌گیری

یک تصور غلط وجود دارد که در زمان تصویبلایحه بودجهدر مجلس، می‌توان درخصوص کل منابع و نحوه هزینه‌کرد آن تصمیم‌گیری کرد. اما این موضوع چندان با واقعیت سنخیت ندارد. در حقیقت تنها بخش کوچکی از منابع عمومی می‌تواند در معرض تصمیم‌گیری سیاست‌گذاران قرار گیرد. دلیل این موضوع، بسیاری از هزینه‌هایی است که دولت ناچار به پرداخت آن است. پرداختحقوقو دستمزد، یارانه‌ حوزه‌های بهداشت و درمان،آموزش و پرورشو دفاع در این دایره گنجانده می‌شود. همچنین پرداختی دیون دولتی که موعد سررسید آن شده نیز جزو مخارج اجتناب‌ناپذیر دولت است. مرکز پژوهش‌ها در این گزارش برآوردی از منابع قابل وصول و مصارف اجتناب‌ناپذیر سال آینده ارائه داده و میزان منابع قابل تصمیم‌گیری سال ۹۷ را پیش‌بینی کرده است.

درآمدهای قابل وصول: در این قسمت مرکز پژوهش‌ها، قیمت هر بشکه نفت برای بودجه سال بعد را ۴۹دلاردر نظر گرفته است. نرخ تسعیر ارز را نیز با افزایش ۱۰ درصدی نسبت به بودجه سال جاری، ۳۶۳۰ تومان فرض کرده است. در محاسبات مرکز پژوهش‌ها، میزان صادرات نفت و میعانات گازی نیز همانند سال جاری، ۵۳/ ۲ میلیون بشکه در روز برآورد شده است. با این مفروضات، مجموع منابع دولت ازصادرات نفتخام و میعانات گازی، ۹۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود. میزان درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از مالکیت دولت نیز بارشد۱۰ درصدی در هر سال برآورد شده است. با این فرمول، عددی که برای بودجه ۹۷ پیش‌بینی می‌شود، ۲۳۵ هزار میلیارد تومان است. در نتیجه مجموع منابع حاصل از درآمدهای غیرنفتی وصادرات نفتبرای بودجه سال بعد، ۳۲۵ هزار میلیارد تومان است.

مصارف اجتناب‌ناپذیر: درباره مصارف اجتناب‌ناپذیر دو جزء اصلی اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های مالی وجود دارد. محاسبات بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که هر سال به‌طور متوسط ۲۰ درصدرشددر اعتبارات هزینه‌ای ایجاد شده است. با همین فرض عملکرد اعتبارات هزینه‌ای برای سال جاری ۲۴۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. در واقع مرکز پژوهش‌ها هزینه‌های سال جاری را برای محاسبه در نظر گرفته تا نشان دهد که دیگر توان افزایش هزینه به روال سال‌های قبل وجود ندارد. همچنین بار مالی اوراق منتشر شده دولت در سال‌های قبل، حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان برای سال ۹۷ برآورد می‌شود. به این عدد باید بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل و بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدات را نیز اضافه کرد. با این محاسبات مرکز پژوهش‌ها حداقل مجموع مصارف اجتناب‌ناپذیر در سال آینده را ۶/ ۲۸۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده است.

منابع قابل تصمیم‌گیری: یکی از مهم‌ترین نکاتی که گزارش مرکز پژوهش‌ها روی آن دست گذاشته است، منابع قابل تصمیم‌گیری در بودجه است.با یک تفریق ساده مشخص می‌شود که حداکثر منابعی که مجلس و دولت قابلیت تصمیم‌گیری روی آن را دارد، ۴۵ هزار میلیارد تومان است؛ یعنی ۱۴ درصد از کل منابع قابل وصول دولت. این عدد دقیقا منابعی را مشخص می‌کند که از آن محل دولت قرار استحقوقکارکنان و بازنشستگان را افزایش دهد، بدهی‌های دولت را پرداخت کند و برای طرح‌های عمرانی هزینه کند. اوضاع وقتی بدتر می‌شود که بدانیم اگر مطابق ۱۵سال گذشته هزینه‌های جاری سال آینده ۲۰ درصد افزایش یابد، آنگاه کل مبلغ باقی مانده باید صرف هزینه‌های جاری شود و هیچ مبلغی برای اعتبارات عمرانی باقی نمی‌ماند.

با این حساب، باید پرسید که این حجم منابع کفاف مقاصد هزینه‌ای را خواهد داد؟ پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها معتقدند اگر هزینه‌های دولت کنترل نشود، منابع مورد نیاز باید از محل‌های جدیدی تامین شوند. محل‌هایی مانند افزایش مالیات‌ها،افزایش قیمتحامل‌های انرژی، افزایش نرخ ارز یا افزایش اوراق مالی، روش‌های جبرانکسری بودجهدولت خواهند بود. اما این روش‌ها بدون عوارض نیز نخواهند بود. مهم‌ترین عارضه آثار تورمی و کاهش قدرت خرید مردم است.

راهکارهای کنترل

پژوهشگران این گزارش بودجه مبتنی بر عملکرد را یک راه‌حل عالج برای مشکل دخل و خرج دولت ندانستند. تجربیات جهانی نشان می‌دهد که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد معجزه‌ای در کاهش یا کنترل هزینه‌های جاری دولت به وجود نمی‌آورد. آنها بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را ابزاری برای بهبود کارآیی هزینه‌های دولت می‌دانند. در حالی که کنترل هزینه‌های جاری دولت در گرو تصمیم‌های سخت و بنیادی‌تری در رابطه مسائلی چونیارانهپرداختی است. مرکز پژوهش‌ها معتقد است پس از این مرحله، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌تواند مثمر ثمر باشد. در این رابطه مرکز پژوهش‌ها ۵ ابتکار بودجه‌ای را پیشنهاد داده است.

شناسایی حوزه‌‌های پرهزینه: در حال حاضر، تعداد طرح‌های اقتصادی که هزینه‌کرد بالایی دارند و از طرفی کارآیی لازم را نیز ندارند، کم نیست. مثلا سیاست هدفمند کردن یارانه‌ها و طرح تحولسلامتفشارهای سنگینی را هر سال بر بودجه عمرانی دولت وارد می‌کنند. در حالی که کارآیی لازم را به اعتقاد بسیاری از کارشناسان ندارند. مرکز پژوهش‌ها پیشنهاد داده که روند کنونی اجرای سیاست هدفمندی با اختصاصیارانهصرفا به افراد نیازمند اصلاح شود. در حوزهسلامتنیز با اصلاح و تعدیل تعرفه‌های حوزه سلامت، روند افزایش هزینه‌های این طرح کنترل شود.

توقف طرح‌های عمرانی فاقد اولویت: راهکار عملی دیگر برای کاهش هزینه‌های غیرضرور دولت، توقف طرح‌های عمرانی فاقد توجیه فنی و اقتصادی است. محققان گزارش این اقدام را باتوجه به اطلاعات در اختیارسازمان برنامه و بودجهو دستگاه‌های اجرایی عملیاتی دانستند و البته این کار را نیازمند مدیریت مقاومت‌های احتمالی عنوان کردند. آنها پیشنهاد دادند تا پس از توقف طرح‌ها، دارایی‌ها و امتیازات بهبخش خصوصیواگذار شود تا علاوه بر کاهش هزینه‌ها سال ۹۷، تا حدی برای دولت درآمدزایی نیز داشته باشد. همچنین بخشی از فروش دارایی‌های طرح‌ها می‌تواند به دستگاه و منطقه مربوطه اختصاص یابد.

افزایش درآمدهای گمرکی: فرمول اصلی مجلس برای این هدف، تشدید فشار بر قاچاق کالا است. چرا که هر چه قاچاق کالا سخت‌تر و پرهزینه‌تر باشد، واردات کالا از مسیرهای قانونی بیشتر می‌شود. با این قاعده، درآمدهای گمرکی نیز افزایش خواهد یافت. برای این کار، دولت با همکاری دستگاه‌های نظامی و انتظامی باید وارداتقاچاقرا پرهزینه‌تر و دشوارتر کند.

افزایش درآمدهای مالیاتی: مسوولان اذعان می‌کنند که حدود ۴۰ درصد از تولید ناخالص داخلی در تور مالیاتی قرار ندهد. این مساله دو آفت را در پی دارد. از یک طرف درآمدهای مالیاتی دولت کاهش می‌یابد و از سمت دیگر، فشار بر مودیان شناخته شده را نیز تشدید می‌کند. راه‌حل مرکز پژوهش‌ها شامل ۳ جزء می‌شود: کاهش دامنه معافیت‌های غیرضرور، جلوگیری از فرار مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی. در مورد گسترش پایه‌های مالیاتی، مرکز پژوهش‌ها مشخصامالیاتبر سپرده‌های بانکی بالاتر از مبلغ مشخص و اخذمالیاتبر عایدیسرمایهرا پیشنهاد داده است.

استفاده از رویکرد تسهیم عواید: مرکز پژوهش‌ها علت عدم موفقیت بسیاری از طرح‌هایکاهش هزینهرا نبود انگیزه در دستگاه‌های اجرایی می‌داند. از این رو پیشنهاد کرده تا نظام انگیزشی برای دستگاه‌ها پیش‌بینی شود. محققان یکی از روش‌های کارآمد برای نیل به این هدف را استفاده از مکانیزم تسهیم عواید عنوان کردند. هدف اولیه یک سیستم تسهیم عواید خلق شرایطی است که تحت آن سیاستگذار و دستگاه‌های مجری سیاست‌ها، از اجرای سیاست‌های مورد نظر منتفع شوند. در این سیستم منفعت دستگاه(یا منافع افراد)با افزایش کارآیی در اداره امور کشور گره می‌خورد. در واقع با این سیستم هم هزینه‌ها کاهش خواهد یافت و هم افزایش بهره‌وری به وجود خواهد آمد. یک مثال کاربردی برای این مفهوم در آمریکا اجرا شده است؛ جایزهکاهش هزینهسفر در آمریکا. طبققانونایالات متحده، مقامات دولتی مجاز هستند تا به کارمندانی که به افزایش کارآیی و اقتصادی بودن فعالیت‌های دولتی کمک می‌کنند، پاداش نقدی پرداخت کنند. بر مبنای این قانون،بسیاری از سازمان‌های دولتی مکانیزم انگیزشی را برای پرداخت پاداش به کسانی که در جهت کاهش هزینه‌‌های سفر ماموریتی تلاش می‌کنند، ایجاد کرده‌اند. تحت این برنامه‌ها، کارمندانی که با استفاده از سرویس تخفیف بلیت‌های هواپیمایی خود را خریداری می‌کنند، سهمی از تخفیف دریافتی را کسب خواهند کرد یا اگر کارمندی به گونه‌ای هزینه اقامت خود را کاهش دهد، تا سقف ۵۰ درصد از این مقدار هزینه کاهش یافته را دریافت خواهد کرد. درایراننیز می‌تواند چنین سیستم‌هایی برای تشویق کارمندان به هزینه کمتر ایجاد شود. مثلا در صورتی که دستگاهی بودجه اختصاص یافته شده خود را تا انتهای سال مصرف نکند، مطابق قوانین موجود باید این بودجه را به خزانه برگرداند. اینقانونعملا موجب می‌شود تا در صورت وجود منابع مازاد، انگیزه برای ایجاد مخارج اضافی را به وجود می‌آورد. در حالی که اگر مکانیزم تسهیم عواید برقرار باشد و دستگاه‌ها و مدیران از بودجه باقی مانده در انتهای سال منتفع شوند، از چنین اتفاقی جلوگیری می‌شود.