site traffic analytics ‌ارزيابي عملکرد نهادهاي حاکميتي در مبارزه با فساد | شعار سال

پایگاه خبری تحلیلی شعار سال

سرویس ویژه نمایندگی لنز و عدسی های عینک ایتالیا در ایران با نام تجاری LTL فعال شد اینجا را ببینید  /  سرویس ویژه بانک پاسارگارد فعال شد / سرویس ویژه شورای انجمنهای علمی ایران را از اینجا ببینید       
کد خبر: ۲۵۳۳۰۰
تاریخ انتشار : ۱۲ دی ۱۳۹۸ - ۰۷:۳۹
مرکز توانمندسازي حاکميت و جامعه در گزارشي به بررسي عملکرد نهادهاي حاکميتي مقابله با فساد پرداخته است.

شعار سال: در اين گزارش، 13 نهاد و مجموعه حاکميتي فعال در حوزه شفافيت و مقابله با فساد بررسي شده‌اند: هيئت‌هاي عالي نظارت، ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي و مالي، مرکز مطالعات و پژوهش‌هاي سلامت اداري و مبارزه با فساد قوه قضائيه، شوراي‌عالي مقابله و پيشگيري از جرائم پول‌شويي و تأمين مالي تروريسم، مرجع ملي کنوانسيون مبارزه با فساد، کميته مبارزه با فساد تقلب و پول‌شويي ديوان محاسبات کل کشور، اداره مبارزه با پول‌شويي در بانک‌ها، شوراي دستگاه‌هاي نظارتي کشور، کميته سلامت اداري و صيانت از حقوق مردم، کميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات، فراکسيون‌هاي مرتبط با مبارزه با فساد در مجلس شورای اسلامي، کميته شفافيت و شهر هوشمند شوراي شهر تهران و ستاد شفاف‌سازي سازمان بهزيستي.
هرچند نهادهاي مردم‌نهاد نيز به‌تازگي به اين جرگه پيوسته‌اند، اما همکاري متقابلي ميان نهادهاي مذکور و دستگاه‌هاي اصلي مبارزه با فساد در دولت وجود ندارد. همچنين بر‌اساس اين گزارش کارشناسي، از ميان حوزه‌هاي مبارزه با فساد، تمرکز نهادهاي فعال در ايران بر کنترل فساد مالي و اقتصادي است. اين امر نگاه همه‌جانبه‌گرا به مسئله فساد را دچار خدشه کرده است و عملا کنترل بحران چندوجهي را با مشکل روبه‌رو کرده است. در اين گزارش تأکيد شده که نهادهاي مبارزه با فساد در ايران عموما در مرحله پيشگيرانه و سياست‌گذارانه باقي مانده‌اند و ورود به مراحل عمده مبارزه با فساد کمتر مورد توجه قرار گرفته است. متن کامل گزارش کارشناسي در هفته‌ جاري در سايت مرکز توانمندسازي (www.iran bssc.ir) منتشر خواهد شد.
فساد در ساحت فردي و اجتماعي زندگي بشر، در کنار ساير وجوه زندگاني آن اغلب وجود داشته است. شايد کمترين سطح معنايي که فساد را در ذهن ما به‌عنوان دال مشترک با وجود تمام تغييرات ثابت نگاه مي‌دارد، تلقي از فساد به‌عنوان نوعي از کنش باشد که خيانت به تابوها، قوانين، آداب و رسوم و ارزش‌هاي جمعي از انسان‌ها به نفع منافع شخص يا گروه خاصي است که خارج از عرف معمول به آن دست مي‌يابند، اما با تحولات پي‌درپي تاريخ و پيچيده‌تر‌شدن جوامع انساني، صورت‌هاي فساد در قالب نهادهاي هر دوره نيز متفاوت شد. در طرف مقابل، مکانيسم‌هاي مقابله با اين فساد نيز بر‌اساس ظرفيت‌هاي نهادهاي متصدي بخش‌هاي نرم و سخت اجتماعات انساني کارآمدتر شد. طيف راهکارهاي چاره‌جويانه در برابر فساد از سطح اخلاقي در زندگي فردي آغاز مي‌شود و تا قوانين سخت قضائي ادامه مي‌يابد. موارد متعددي تعيين‌کننده کيفيت سطح مقابله با فساد است که مهم‌ترين آنها زمينه اجتماعي، نهادي و سازماني آن دوره خاص از تاريخ است. پس لاجرم بايد به وضعيت تاريخي، اجتماعي معاصر نگاهي گذرا داشت و راهکار نهادي مبارزه با فساد را که موضوع اصلي اين گزارش است، در اين زمينه براي مخاطب قدري بيشتر باورپذير کرد.

نهادهاي مبارزه با فساد در جهان
فساد در جهان معاصر در قالب سازمان بوروکراتيک مدرن وجه خاص‌‌‌بودگي خود را يافته است. امکان وقوع اين نوع از فساد در دوره‌هاي پيشامدرن با ترديد جدي روبه‌رو است. تجربه اوليه مدرنيته در غرب و شکل‌گيري نوعي از سازمان‌دهي اداري در قالب سازمان بوروکراتيک، به دستگاه‌هاي تمشيت امور عمومي پيچيدگي نظام‌مندي داد و بهره‌مندي از نوع خاصي از تعاريف از قانون و غلبه کنش‌هاي عقلاني در سازمان و سنت مکتوب‌سازي اسناد به‌همراه نوعي از مديريت نيروي انساني مبتني‌بر الگوهاي بهره‌وري آن وجه جديد سازمان جديد است که پيش از اين، نشانه‌اي از آن در جوامع ديده نمي‌شد. همچنين تجربه ثانوي مدرنيته با الگوهاي توسعه‌اي از قرن 20 به بعد جاي پاي اين مفاهيم را در کشورهاي غيرغربي نيز گشود. کژکارکردهاي اين نهادها در جوامعي که درحال‌توسعه نام گرفتند، علاوه بر بحران سازمان‌هاي مدرن با معضلات بومي آنها نيز گره خورده بود و عدم تقارب با بافت تاريخي و اجتماعي اين جوامع سبب شد سازمان‌هاي غيربومي با مشکلات عديده‌اي روبه‌رو شوند. از مهم‌ترين اين کژکارکردها فساد سازماني است.
کشور سنگاپور که فرايند توسعه را در نيمه دوم قرن 20 آغاز کرده، اولين کشوري است که از نهادهاي مبارزه با فساد در سال 1952 بهره‌مند شده است. تجربه موفق اين نهاد که تحت عنوان «اداره تحقيقات- اقدامات فساد» مشغول به فعاليت بود به دليل موفقيت در زمينه کنترل فساد در اين کشور سبب گسترش نهاديِ مبارزه با فساد در کشورهاي درحال‌توسعه ديگر شد. هنگ‌کنگ نيز در سال 1974 در اوج مسير توسعه تجربه موفقي را در مبارزه سازماني با فساد در «کميسيون مستقل مبارزه با فساد» داشت، اما عمده فرايند مبارزه با فساد در قالب فعاليت‌هاي نهادي را در کشورهاي مختلف بايد در دهه 90 ميلادي و اوايل قرن 21 جست‌وجو کرد. پيگيري‌هاي مجمع عمومي سازمان ملل از ابتداي دهه مذکور از کميسيون پيشگيري از جرائم و غرامت کيفري سبب شد که اين کميسيون در مسير مبارزه با فساد به‌شکل مستقل پيشنهاد تصويب کنوانسيون ملل متحد براي مبارزه با فساد را کليد بزد. اين موضوع پس از کش‌و‌قوس‌هاي فراوان، نهايتا در سال 2003، به تصويب مجمع عمومي رسيد و کشورهاي بسياري به آن پيوسته‌اند. ايران نيز دو سال پس از تصويب اين کنوانسيون از سال 1384، فرايند پيوستن به آن را آغاز کرد و نهايتا با تأييد مجمع تشخيص مصلحت نظام در سال 1387 آن را به پايان بردند. (دايره‌المعارف مبارزه با فساد، 1397: 16-18)

انواع نهادهاي مبارزه با فساد
متخصصان حوزه نهادهاي مبارزه با فساد که در اين کنوانسيون به‌ منظور کنترل فساد بر ضرورت تشکيل آنها تأکيد شده است، فساد را به انواع مختلفي تقسيم کرده‌اند. در کتاب دايره‌المعارف مبارزه با فساد، نهادها به اعتبار مراحل ورود به مقابله با فساد و همچنين نوع اقدام به پنج دسته تقسيم شده‌اند:
1. نهادهاي تخصصي پيشگيري از فساد: اين نهادها تنها وظيفه پيشگيري دارند و هيچ وظيفه‌اي درباره محاکمه و اجرا برعهده ندارند. مهم‌ترين نمونه اين نهادها را کميسيون‌هاي مقامات عالي‌رتبه تشکيل مي‌دهند که به تعريف اهداف و اولويت‌هاي راهبردي و هماهنگي بخش‌هاي مختلف دولت مشغول مي‌شوند. همچنين در تجارب برخي از کشورها به‌دوش‌کشيدن وظيفه آموزش نيز در حوزه تخصصي مبارزه با فساد با حضور آکادمي‌ها و مراکز آموزشي به اين بخش از نهادها سپرده مي‌شود.
2.  نهادهاي تخصصي اجرا: اين نهادها عموما داراي اختيارات دادستاني و وظايف حقوقي هستند و در اجراي قوانين مقابله با فساد فعاليت مي‌کنند.
3. نهادهاي پيشگيري و اجرا: در برخي از نمونه‌هاي نهادهاي مبارزه با فساد، به دليل پيوستگي وظايف دو نهاد مذکور و پيوستگي اقدامات و اطلاعات مورد نياز براي هر يک از اين اقدامات، نياز به دستگاهي است که به ‌صورت جامع توان تجميع اين دو وظيفه را با هم داشته باشد. به همين منظور نهادهاي پيشگيري و اجرا در بسياری از کشورها ذيل يک سازمان مشغول به فعاليت‌هستند.
4. کميسيون‌هاي اجرا: اين نهادها عموما در برهه‌هاي گذار سياسي و دوران انقلاب‌ها تشکيل مي‌شوند و مسئوليت حفاظت از اموال و جلوگيري از فساد را برعهده دارند. اين نهادها به دليل فقدان قانون مجبور به ارجاع به قوانين گذشته هستند تا شرايط به حالت معمول تغيير کند.
5. نهادهاي چندمنظوره: برخي از نهادها وظيفه اصلي مبارزه با فساد را برعهده ندارند، بلکه از خلال وظايف ديگر که اولويت نيز با اين اقدامات است، به حوزه مبارزه با فساد نيز ورود کرده‌اند. عموما نهادهاي حسابرسي، حقوق‌بشري و نهادهاي مربوط به شفافيت در اين حوزه نيز فعاليت دارند. (همان: 15 -20)
 برخي ديگر به اعتبار حيطه فعاليت اين نهادها و وابستگي‌شان، آنها را به سه دسته دولتي، مردم‌نهاد و بين‌المللي تقسيم کرده‌اند، البته بر اين نکته بسيار تأکيد شده است که اين تقسيم‌بندي به‌منزله رجحان هيچ‌يک از اين نهادها بر ديگري محسوب نمي‌شود، بلکه به ضرورت مسئله هرکدام از آنها در کنترل فساد مفيد خواهد بود. (آکادمي‌ها و نهادهاي مبارزه با فساد، 1395: 30-35)
درباره ويژگي‌ها و خصوصيات اين نهادها ديدگاه‌هاي متعددي وجود دارد. سعي داريم در اين گزارش بر اساس سند کنوانسيون مبارزه با فساد سازمان ملل، برخي از ويژگي‌هاي اين نهادها را برشماريم. در اين سند، در ماده پنجم تا هفتم درباره نهادهاي مقابله با فساد بحث شده است. مهم‌ترين نکته‌اي که طبيعتا اين سند درباره آن اظهارنظر کرده است، ابعاد جهاني مسئله فساد و راهکارهاي فراملي براي مبارزه با آن است. درواقع نهادهاي مبارزه با فساد به دليل گستردگي دامنه اين مسئله و همچنين براي استفاده از تجارب ساير نهادهاي بين‌المللي موظف‌اند با سازمان‌هاي بين‌المللي و نهادهاي مشابه در کشورهاي ديگر همکاري داشته باشند. پيوند با آموزش در راستاي تخصصي‌شدن فزاينده حوزه مبارزه با فساد در حين پيچيده‌شدن مسئله و نياز به ميان‌رشته‌اي‌شدن اين حوزه براي نهادهاي مبارزه با فساد ضروري است. حفظ استقلال اين نهادها نيز از نکات ديگري است که در اين سند سخت بر آن پافشاري شده. اين استقلال براي حفظ موقعيت نهادهاي نظارتي شايد از اصول اساسي است که بدون رعايت آن پروژه مبارزه با فساد چنان‌که بايد پيش نخواهد رفت. پرهيز از جهان‌شمولي و بهره‌مندي از رويکردهاي مسئله‌محور غيرتعميمي، تمرکز بر استفاده از ظرفيت‌هاي نهادهايي که در جامعه مدني فعال هستند و توان‌افزايي به‌ منظور گسترش مشارکت آنها و افزايش فعاليت‌ها در زمينه فرهنگ‌سازي با رويکردهاي مردم‌محور در زمينه پيشگيري و مبارزه با فساد از اهم خصيصه‌هايي بود که اين کنوانسيون بر رعايت آن توسط نهادهای مربوطه تأکيد ويژه داشته است.

سير تأسيس نهادهاي حاکميتي مبارزه با فساد در ايران
نهادهاي مبارزه با فساد در ايران، از سال 1380 در پي فرمان هشت‌ماده‌اي مقام معظم رهبري تشکيل شدند. اولين نهادي که تحت اين عنوان تأسيس ‌شده است، «ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي و مالي» است. اعضاي اين ستاد از قواي سه‌گانه هستند و سابقه فعاليت آنان امروزه بالغ بر 18 سال است. اهم اقدامات اين ستاد، تدوين قانون «ارتقاي سلامت اداري و مقابله با فساد»، «آيين‌نامه 16 اولويت مبارزه با فساد» و «قانون پنجره واحد مديريت زمين» است.
به‌جز ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد در نيمه دوم دهه 80 شمسي، چهار نهاد ديگر تأسيس شدند که به ‌تفصيل در متن گزارش به آنها اشاره خواهد شد. «شوراي‌عالي مقابله و پيشگيري از جرائم پول‌شويي و تأمين مالي تروريسم» و «مرکز مطالعات و پژوهش‌هاي سلامت اداري و مبارزه با فساد قوه قضائيه» در سال 1387 تأسيس شدند. يادآوري مي‌شود در همين سال قانون سازمان بازرسي کل کشور اصلاح‌ شده است. همچنين «مرجع ملي مبارزه با فساد» در سال 1389 پس از پيوستن ايران به کنوانسيون زير نظر وزارت دادگستري تأسيس شد. در حوزه مبارزه با پول‌شويي نيز پس از تصويب قانون مبارزه با پول‌شويي در سال 1386 و ابلاغ آيين‌نامه اجرائي آن در سال 1388، در همين سال «اداره مبارزه با پول‌شويي در بانک‌ها» نيز تأسيس شد. در مجموع، دهه 80 شمسي را مي‌توان آغازي براي مبارزه نهادي در مقابل فساد نام نهاد. اين موضوع حکايت از وضعيت وخيم فساد در اين دهه در ايران دارد. اگر به وضعيت شاخص ادراک فساد نيز توجه شود، اين وضعيت را تأييد مي‌کند. در اوايل دهه 80، رتبه ايران از ميان 133 کشور در جهان در حوزه فساد 78 بود. اين آمار در ميانه اين دهه از سال 1386 تا 1388 به ترتيب 131، 141 و 168 شده است. اين وضعيت در نيمه اول دهه 90، وضعيت فساد در ايران را به ميزان نسبتا يکساني با ميانگين رتبه 130- 144 از بين 180 کشور تا حدي بهبود بخشيده است، ولي همچنان در وضعيت نامطلوبي قرار داده است.
رتبه ايران در شاخص ادراک فساد در دهه 90 در حالي ميزان نامطلوبي نشان مي‌دهد که در اين دهه علاوه بر پنج نهاد مقابله با فساد که در دهه 80 مشغول به کار شده‌اند، شش نهاد ديگر نيز به فعاليت در اين حوزه مي‌پيوندند. اين نهادها به ترتيب تاريخ تأسيس عبارت‌اند از: 1- «کميته مبارزه با فساد و تقلب و پول‌شويي ديوان محاسبات کشور» در سال 1390، 2- «شوراي دستگاهي نظارتي کشور» در سال 1391، 3- «کميته سلامت اداري و صيانت از حقوق مردم» در سال 1392، 4- «کميسيون دسترسي آزاد به اطلاعات» در سال 1393، 5- «کميته شفافيت و شهر هوشمند شوراي شهر تهران» در سال 1396 و 6- «ستاد شفاف‌سازي سازمان بهزيستي» در سال 1397.

وابستگي دستگاهي نهادهاي مبارزه با فساد در ايران
از ميان اين نهادها، سه مورد در سطوح عالي در همکاري سه قوه تعريف شده‌اند. در اين نهادها، جايگاه‌هاي حقوقي از دستگاه‌هاي مربوطه در هريک از قوا مشخص شده است که در بالاترين سطح اداري به تصميم‌گيري مي‌پردازند. علاوه بر اين موارد، قوه مجريه خود نيز پنج نهاد مستقل در حوزه مبارزه با فساد دارد. اين نهادها عموما با ساختاري ميان‌وزارتخانه‌اي در همکاري بخش‌هاي مختلف دولت مشغول به فعاليت‌اند. قوه مجريه بيشترين تعداد نهادهاي مبارزه با فساد را در ميان قواي سه‌گانه دارد. مجلس شوراي اسلامي نيز با توجه به ماهيت فعاليت ديوان محاسبات، دو نهاد مستقل دارد. همچنين قوه قضائيه در يکي از دستگاه‌هاي زيرمجموعه خود، يعني سازمان بازرسي کل کشور، از يک نهاد مطالعاتي در حوزه مبارزه با فساد بهره مي‌برد. شوراي شهر تهران نيز در سال 1396 دست به تشکيل کميته‌اي در زمينه شفافيت زد که به تبع آن به مباحث مبارزه با فساد نيز ورود کرده است.

مبارزه با فساد و حکمراني خوب
ضرورت نهادسازي به‌عنوان يکي از مهم‌ترين راه‌هاي مبارزه با فساد در الگوهاي توسعه و نظريات حکمراني خوب جايگاه ويژه‌اي دارد. اگر به‌دقت به ويژگي‌هايي که کميته اقتصادي اجتماعي سازمان ملل متحد براي «حکمراني خوب» برشمرده است توجه کنيم، بخش عمده‌اي از اين خصوصيت‌ها به شکل مستقيم و غيرمستقيم به حوزه مبارزه با فساد مربوط مي‌شود. سازمان ملل براي حکمراني خوب حداقل هشت ويژگي برشمرده است. اين خصيصه‌ها عبارت‌اند از: «مشارکت، حاکميت قانون، شفافيت، پاسخ‌گويي، شکل‌گيري وفاق عمومي، حقوق برابر (عدالت)، اثربخشي و کارايي و مسئوليت‌پذيري». اين ويژگي‌ها همچنين با تغييرات ماهيت مدل حکمراني که در آن تمام وظايف بر عهده دولت است، برای مدل حکمراني با بازيگران متعدد در بحث مبارزه با فساد نيز ظرفيت‌هاي جديدي را گشوده است. «در‌‌حال‌حاضر ده‌ها نهاد ملي و بين‌المللي تخصصي با کنشگري موجوديت‌هاي دولتي و غيردولتي تشکيل شده‌اند که به ‌صورت ويژه بر شيوه‌ها و راهکارهاي مقابله با فساد تمرکز يافته‌اند و با انجام اقدامات مختلف، به دولت در راستاي تحقق اين امر خطير ياري مي‌رسانند. بنابراین استفاده از اين نهادها بدون شک مي‌تواند ضريب موفقيت برنامه‌هاي مقابله را به‌ نحو چشمگيري ارتقا بخشد» (آکادمي‌ها و نهادهاي مبارزه با فساد، 1395: 13-14).

نهادسازي به‌عنوان راهکاري براي مبارزه با فساد
متن کنوانسيون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد مصوب سال 2003 نيز در بندهاي مختلف، نهادسازي را به‌عنوان راهکار پيش‌روي کشورها مطرح کرده است. ماده 5 و 13 از فصل دوم که مربوط به نهادهاي پيشگيري از فساد است، به نهادسازي در بخش دولتي و خصوصي اشاره مي‌کند. ماده 60 بند يک از اعضا مي‌خواهد در ارزيابي و تقويت نهادها به يکديگر کمک فني ارائه دهند. مواد 6 و 36 به تأسيس بخش‌هاي خاص ضد فساد در مراجع پيشگيري و مجريان قانون اختصاص دارند. ماده 62 نيز همچنان دغدغه نهادسازي را دارد؛ اما آن را به حوزه بين‌الملل انتقال داده است. در مجموع مي‌توان از اين سند به‌عنوان يکي از مهم‌ترين اسناد حامي نهادسازي در مبارزه با فساد نام برد (برنامه‌هاي جهاني مبارزه با فساد، 1387: 121-123).
با وجود اين همه تأکيد بر نهادسازي براي مقابله با فساد، در بررسي وضعيت عملي اين نهادها و بررسي کارنامه‌ آنها بايد دقت بيشتري را مبذول داشت. در منابع اين حوزه، مزايا و معايب متعددي براي نهادي‌سازي برشمرده شده است. توجه به اين منابع سبب مي‌شود نهادسازي را به‌عنوان ابزار با نگاه واقع‌گرايانه‌تر بررسي کنيم. برخي از پژوهشگران در مزاياي نهادسازي موارد زير را نام برده‌اند:
1- درجه بالايي از تخصص‌گرايي و مهارت؛
2- استقلال نسبي از ارگان‌هاي درگير فساد و بسط‌يد براي مقابله با آنها؛
3- منفک‌بودن از مشکلات فسادخيزي که در سازمان‌هاي ديگر رسوخ کرده است؛ به دليل حضور در مراحل آغازين؛
4- اعتبار و مشروعيت بيشتر نزد مردم؛
5- ميزان پاسخ‌گويي سياسي، قانوني و مردمي بيشتر نسبت به ديگر دستگاه‌ها؛
6- شفافيت.
انتقادها به تأسيس نهادی براي مبارزه با فساد
اما هم‌زمان در معايب اين ابزار مقابله با فساد نيز مطالب متعددي وجود دارد. به‌طور‌خلاصه اين انتقادها در سه حوزه دسته‌بندي مي‌شود. اولين نقد مربوط به بحث کارآمدي و ميزان هزينه‌هاست؛ منتقدان معتقدند تأسيس نهادهاي تخصصي مقابله با فساد خود مستلزم هزينه‌هاي بسيار زيادي است و تعدد اين نهادها نيز در بخش‌هاي مختلف، اين هزينه‌ها را افزايش مي‌دهد. نقد دوم به بروز انزوا، موانع و رقابت منفي ميان اين نهادها و نهادهايي مربوط است که مجبور به همکاري با آنها هستند. درواقع به‌طور‌جدي به‌نظر مي‌رسد اين نهادها به‌مرور زمان به ديگر نهادهاي مورد بررسي می‌پیوندند و موانع متعددي پيش‌روي‌ آنها ايجاد خواهد شد. اين موانع موجب رقابت منفي مي‌شود که به‌سادگي روند فعاليت‌ها را با مشکلات جدي روبه‌رو خواهد کرد، اما نقد سوم نيز ناظر به ماهيت سازمان است. منتقدان معتقدند که نهادهاي مقابله با فساد نيز دقيقا دير يا زود به همان بلايي که ساير نهادها در موضوع فساد دچار آنها شده‌اند، مبتلا خواهند شد. درواقع پيش‌فرض اين افراد اين است که بخشي از مشکل فساد مربوط به ماهيت ساختار سازمان است (همان: 133-134).
نويسندگان دايره‌المعارف مبارزه با فساد به‌طور جد معتقدند «باوجود رواج فزاينده نهادهاي مبارزه با فساد، اين نهادها به دليل تحقق‌نيافتن وعده‌هاي مقابله با فساد با انتقادهايي روبه‌رو بودند. شواهد تجربي حاکي از آن است که اکثر اين نهادها تأثير اندکي دارند. نااميدي در تحقق اهداف مربوط به کاهش فساد باعث شده است که بسياري به‌دنبال روش‌هاي اثربخش‌کردن فعاليت‌هاي اين نهادها باشند. از‌منظر داخلي، تأسيس نهادهاي مبارزه با فساد به‌عنوان عنصر اصلي اصلاحات نهادي مطرح‌شده است. 
با وجود این، درحالي‌که تأسيس نهادهايي از اين دست با خوش‌بيني بسيار همراه بود، اما تجربه نشان مي‌دهد کارايي نهادهاي مبارزه با فساد از کشوري به کشور ديگر متفاوت است؛ به‌گونه‌اي که نهادهاي توانمند مبارزه با فساد از امکانات خوب، رهبري قدرتمند و از درجه سلامت و تعهد بالايي برخوردارند. اين در‌حالي است که نهادهاي مبارزه با فساد ضعيف‌تر، از اراده سياسي ضعيف امکانات و ظرفيت محدود رنج مي‌برند» (دايره‌المعارف مبارزه با فساد، 1397: 16- 17).پيتر لانگست نيز در «برنامه‌هاي جهاني مبارزه با فساد» چنين مي‌گويد: «در گذشته نهادسازي بر ايجاد يا توسعه نهادها تمرکز کرده بود و براي اداره آنها به مهارت‌هاي فني نياز داشت. در بسياري موارد، نتايج به‌دست‌آمده کمتر از انتظارات بوده، زيرا نگرش و رفتارهايي که از فساد پشتيباني يا آن را تأييد مي‌کردند، در اين نهادهاي جديد نيز راه مي‌يافتند. هم‌اکنون اين مسئله پذيرفته شده که اصلاحات فقط نبايد در سطح نهادها باشد، بلکه بايد کارکنان آنها را نيز دربر بگيرد. همچنين از‌نظر مديريت نتيجه‌محور لازم است سلامت، پاسخ‌گويي، شفافيت و همچنين پذيرش کلي نگرش‌ها، عقايد و آداب‌‌و‌رسوم که سلامت را بر فساد ترجيح مي‌دهند، تقويت شوند و به اجرا درآيند» (برنامه‌هاي جهاني مبارزه با فساد، 1387: 124-125).

آيا مبارزه با فساد در ايران ازسوی نهادهاي حاکميتي ممکن است؟
گويا در ايران مهم‌ترين ابزار براي کنترل فساد تأسيس نهادهاي جديد است. اين رويکرد بعضا متأثر از توصيه‌هاي اسناد و سازمان‌هاي بين‌المللي است و بخشي نيز در‌پي قوانين يا تصميمات سياسي داخلي است، اما به هريک از اين دلايل امروزه در ايران دوازده نهاد مبارزه با فساد وجود دارد. اين نهادها در ساختار هر سه قوه تشکيل شدند و حتي در بالاترين سطوح تصميم‌گيري نهادهاي فراقوه‌اي نيز مشغول به کار هستند. مسئله اما از جايي قابل بررسي است که اگر شاخص‌هاي رتبه‌بندي ادراک فساد را کنار روند تأسيس نهادها قرار دهيم، هم‌جهتي خاصي ميان افول رتبه ايران و افزايش تعداد نهادهاي مبارزه با فساد ديده مي‌شود. به هر صورت، سنجش کارنامه اين نهادها به‌طور‌جدي از مهم‌ترين مسائلي است که از آن غفلت شده است. ارزيابي اين نهادها نسبت به مأموريت‌هاي محوله‌شان، خود يکي از ابزارهاي مؤثر مقابله با فساد است که تا به امروز مورد توجه نبوده است. بر اساس اين ارزيابي‌ها مي‌توان هم‌پوشاني‌هاي احتمالي و نقش‌هاي متداخل را شناسايي کرد و در راستاي رفع اين مشکلات به شکل سازماني تدابيري انديشيد.علاوه بر نقدهايي که به مدل تمرکز استفاده از نهادها به‌عنوان ابزار مبارزه با فساد وجود دارد، اگر بخواهيم قدري به وضعيت اين نهادها در ايران بپردازيم، نکات برجسته‌اي مشاهده مي‌شود. نکته اول تمرکز اين نهادها بر فساد اقتصادي و مالي است. تجلي اين مورد را مي‌توان در شکل‌گیری اولين نهاد مبارزه با فساد ايران که از عالي‌ترين مقامات حاکميتي تشکيل شده است و نقشی اساسي در اين حوزه ايفا مي‌کند، به‌خوبي دريافت. «ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي و مالي» عنوان اين نهاد است که به‌تبع آن در تدوين اهداف و مأموريت‌ها نيز به همين سوي حرکت کرده است. به‌جز اين نهاد، حداقل سه نهاد مبارزه با فساد ديگر در ايران بر مسائل پولي و بانکي تمرکز دارند. بي‌توجهي به ورود فساد در ساحت فرهنگي و اجتماعي سبب شده است سياست‌گذاري و قوانين و مقررات نيز با تمرکز بر راهکارهاي مالي و اقتصادي تدوين شود.نکته دوم درباره تمرکز اقدامات و فعاليت‌هاي اين نهاد بر ظرفيت دستگاه‌هاي دولتي و حاکميتي است؛ درواقع به‌وضوح نوعي از دولت‌گرايي در اقدامات مبارزه با فساد ايران سايه انداخته است. عموما اقدامات مندرج در گزارش‌هاي سازمان‌ها به فعاليت‌هاي ارگان‌هاي دولتي و تدوين قوانين و مقررات تقليل يافته است و بهره‌مندي از ظرفيت‌هاي جامعه مدني، تشکل‌ها و سازمان‌هاي مردم‌نهاد کمتر ديده مي‌شود يا محلي از اعراب ندارد. اين ويژگي در تعارض با اصول حکمراني خوب است که صراحتا خاتمه دوره تک‌بازيگر‌بودن براي دولت را اعلام کرده است. عملياتي‌شدن ايده حاکميت خوب به درک پيچيدگي مسائل و درک ابعاد پيچيده آن بستگی دارد که خود نياز به پذيرش تکثر کنشگران و واردکردن ذي‌نفعان متعدد به عرصه اصلي کنشگري را پررنگ مي‌کند. به ‌نظر مي‌رسد از مهم‌ترين اقدامات پيش‌روي نهادهاي مبارزه با فساد در ايران بايد پيوستن به سطح وسيع‌تري از کنشگران باشد که تحت عنوان‌هاي مختلف دغدغه اين حوزه را به‌منظور ورود به کنشگري دارند تا به هر نحوي در تقويت ايده مبارزه با فساد که در ظرفيت نهادي آنهاست وارد عرصه شوند.نکته سوم درباره سطح و ماهيت مأموريت اين نهادهاست. براساس تقسيم‌بندي‌هاي ارائه‌شده در همين گزارش مي‌توان به‌جد ادعا کرد که نهادهاي مبارزه با فساد ايران (در سه‌گانه دولتي، بين‌المللي و مردم‌نهاد) عموما دولتي با واحدهاي کوچک بين‌الملل و ارتباط اندک با نهادهاي مردمي هستند. همچنين قابل ‌ذکر است که اين نهادها ارتباط ضعيفي با سمن‌ها و نهادهاي جامعه مدني دارند و نتوانستند به‌خوبي از ظرفيت اين بخش از جامعه استفاده کنند. درباره تقسيم‌بندي براساس اقدامات (پيشگيرانه، اجرائي، پيشگيري و اجرا، کميسيون‌هاي اجرا و چندمنظوره) عموما نهادها در مرحله پيشگيرانه و در ساحت سياست‌گذاري و به‌عنوان هماهنگ‌کننده نهادهاي ديگر مشغول به فعاليت هستند و برخي از آنها مأموريت‌هاي پيشگيرانه را با اجرا آميخته‌اند؛ اما با وجود اين و براساس تأکيد مکرر اسناد بين‌المللي و ادبيات نظري حوزه مبارزه با فساد که آموزش را يکي از ارکان اصلي نظام‌هاي پيشگيرانه معرفي مي‌کند، تنها يک مورد از اين نهادهاست که تحت عنوان «مرکز مطالعات و پژوهش‌هاي سلامت اداري و مبارزه با فساد قوه قضائيه» از زيرمجموعه سازمان بازرسي کل کشور به حوزه مطالعاتي مي‌پردازد و وظيفه ترويجي و گفتمان‌سازي در اين حوزه را بر عهده دارد. تعداد زيادي از اين نهادها براي تنظيم اسناد و رسيدگي و تدوين آيين‌نامه تشکيل شدند و وظيفه هماهنگي بين نهادي را بر عهده دارند. دست‌کم سه نهاد نيز تحت عنوان نهادهاي چندمنظوره معرفي شده‌اند که حيطه فعاليتي غير از مبارزه با فساد دارند، اما به اقتضای موضوع اصلي‌شان به حوزه مبارزه با فساد نيز ورود کرده‌اند. در مجموع به ‌نظر مي‌رسد اين عدم توازن در ماهيت فعاليت‌هاي نهادهاي مبارزه با فساد در ايران سبب اختلال در فرايند مد نظر خواهد شد و تورم اقدامات را به مرحله‌اي خاص محدود خواهد کرد که نتيجه مطلوبي را در پي ندارد.در پايان نيز ذکر اين نکته ضروري است که از گام‌هاي مهمي که اين نهادها بايد در برنامه فعاليت‌هاي خود بگنجانند، شفافيت حداکثري و قدرت ارتباط مردمي در اين حوزه است. درواقع اين نهادها به‌عنوان متصدي حوزه فساد به بيشترين اعتماد اجتماعي براي ادامه فعاليت‌هاي خود نيازمند هستند که جلب اين امر مهم به اقدامات مقتضي در حوزه شفافيت در سطوح مختلف در اين نهادها نياز دارد که متأسفانه با آن فاصله زيادي احساس مي‌شود. غفلت از فرهنگ‌سازي و ساختن ادبيات نظري اين حوزه تخصصي براي گفت‌وگوي اجتماعي ميان‌نهادي و ميان مردم و سازمان‌ها از خلأهاي مهم فرايند مبارزه با فساد است که توجه به آنها هرچند شباهتي به گزارش‌هاي اقدامات کوتاه‌مدت اين نهادها ندارد، اما ترسيم چشم‌انداز مطلوب‌تري براي آينده اين حوزه را نمايان مي‌کند.

اهم نکات گزارش
- حوزه مبارزه با فساد از دهه 90 ميلادي به بعد به حوزه تخصصي ميان‌رشته‌اي تبديل شده است و ذيل ادبيات نظري «حکمراني خوب» ازجمله مهم‌ترين ويژگي‌های اين حاکميت‌ها تلقي مي‌شود.
- کنوانسيون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد در سال 2003 به تصويب مجمع علني آن رسيده است. اين مهم‌ترين سند بين‌المللي در حوزه مبارزه با فساد است. ايران نيز در سال 1388 به اين کنوانسيون پيوسته است و نهادي به‌منظور پيگيري اين سند، تحت عنوان «مرجع ملي کنوانسيون مبارزه با فساد» در سال 1389 تأسيس کرده است.
- در بندهاي مختلف اين کنوانسيون، بر ضرورت تأسيس نهادهاي مبارزه با فساد به‌عنوان يکي از مهم‌ترين ابزارهاي اين حوزه تأکيد شده است.
- بيشتر کشورهايي که به اين کنوانسيون پيوسته‌اند از سال 2000 به بعد تا به امروز، نهادهاي بسياري براي مبارزه با فساد تحت عنوان‌هاي متفاوتي تشکيل داده‌اند. ايران نيز از اين امر مستثنا نيست.
- امروزه در ايران 12 نهاد مبارزه با فساد فعال است که به‌جز دو مورد، همگي پس از تاريخ تصويب سند کنوانسيون، در سال 2003، تشکيل شده‌اند.
- برخي از تحليلگران حوزه مبارزه با فساد معتقدند با وجود تأکيد اسناد بين‌المللي بر ضرورت نهادسازي در امر مقابله با فساد، تجربه کشورهاي درحال‌توسعه نشان‌دهنده ناکارآمدي اين نهادها در کاهش فساد بوده است.
- نهادهاي مبارزه با فساد را با شاخص ماهيت مأموريت به پنج دسته تقسيم مي‌کنند: نهادهاي تخصصي پيشگيري از فساد؛ نهادهاي تخصصي اجرا؛ نهادهاي تخصصي پيشگيري و اجرا؛ نهادهاي چندمنظوره و کميسيون‌هاي اجرا.
- اولين نهادي که به‌طور متمرکز در ايران براي مبارزه با مسئله فساد تشکيل شد، «ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي و مالي» است. اين نهاد پس از فرمان «هشت‌‌ماده‌اي» رهبري تأسيس شد و نمايندگاني از قواي سه‌گانه در آن حضور دارند.
- از اواخر دهه 80 شمسي تا به امروز نهادهاي متعددي در اين حوزه به‌صورت مجزا يا ميان قوا تشکيل شده است.
- تجربه ايران در حوزه مبارزه با فساد نيز به‌خوبي نشان‌دهنده تأثيرنداشتن نهادسازي در کنترل فساد است. آمار شاخص ادراک فساد که از سال 1995 هر ساله سازمان شفافيت بين‌الملل (Transparency International) منتشر مي‌‌کند، نشان‌دهنده هم‌زماني افزايش تعداد نهادهاي مبارزه با فساد و وخامت رتبه ايران در ميان کشورهاست.
- نهادهاي مبارزه با فساد در ايران عموما دولتي هستند. اين امر نشان‌دهنده تقليل‌يافتن مسئله مبارزه با فساد در ايران به حوزه دولتي است.
- هرچند نهادهاي مردم‌نهاد نيز به‌تازگي به اين جرگه پيوسته‌اند، اما همکاري متقابلي ميان نهادهاي مذکور و دستگاه‌هاي اصلي مبارزه با فساد در دولت وجود ندارد.
- از ميان حوزه‌هاي مبارزه با فساد، تمرکز نهادهاي فعال در ايران بر کنترل فساد مالي و اقتصادي است. اين امر نگاه همه‌جانبه‌گرا به مسئله فساد را دچار خدشه کرده و عملا کنترل بحران چندوجهي را با مشکل روبه‌رو کرده است.
- نهادهاي مبارزه با فساد در ايران عموما در مرحله پيشگيرانه و سياست‌گذارانه باقي مانده‌اند و ورود به مراحل عمده مبارزه با فساد کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه شرق، تاریخ انتشار 10 دی 98، شماره: 3611

اخبار مرتبط
خواندنیها و دانستنیها
نام:
ایمیل:
* نظر:
* captcha:
آخرین اخبار
پربازدیدترین
پربحث ترین
پرطرفدارترین