گروه مسکن، دوسوم از طرح ها و پروژه هاي حياتي کلان شهر تهران که به «نگهداشت» پايتخت و تامين «خدمات ضروري» شهر مربوط مي شود، در «باتلاق مالي» قرار گرفته و تحت تاثير «کمبود منابع نقد»، با تاخير يا توقف کامل در اجرا و بهره برداري روبه رو شده است. «فقر پول» براي تامين هزينه پروژه هاي غيرقابل صرف نظر – شامل هزينه نگهداري پروژه هاي در حال بهره برداري و همچنين هزينه مراکز خدماتي در حال ساخت با کاربري فرهنگي، ورزشي و تفريحي- آن هم در شرايطي که «رکود مسکن» طي يک سال گذشته به اوج رسيد، اين فرضيه را به وجود آورده که کسري بودجه شهرداري تهران در سال 94 باعث افت اعتبارات و در نتيجه عقب ماندگي پروژه هاي شهري شده است.اما از محتواي يک گزارش جديد نظارتي درباره کارنامه دخل و خرج پايتخت نشان مي دهد: «کمبود منابع» در اين مقطع بدون آنکه ارتباط معناداري با رکود ساخت وساز و کاهش درآمد شهرداري از محل عوارض ساختماني داشته باشد، از «انحراف پول» به سمت ابرپروژه هاي شهري که تعدادشان کمتر از نصف پروژه هاي نگهداشت و ضروري است، نشات مي گيرد.

سال گذشته 107 درصد منابع نقد در بودجه 94 شهرداري تهران وصول شد که اين موضوع نشان از «نبود مشکل» در وصول اعتبارات پيش بيني شده دارد. اما به رغم وجود نقدينگي کافي و فراتر از بودجه مصوب شهرداري، سال گذشته، بخشي از پروژه هاي سرمايه اي به چالش شديد نقدينگي برخورد کرد. در حال حاضر نزديک به 2500 پروژه سرمايه گذاري به ارزش کلي بيش از 8600 ميليارد تومان در مقياس هاي مختلف ريز و درشت توسط مديريت شهري تهران در حال ساخت و اجرا است که 65 درصد از اين پروژه ها در رديف «پروژه هاي نگهداشت» و مابقي جزو «پروژه هاي عمراني» طبقه بندي مي شود. اطلاعات نظارتي شوراي شهر تهران، از «تزريق نابرابر منابع» بين اين دو گروه پروژه سرمايه اي حکايت دارد به طوري که عامل اصلي تاخير يا توقف در مراحل ساخت 8/ 73 درصد از «پروژه هاي نگهداشت»، در «کمبود نقدينگي» خلاصه مي شود که وزن اين عامل در مقايسه با ساير عوامل تاخيرزا (همچون ضعف پيمانکار و...)، رقمي معادل 5/ 66 درصد عنوان شده است که بيشترين سهم را در کندي کار دارد. آنچه باعث اين کمبود منابع نقد براي پروژه هاي نگهداشت شده، «ابرپروژه هاي عمراني» اند که به «مکنده پول» در بودجه شهر تهران تبديل شده اند.
اين در حالي است که بخشي از پيمانکاران «پروژه هاي عمراني» در يک سال گذشته مشکل چنداني در دسترسي به منابع نقد نداشتند و اوضاع مالي اين قبيل طرح ها مناسب بوده است. فقط 49 درصد «پروژه هاي عمراني» در حال حاضر به لحاظ پيشرفت فيزيکي عقب تر از حد انتظار هستند و عامل «کمبود نقدينگي» صرفا 5/ 27 درصد علت تاخير در اين گروه از پروژه هاي سرمايه اي را تشکيل مي دهد. «پروژه هاي عمراني» خود شامل ابرپروژه هاي شهري از جمله بزرگراه و تونل و همچنين پروژه هاي خدماتي با کاربري حياتي براي شهر است که با توجه به تاخير يا توقف تعداد زيادي از پروژه هاي حياتي، مشخص مي شود اوضاع مالي ابرپروژه ها از همه بهتر بوده است.به اين ترتيب، نرخ تزريق پول –منابع نقد- به پروژه هاي عمراني به مراتب بيشتر از پروژه هاي نگهداشت است. در اين ميان، وزن بالاي تعداد پروژه هاي شهري کوچک و متوسط مقياس در مقايسه با تعداد ابرپروژه هاي عمراني، سبب شده اثر منفي انحراف اعتبارات به سمت پروژه هاي بزرگ، با شدت بالادر کارنامه سرمايه گذاري شهري پايتخت خودنمايي کند. هم اکنون ميزان پيشرفت فيزيکي کل پروژه هاي سرمايه اي تحت مديريت شهرداري تهران، 23 درصد از زمان بندي اوليه عقب تر است.
عدم تامين به موقع هزينه پروژه هاي سرمايه اي در تهران، باعث رشد تصاعدي هزينه ها در بلندمدت مي شود. اين موضوع در گزارش شوراي شهر تهران مورد تاييد قرار گرفته و درباره آن تصريح شده است: براي تکميل کل پروژه هاي فعلي در شهر تهران 34 هزار ميليارد تومان اعتبار لازم است که حدود چهار برابر ارزش اوليه قراردادها برآورد مي شود.

* ضعف در مديريت تخصيص هوشمند

فرضيه اي که در ماه هاي اخير در مديريت شهري پايتخت مبني بر آسيب بودجه و منابع مالي اداره پايتخت ناشي از رکود عميق مسکن در سال 94 شايع شده بود، با يک گزارش رسمي از سوي شوراي شهر تهران رد شد. محتواي اين گزارش مشخص مي کند: علت توقف، تاخير و تعليق حداقل نيمي از پروژه هاي شهري پايتخت در يک سال 94 به جاي آنکه از رکود مسکن نشات بگيرد به ضعف مديريت حرفه اي شهر باز مي گردد.
گزارش رسمي که از سوي شوراي شهر تهران درباره کارنامه عملکرد «عمراني-مالي شهرداري تهران در سال 94» نشان مي دهد: در سال گذشته 2446 پروژه «عمراني- سرمايه اي» و «نگهداشت» در شهر تهران فعال بوده است اما بررسي ها از ميزان پيشرفت فيزيکي اين پروژه ها حاکي از عقب ماندگي 50 درصد از پروژه هاي عمراني و 73 درصد از پروژه هاي نگهداشت شهري است. اين در حالي است که به گفته کارشناسان شهري درجه اهميت پروژه هاي نگهداشت براي شهر و شهروندان به مراتب بيش از پروژه هاي عمراني است و در اولويت نبودن اجراي اين پروژه ها سبب مي شود عمر مفيد امکانات و خدمات شهري کاهش پيدا کند.
مطابق با گزارش رسمي شوراي شهر تهران از بودجه 17 هزار و 219 ميليارد توماني سال 94 شهرداري تهران معادل 1/ 99 درصد محقق شده است با توجه به رکود سال گذشته، کسري 9/ 0 درصدي، کسري قابل توجهي نبوده ضمن آنکه 58 درصد منابع مالي شهرداري از محل ساخت وساز به دست آمده است. اين ميزان تحقق بودجه سال گذشته شهرداري تهران نشان مي دهد که عملامديريت شهري پايتخت با چالش کسري چنداني در تامين منابع مالي رو به رو نبوده است؛ طوري که در بخش نقد که 64 درصد بودجه سال 94 شهرداري پايتخت را تشکيل مي دهد شهرداري توانسته بيش از 107 درصد منابع مصوب را محقق کند، با اين حال به دليل رکود ساختماني و بازدهي پايين سرمايه گذاري ملکي، شهرداري در تامين مالي منابع غيرنقد که عملااز طريق تهاتر املاک غيرنقد شهرداري با هزينه پيمانکاران پروژه ها کسب مي شد؛ با کسري 16 درصدي مواجه شد و فقط معادل 84 درصد منابع غيرنقد پيش بيني شده محقق شد.

به تعبير ديگر مجموع گزارش دخل و خرج شهرداري تهران در سال 94 بيان مي کند آن طور که تصور مي شد بودجه پايتخت در سال گذشته از محل رکود مسکن آسيب نديده است. در عين حال گزارش رسمي پارلمان محلي پايتخت از عواملي که سبب شده امروز شهر تهران با هزينه هاي سربار نجومي از بابت توقف يا تاخير پيشرفت فيزيکي پروژه هاي عمراني پايتخت رو به رو شود در 8 پارامتر فني-اقتصادي خلاصه مي شود که منشا همه آنها انحراف منابع بوده است. بررسي اين مولفه ها نشان مي دهد که همه اين عوامل از ضعف در مديريت تخصيص هوشمند منابع مورد نياز پروژه ها نشات مي گيرد. به بيان ديگر گزارش شوراي شهر از وجود يک انحراف اساسي در توزيع منابع نقد بين «ابر پروژه هاي پرهزينه و نه چندان ضروري» با پروژه هاي «کوچک مقياس اما حياتي و اولويت دار» براي پايتخت پرده برمي دارد.

اين نوع تخصيص منابع در آمارهاي کارنامه عملکرد مالي شهرداري کاملامشخص است به شکلي که سال گذشته آنچه باعث شد 73 درصد از پروژه هاي نگهداشت به لحاظ پيشرفت فيزيکي از حد انتظار عقب افتد، در پنج گروه اصلي تقسيم بندي مي شود که از ميان آنها «کمبود نقدينگي» به عنوان بزرگترين مانع شناخته شده است. براساس اين گزارش، 5/ 66 درصد از علت تاخير پروژه هاي نگهداشت کمبود نقدينگي عنوان شده است و مابقي به ترتيب شامل ضعف پيمانکار، مشکل تامين زمين، تغيير در اولويت اجرا و اشکال در طراحي و برنامه ريزي مي شود.

اين در حالي است که پروژه هاي عمراني پايتخت به لحاظ عقب ماندگي از پيشرفت فيزيکي در حد انتظار، وضعيت بهتري نسبت به پروژه هاي نگهداشت دارند. حدود 50 درصد پروژه هاي عمراني از حد انتظار عقب تر هستند اما کمبود نقدينگي فقط 5/ 27 درصد علت تاخير در اين نوع پروژه ها شناخته شده است. به اين ترتيب فقر نقدينگي براي تکميل پروژه هاي نگهداشت بيش از دو برابر پروژه هاي عمراني است که اين موضوع نامعادله توزيع پول بين پروژه هاي ضروري و غيرضروري در پايتخت را نشان مي دهد به گونه اي که ابرپروژه هاي پرهزينه عملابه «مکنده پول در بودجه پايتخت» تبديل شده اند. توزيع نامتعادل نقدينگي تحت تاثير حجم کم ابرپروژه ها در مقايسه با تعداد زياد پروژه هاي نگهداشت باعث شده معدل پيشرفت کل پروژه هاي شهري در تهران نسبت به چهار سال 90 تا 93 در کمترين سطح قرار گيرد.

از 2446 پروژه فعال در شهر تهران 35 درصد پروژه ها در حوزه پروژه هاي عمراني و بيش از 64 درصد آنها در حوزه پروژه هاي نگهداشت (در حدود دو برابر پروژه هاي عمراني) قرار مي گيرند در نتيجه تخصيص کم منابع نقد به پروژه هاي نگهداشت موجب شده ميانگين پيشرفت فيزيکي پروژه ها پايين آيد. نکته قابل توجه ديگري که از اين گزارش برداشت مي شود اين است که شهر تهران در حال حاضر با حداقل 300 پروژه متوقف، معلق يا عقب مانده به لحاظ پيشرفت فيزيکي مواجه است که اگرچه ارزش کل 2446 پروژه براساس قرارداد فعلي پيمانکاران معادل 8 هزار و 645 ميليارد تومان برآورد شده است اما محاسبات تکميلي که از سوي شوراي شهر تهران انجام شده نشان مي دهد که به دليل کندي در مراحل اجرايي پروژه ها در حدود 34 هزار ميليارد تومان براي تکميل پروژه ها منابع نياز است. اين مبلغ معادل دو برابر کل بودجه مصوب براي اداره شهر تهران در يک سال است.

جالب آنکه در يک سال گذشته عمده پروژه هايي که از تخصيص منابع محروم مانده اند از جنس پروژه هاي ضروري شهر هستند که شامل کاربري هاي فرهنگي، ورزشي، تفريحي، پارکينگ هاي عمومي و همچنين پروژه هايي که طرح تفصيلي اجراي آنها را تکليف کرده بوده، يعني طرح هاي موضعي و موضوعي مي شود. اين پروژه ها عمدتا پروژه هاي کوچک مقياس و کم هزينه شهري اما ضروري شهر هستند. کارشناسان شهري معتقدند طي چند سال گذشته رويکردي در مديريت شهري براي تخصيص منابع اتخاذ شده است که بر اساس آن عمدتا منابع نقدي صرف اجرا و تکميل پروژه هايي مي شود که به دليل بزرگي و حجم گسترده، امکان مشاهده آنها توسط شهروندان افزايش پيدا کند و اين در حالي است که توجه به اجراي پروژه هاي محله محور و کوچک مقياس که مي تواند به راحتي کيفيت زندگي شهروندان را ارتقا دهد راهکار مناسب تري براي افزايش رضايتمندي آنها خواهد بود. انحرافي که در تخصيص منابع ابر پروژه ها و در نتيجه کمبود اعتبار براي پروژه هاي ضروري در تهران به وجود آمده از هشت پارامتر نشات مي گيرد.

* 8 پارامتر منحرف کننده منابع

تامين اعتبار براي پروژه هاي فاقد طرح و برنامه اجرايي مشخص اولين پارامتر توقف يا تاخير پروژه هاي ضروري شهر است. پارامتر دوم اختصاص مکرر اعتبارات نقدي به پروژه هاي بزرگ است که موجب کاهش تخصيص نقدينگي به ساير پروژه ها شده است، به بيان ديگر حجم زيادي از منابع مالي به سمت ابرپروژه ها سوق پيدا کرده است. مشکلات پرداخت اعتبارات نقدي، نبود رديف مشخص و واحد اعتبارات براي هر پروژه و تامين اعتبار به صورت چند پروژه اي نيز دو پارامتر ديگر از هشت پارامتري است که سبب شده مديريت شهري در تامين منابع نقد براي پروژه هاي نگهداشت با مشکل مواجه شود. در گزارش شورا، درباره پنجمين پارامتر تاکيد شده است که تخصيص اعتبار پروژه هاي مشخص از روال مشخصي برخوردار نيست. همچنين يکي از مهم ترين پارامترهاي توقف يا تاخير اجراي پروژه ها اين موضوع شناخته شده است که 40 درصد پروژه ها به دليل تغيير اولويت ها جاي خود را به پروژه هاي ديگر داده اند. به گفته کارشناسان شوراي شهر تهران نبود برنامه بلندمدت و ضعف مطالعات اوليه در طراحي پروژه ها سبب تغيير مداوم پروژه ها در اجرا شده است.همچنين کوچک نمايي پروژه ها هنگام تعريف و اختصاص بودجه براي آنها نيز از عواملي بوده است که پروژه ها را در حين اجرا با مشکل اعتبار مواجه کرده است. آخرين مشکل عمومي اجراي پروژه ها نيز پرداخت پيش از موعد به آنها بوده است. بررسي هاي شوراي شهر نشان مي دهد اگرچه بيش از 91درصد منابع مالي پروژه ها اختصاص پيدا کرده است اما پيشرفت فيزيکي پروژه ها چه در حوزه عمراني و چه در حوزه نگهداشت معادل 74 درصد بوده است

* پنج راه مقابله با انحراف منابع

از اين رو شوراي شهر تهران پيشنهاد داده است براي رفع مشکلات کنوني اجراي پروژه ها، قبل از شروع عمليات نسبت به انجام مطالعات توجيهي، تعيين مشخصات، برآورد كل، حجم عمليات، زمان بندي اجرا و ميزان اعتبار موردنياز براي هر يك از اجزاي پروژه براي درج در موافقت نامه ها اقدام شود. همچنين مناطق از ورود به اجراي پروژه هاي بزرگ، پيچيده و نيازمند توان تخصصي بالامنع شوند. کارشناسان شوراي شهر در راستاي کاهش انحرافات موجود در اجراي پروژه هاي شهري تاکيد کرده اند از اين پس هرگونه افزايش اعتبار پروژه ها، حجم عمليات يا زمان بندي اجرا بيشتر از ميزان مندرج در بودجه مصوب و مجوزهاي قانوني، مستلزم ارائه اصلاحيه به شوراي شهر تهران خواهد بود. در اين گزارش رسمي تاکيد شده است که بايد اعتبارات متناسب با پيشرفت فيزيكي، وضعيت اجرا و وضعيت كارگاه و زمان مناسب اجراي كار تخصيص داده شود و تعهد اعتبار از محل اعتبار پروژه ها براي قراردادهاي غيرمرتبط با پروژه ممنوع شود. يکي از پيشنهادهاي مهم شوراي شهر در راستاي تغيير رويکرد اشتباه شهرداري در تخصيص منابع به پروژه هاي شهري نيز ايجاد «خزانه غيرنقد» جهت شکل گيري وحدت رويه در تهاتر املاک شهرداري با هزينه پيمانکاران است