شعار سال: احتمال کشف و جریمه‌های بعد از کشف، هزینه‌های یک فساد است و فایده آن نیز، عایدی است که عمل فساد برای مفسد به همراه دارد. هر چه کفه ترازو به سمت بخش هزینه سنگینی کند، یعنی جامعه هزینه ذهنی فساد را بالا ارزیابی کند، مفسد بالقوه تن به فساد نمی‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد برای اینکه کفه ترازو به سمت ضدفساد مایل شود، مهم‌ترین پادزهر، ایجاد پارادایمی به نام «اراده سیاسی یا Political will» است. این پارادایم مساله تعارض منافع سیاسیون و بوروکرات‌ها را نشانه گرفته و به این معناست که هرم بالای قدرت تا چه حد انگیزه و اراده برای مبارزه با فساد به خرج می‌دهد؟ هر چه اراده سیاسی در تقابل با مسائل فساد سخت‌تر باشد، مفسدان بالقوه کمتر تصمیم به ارتکاب به فساد می‌گیرند. اما در جامعه‌ای که اراده سیاسی مبارزه با فساد وجود نداشته باشد، بخش صاحب نفوذ جامعه استتارگونه لباس فساد به تن می‌کند.

اراده مغلوب

«ذهن‌های فاسد همواره به دنبال کشف کانال‌های فساد بوده و به دنبال منافع غیرقانونی در دل این کانال‌های نامتعارف هستند؛ تا زمانی که حاکمیت اراده کافی برای مبارزه با فساد به خرج ندهد این اذهان فاسد مسیرهای فساد را پیدا می‌کنند.» این جمله نقل قولی از «کو تک هبن» مدیر هیات بازرسی فساد سنگاپور است؛ کشوری که پرچمدار مبارزه با فساد بوده و اقتصاد فاسد خود را به یکی از سالم‌ترین کشورهای دنیا تبدیل کرده است. سنگاپور در رتبه‌بندی فساد در بین حدود ۱۸۰ کشور دنیا رتبه ۵ را به خود اختصاص داده است؛ این در حالی است که رتبه ایران در شاخص مبارزه با فساد حدود ۱۴۰ است. اگرچه بخشی از نیروهای داخلی صحت این رتبه‌بندی را زیر سوال برده‌اند اما در مقام ارزیابی فساد در ایران کافی است به حجم اختلاس، رانت و روابط انحرافی سیاسی در سال‌های گذشته رجوع شود. مجموعه این عوامل نشان می‌دهد که یکی از مهم‌ترین سنگ‌هایی که مسیر توسعه اقتصادی ایران را مسدود کرده همین مقوله «فساد» است. نکته حائز اهمیت این است که تقریبا تمامی دولت‌های گذشته مبارزه با فساد را به‌عنوان یکی از مهم‌ترین شعارها و محور سیاست‌گذاری‌های خود قرار داده‌اند؛ اما رتبه ایران در شاخص فساد نه‌تنها بهتر نشده بلکه روند تقریبا صعودی داشته است. بنابراین به‌نظر می‌رسد فساد به‌عنوان یک مانع مهم، نظر سیاست‌گذاران را جلب کرده اما سیاست‌گذار در فرایند مبارزه با فساد همواره در حد فاصل بین اخذ تصمیم تا اجرای سیاست‌ها شکست خورده است. در همین راستا این سوال قابل طرح است که ریشه‌های فساد و راه‌حل‌های مبارزه با آن چه بوده که سیاست‌گذار نتوانسته به شعار مبارزه با فساد جامه عمل بپوشاند؟

خاستگاه فساد

در پاسخ به این سوال که اصولا چرا فساد رخ می‌دهد؟ اقتصاددانان عموما مساله را در مقیاس فردی بررسی کرده و انگیزه و دلایل فساد را در دل ارزیابی‌های ذهنی افراد اقتصادی جست‌وجو می‌کنند. به عبارت دیگر، روی تصمیم هزینه-فایده فساد متمرکز شده و به دنبال ریشه‌ها و انگیزه‌های ذهنی آن هستند. به لحاظ تئوریک، فساد اجتماعی مجموع فساد تک‌تک افراد جامعه است و خاستگاه آن همین ارزیابی ذهنی افراد است. به‌طوری که افراد هنگام تصمیم‌گیری درخصوص «اقدام یا عدم اقدام به فساد» با یک مساله هزینه-فایده مواجه هستند که تحت‌تاثیر عوامل مختلف قرار می‌گیرد. افراد ابتدا «منافع انتظاری» ناشی از اقدام به فساد را تخمین می‌زنند، سپس «هزینه‌های انتظاری» ناشی از کشف فساد را برآورد می‌کنند، در نهایت با مقایسه هزینه و فایده آن، تصمیم به «اقدام یا عدم اقدام» به فساد می‌گیرند. بنابراین بر مبنای تئوری‌های اقتصادی عوامل موثر بر فساد تمام عواملی هستند که منافع و هزینه‌های ناشی از اقدام به فساد را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند. در سمت منافع، «آورده یا Gain»ی که در صورت اقدام به فساد نصیب افراد می‌شود، تصمیم اقدام به فساد را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد؛ به‌عنوان مثال در تصمیم اقدام به اختلاس، مقدار پولی که فرد در معرض تخطی می‌تواند اختلاس کند، تصمیم او را متاثر می‌سازد؛ هر چه این «آورده» بیشتر باشد افراد با احتمال بیشتری به سمت تصمیم «اقدام به فساد» اغوا می‌شوند. در سوی مقابل، هرچه میانگین آورده‌های فساد در یک جامعه پایین باشد، یعنی سیستم اجازه فساد در مقیاس گسترده را به افراد ندهد، انگیزه برای اقدام به فساد کاهش می‌یابد.

در سمت هزینه‌های انتظاری، دو عامل «احتمال کشف فساد» و «جریمه یا Penalty بعد از کشف فساد» تصمیم فرد را توضیح می‌دهد؛ به این معنی که فرد ابتدا در ذهن خود یک احتمال برای کشف فساد محاسبه می‌کند سپس میزان جریمه‌ها را در صورت کشف فساد، ارزیابی کرده و در نهایت هزینه کل ارتکاب به فساد را تخمین می‌زند. افراد ابتدا سابقه فساد را در ذهن خود مرور می‌کنند، هرچه احتمال کشف فساد از سوی مراجع قضایی را بیشتر تخمین بزنند، با احتمال کمتری تصمیم به ارتکاب به فساد می‌گیرند. اما در صورتی که نسبت زیادی از فسادهای قبلی کشف نشده باشد، افراد هنگام تصمیم‌گیری احتمال کشف فساد را پایین برآورد کرده و اقدام به فساد می‌کنند. عامل دوم، جریمه بعد از فساد است. هرچه افراد جریمه بعد از کشف فساد را بیشتر ارزیابی کنند، به‌صورت خودکار کمتر تصمیم به ارتکاب به فساد می‌گیرند. اما در صورتی که دستگاه‌های قضایی جریمه‌های سنگینی برای فسادهای قبلی لحاظ نکرده باشند، تصمیم ذهنی افراد به سمت «ارتکاب به فساد» متمایل می‌شود. بنابراین به‌طور کلی می‌توان گفت تصمیم فردی ارتکاب فساد تحت تاثیر ۳ مجموعه عامل «آورده انتظاری»، «احتمال کشف فساد» و «جریمه بعد از کشف» قرار می‌گیرد. فرد قبل از ارتکاب، این ۳ متغیر را ارزیابی کرده و در کنار هم قرار می‌دهد، در نهایت طی یک تصمیم هزینه-فایده‌ای یکی از دو انتخاب «ارتکاب» یا «عدم ارتکاب» به فساد را برمی‌گزیند. اکنون که مقوله فساد در این ۳ متغیر خلاصه می‌شود، سوال این است که خلاصه‌ترین راه برای کنترل همزمان این ۳ متغیر چیست؟ بررسی تجربه کشورهای دنیا از یک طرف و تئوری‌های اقتصادی از طرف دیگر نشان می‌دهد مهم‌ترین فاکتوری که هر ۳ عامل مذکور را مهار می‌کند حضور «اراده سیاسی یا Political Will» است. اراده سیاسی از یک طرف باعث می‌شود تا حاکمیت اراده کافی در کشف سیاسی را به خرج دهد و از طرف دیگر جریمه‌های لازم را برای کشف فساد لحاظ کند تا در نهایت به‌صورت درونزا، تصمیم اجتماعی را به سمت عدم ارتکاب به فساد متمایل کند.

اراده سیاسی «Political Will»

مفهوم «اراده سیاسی» یکی از مهم‌ترین و بحث‌برانگیزترین اصطلاحات در علم اقتصاد سیاسی است و اینگونه تعریف می‌شود: «تعهد و اصرار رهبران سیاسی و بوروکرات‌ها به منظور انجام اقداماتی تا به مجموعه‌ای از اهداف دست یابند و هزینه این اقدامات را در سیر زمان بپذیرند.» بنابراین زمانی که سیاست‌گذار برنامه‌های ضد فساد را دنبال نکند یا بدون تلاش کافی دنبال کند اراده سیاسی به منظور کاهش فساد را نداشته است. فقدان «اراده سیاسی» معمولا یکی از مهم‌ترین دلایل شکست سیاست‌های ضد فساد و یک مانع بزرگ برای عملکرد اقتصادی و دستیابی به سیاست‌های توسعه‌ای است. اگر نسخه موثر مبارزه با فساد اراده سیاسی است، چرا سیاست‌گذاران در مسیر سیاست‌گذاری اراده سیاسی کافی به خرج نمی‌دهند؟ سیاستمداران و برنامه‌ریزان اجتماعی ۳ نقش همزمان «تنظیم قوانین»، «توزیع قدرت و انتصابات» و «توزیع بودجه» را بر عهده دارند. در خلال هر یک از وظایف سه‌گانه مذکور سیاستمداران همواره در معرض انتخاب «منافع شخصی» یا «منافع عمومی» هستند که عمدتا دستیابی به هر دو امکان‌پذیر نیست؛ دستیابی به منافع عمومی مستلزم عبور کردن از منافع شخصی است و دستیابی به منافع شخصی نیز مستلزم از دست رفتن بخشی از رفاه اجتماعی است. به همین دلیل عمده سیاستمداران در این دو راهی اغوا شده و منافع شخصی را ترجیح می‌دهند؛ سیاستمدار قوانین را در راستای منافع شخصی تنظیم می‌کند، انتصابات را همسو با منافع شخصی تعیین و منابع مالی را در راستای رفاه خود توزیع می‌کند. خروجی نهایی چنین شرایطی عدم اراده سیاسی بوده و جامعه در معرض فسادهای مختلف قرار می‌گیرد. در بسیاری از کشورها مانند سنگاپور مهم‌ترین عاملی که باعث شده تا سیاست‌های ضدفساد به خوبی اجرا شود، حضور اراده سیاسی در ساختار سیاسی این کشور بوده است.

ارزیابی اراده سیاسی

برخی سیاستمداران ممکن است اصلاحات و سیاست‌های ضد فساد را رد کنند و برخی دیگر به‌رغم اینکه در ظاهر با سیاست‌های ضد فساد موافق بوده و چراغ سبز نشان می‌دهند اما به دلیل ملاحظات منفعت‌طلبانه، به‌طور عمدی در اجرای سیاست‌های ضد فساد و اصلاحات انحراف ایجاد می‌کنند. سنجش حضور یا عدم حضور اراده سیاسی یکی از مهم‌ترین مسائلی است که محققان این حوزه را به چالش کشیده است. چرا که اگر یک سیاست به خوبی اجرا شود الزاما نشان دهنده اراده سیاسی پشت آن نیست. از طرفی، اگر یک سیاست به خوبی اجرا نشود نیز الزاما نشان دهنده عدم اراده سیاسی پشت آن نیست. با این حال محققان مهم‌ترین متغیر سنجه حضور یا عدم حضور اراده سیاسی را «انحراف مسیر سیاست‌ها از وعده‌های سیاست‌گذار» می‌دانند. به این معنی که اگر وعده ضد فساد داده شد یا وعده اصلاحات، اما این وعده یا عملی نشد یا در مسیر اجرا منحرف شد و مهم‌ترین توجیه مسیر ناقص آن، عدم وجود اراده سیاسی است.

مجاری ایجاد اراده سیاسی

بنابراین سوال کلیدی این است که اراده سیاسی با چه مکانیزمی ایجاد می‌شود؟ به عبارت دیگر، چه نیرویی باید در مقابل تعارض منافع قرار گیرد و روح اراده سیاسی را در کالبد سیاسی بگستراند؟ در مجموع بررسی‌ها نشان می‌دهد وجود یا نبود اراده سیاسی در جامعه به ۴ عامل «ادراک فردی»، «ادراک جتماعی»، «فضای سیاسی» و «ترس از ریزش قدرت» بستگی دارد.

ادراک فردی و اجتماعی: یکی از مهم‌ترین تعیین‌کننده‌های اراده سیاسی بینش شخصی و ارزیابی فردی سیاسیون و بوروکرات‌های در راس قدرت است. برخی از رجال سیاسی به‌طور درونزا و بدون فشارهای اجتماعی، انگیزه کافی برای مبارزه با فساد را دارند. مهم‌ترین علت ایجاد این انگیزه بینش و ادراک این افراد نسبت به هزینه‌های اجتماعی فساد است. در طرف مقابل بسیاری از بوروکرات‌ها بینش و ادراک لازم درخصوص ارزیابی درونزای اثرات منفی فساد را نداشته و اراده کافی برای مبارزه با فساد به خرج نمی‌دهند. در جامعه‌ای که سیاسیون این ادراک را نداشته باشند، تا فشارهای بیرونی به سیستم وارد نشود، جامعه به‌صورت درونزا با مساله فساد مبارزه نمی‌کند. در واقع، تفاوت بین این دو جامعه در نوع مبارزه با فساد است. در جامعه اول فساد در زمان کمتر و موثرتری و از طریق مکانیزم «بالا به پایین» حل می‌شود؛ به این معنی که نقطه آغازین مبارزه با فساد در بالاترین سطوح حاکمیت است. اما در جامعه دوم، معمولا ریشه فساد در بلندمدت در جامعه وجود دارد و بعد از رسیدن جامعه به آستانه تحمل، این فشار «از پایین به بالا» است که با ریشه‌های فساد مبارزه می‌کند. «پال کاگمیت» در روآندا و «لی کوان یو» در سنگاپور از مهم‌ترین مثال‌های جهانی انتشار نیروی ضد فساد از طریق مکانیزم بالا به پایین بوده‌اند. به این معنی که اراده سیاسی افراد در بالاترین نقطه هرم قدرت باعث شده تا ریشه‌های اجتماعی فساد از بین بروند. در طرف مقابل، مثال‌های دیگری وجود داشته که فشار اجتماعی انگیزه مبارزه با فساد را درون سیاست‌گذار ایجاد کرده است.

عوامل سیاسی: در محیط‌های سیاسی اقتدارگر و جاهایی که مفهوم دموکراسی به خوبی تقویت نشده، ایجاد اراده سیاسی با چالش‌های قابل ملاحظه‌ای مواجه است. در چنین چارچوب‌هایی، قدرت تصمیم‌گیری حقیقی برخی اوقات متکی به نهادهای غیردولتی می‌شود یا در کنترل اشخاص غیرکارشناسی قرار می‌گیرد که محور سیاست‌گذاری را به جای رفاه اجتماعی، منافع شخصی قرار می‌دهند. بین اقتصاددانان سیاسی یک توافق قابل توجه وجود دارد که اراده سیاسی به میزان چشمگیری با کیفیت حاکمیت یا Governance مرتبط است. در یک محیط با حکمرانی ضعیف، هم سیاستمداران الزام کمتری دارند تا به عموم پاسخ بدهند و هم عموم جامعه الزامی به دنبال کردن فرآیند پاسخ دهی دارند؛ به این دلیل که یک سیستم حکمرانی ضعیف از درد تنبیه‌ناپذیری رنج می‌برد. به همین دلیل در چنین محیط‌هایی، سیاست‌مداران کمتر مراقب رفتار خود بوده و کمتر در تلاشند تا آنها را تغییر دهند. بنابراین یک حداقل استانداردی از حکمرانی که فضای تصمیم‌گیری شاهد شفافیت، مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی باشد نیاز دارد.

ترس از ریزش قدرت: منافع سیاسی شخصی یکی از منابع مهم شکل‌گیری اراده سیاسی است؛ به نحوی که یکی از مهم‌ترین عوامل شکل‌گیری انگیزه مبارزه با فساد بین سیاسیون و بوروکرات‌هاست. منافع سیاسیون متغیر است یکی ممکن است منافع نقدی باشد و دیگری ممکن است ترس از در معرض انتقاد مخالفان قرار گرفتن باشد. با این حال، اگر سیاسیون و بوروکرات‌ها به این ادراک برسند که هزینه مبارزه با فساد از منافع شخص آن بیشتر است انگیزه‌ای برای تقویت مبارزه با فساد و اراده سیاسی ندارند. در کشورهایی که از نظام اقتدارگرا رنج می‌برند یا هم اخیرا به نظام دموکراسی دست یافته‌اند مهم‌ترین ابزار برای ایجاد اراده سیاسی بین صاحبان قدرت، ایجاد ترس از دست دادن قدرت است. در چنین فضایی، معرفی اصلاحات ضد فساد و نشان دادن به سیاستمداران که تقویت شفافیت، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری و قدرت شهروندان محبوبیت سیاسی آنها افزایش می‌یابد، ضروری است. یکی دیگر از عوامل قدرتمند برای ایجاد انگیزه اراده سیاسی، شهرت صاحبان قدرت است. سازمان‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی و شفافیت بین‌المللی، شاخص‌هایی از فساد ارائه می‌دهند و کشورها را بر اساس آنها رتبه‌بندی می‌کنند. با توجه به اینکه این شاخص‌ها محبوبیت و شهرت سیاسی صاحبان قدرت را تحت تاثیر قرار می‌دهد، سیاست‌مداران انگیزه دارند تا اراده سیاسی را ایجاد کنند. عدم شناخت و اعتماد بین صاحبان قدرت، بوروکرات‌ها و جامعه مدنی می‌تواند یکی از مهم‌ترین موانع تقویت اراده سیاسی در جامعه باشد. تلقی «آنها به جای ما»، در اذهان سیاسیون می‌تواند به‌طور ذهنی رابطه بین جامعه مدنی و دولت را تضعیف کند؛ به‌طوری که جامعه مدنی اطلاعی از کیفیت سیاست‌گذاری سیاستمدار ندارد و دولت نیز از وضعیت اجتماعی-اقتصادی جامعه مدنی اطلاع ندارد. فقدان اراده سیاسی برای مبارزه با فساد، نبود قوانین صریح، شفافیت و اطلاع رسانی درباره مصادیق فساد، فقدان قوانین مربوطه و تبعات نقض آنها، فقدان پاسخگویی و نهادهای مستقل ضد فساد نیز امکان حسابرسی، مواخذه و مجازات موثر مرتکبان را کاهش داده و در نتیجه زمینه را برای گسترش فساد فراهم می‌کند.

تجربه سنگاپور

وقتی صحبت از «مبارزه با فساد» می‌شود سنگاپور یکی از اولین کشورهایی است که در ذهن متبادر می‌شود. تجربه مبارزه با فساد در این کشور از دو حیث «سرعت فسادزدایی» و «مکانیزم مبارزه با فساد» منحصر به فرد است. سنگاپور در زمانی که مستعمره بریتانیا بود به یکی از فاسدترین کشورهای دنیا معروف بود به‌طوری که فساد به یک رفتار اجتماعی و روزمره تبدیل شده بود و با معیشت جامعه گره خورده بود. اما بعد از استقلال از بریتانیا، سنگاپور به سرعت فساد را در دل فضای بوروکراتیک خود زدود و به یکی از پیشگامان دنیا درخصوص مبارزه با فساد تبدیل شد؛ به‌طوری که سنگاپور امروز بر مبنای شاخص ضد فساد در رتبه‌بندی جهانی رتبه ۵ را به خود اختصاص داده است. درخصوص سرعت فسادزدایی در سنگاپور، این سوال مطرح می‌شود که سیاست‌گذاران در این کشور از چه ابزاری استفاده کرده‌اند تا سنگاپور فاسد را به سنگاپور شفاف تبدیل کرده است؟

دولت سنگاپور عزم خود برای ریشه‌کنی فساد را با شعار انتخاباتی «پاک بمانید: رشوه نگیرید» حزب حاکم این کشور در سال ۱۹۵۹ اعلام و سپس در دهه ۱۹۸۰ با پیگرد، بازجویی و مجازات شماری از شخصیت‌های عالی رتبه سیاسی به رای‌دهندگان این کشور ثابت کرد. اداره مبارزه با فساد بارها اعضای کابینه سنگاپور را به اتهام ارتکاب فساد تحت پیگرد قرار داده، محکوم و مجازات کرده است. «لی سین-لونگ» نخست‌وزیر سنگاپور در شصتمین سالگرد تاسیس اداره مبارزه با فساد این کشور در سال ۲۰۱۲ تاکید کرده بود که مصمم به مقابله با فساد و تخلف افراد در هر سطحی از قدرت است؛ ولو اگر تحقق این هدف به رسوایی دولتش منجر شود. وی گفت «ترجیح می‌دهم شرمسار شوم و کشور را از فساد پاک کنم، تا آنکه وانمود کنم اتفاقی نیفتاده و اجازه دهم فساد گسترش‌یابد». اراده سیاسی به‌عنوان کلید اصلی مبارزه با فساد در سنگاپور محسوب می‌شود. بدون عزم راسخ و اداره تزلزل ناپذیر در جهت غلبه بر فساد، هیچ استراتژی ضد فسادی نتیجه‌بخش نخواهد بود. رمز موفقیت سنگاپور در حمایت تمام و کمال دولت این کشور از هیات تحقیق از اقدامات فساد انگیز (CPIB) است تا این هیات بتواند تمام کسانی که درگیر فساد هستند، حتی اعضای دولت و وزرا را مورد تحقیق و پیگرد قانونی قرار دهد. در سال ۱۹۷۵، این هیات یک فرد دولتی و یکی از وزرای در حال خدمت از حزب حاکم را محکوم کرد. چنین اقداماتی عزم راسخ دولت را در پاک نگاه داشتن سنگاپور به عموم نشان داد. این موضوع موجب کسب حمایت مردم، در مبارزه مداوم و سخت با فساد شد. چنین تلاش‌هایی همراه با حمایت مردم در خلال سال‌ها، فساد در این کشور را تحت کنترل درآورد. بنابراین در سنگاپور مساله اجتماعی ابتدا از طریق بینش فردی افراد در بالای هرم قدرت ایجاد شده و سپس با همسویی اجتماعی همراه شده است.

بنابراین به‌طور کلی می‌توان گفت مهم‌ترین عاملی که ارزیابی ذهنی افراد را درخصوص ارتکاب به فساد نشانه می‌گیرد، وجود اراده سیاسی در هرم قدرت است. هر چه اراده سیاسی برای مبارزه با فساد وجود داشته باشد، افراد در ارزیابی ذهنی خود هزینه ارتکاب به فساد را بیشتر از منافع آن ارزیابی کرده و تن به هزینه‌های فساد نمی‌دهند. اما در صورتی که این اراده در نقاط بالایی هرم جامعه وجود نداشته باشد، افراد احتمال کشف فساد و جریمه فساد را کمتر ارزیابی کرده و با انگیزه بیشتری مرتکب فساد می‌شوند. از طرفی، ایجاد اراده سیاسی خود به ۴ عامل ادراک فردی، ادراک اجتماعی، آرایش قدرت در جامعه و ترس سیاست‌گذار از ریزش قدرت او بستگی دارد. هر چه ارتباط حاکمیت با جامعه نزدیک‌تر بوده و جامعه نقش موثرتری در تعیین مجاری جامعه داشته باشد، مساله فساد با احتمال بیشتری برچیده می‌شود. اما هر چه فاصله سیاسی بین جامعه و بوروکرات‌ها بیشتر باشد، مساله فساد به شیوه درون‌زا حل نخواهد شد و این عامل قهر اجتماعی است که در نهایت مبارزه با فساد را آغاز می‌کند.

سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه دنياي اقتصاد تاریخ انتشار 27اسفند 97، کد خبر: 3507758، www.donya-e-eqtesad.com