ضرورت اصلاحات ساختاری در نظام بودجه ریزی کشور

تذکر رهبر معظم انقلاب حضرت آیت الله امام خامنه ای (مد ظله العالی) نسبت به توجه ویژه به امور فرهنگی و اجتماعی ناظر به متغیر های جدید در آغازین سال پنجم، چشم انداز بیست ساله جمهوری اسلامی است.

شعار سال : متن یادداشت حجت الاسلام والمسلمین سید یدالله شیرمردی با عنوان «ضرورت اصلاحات ساختاری در نظام بودجه ریزی کشور» به شرح ذیل است:

سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور پس از پایان یافتن مهلت کلیه دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری در بخشنامه بودجه سال 1395 کل کشور ابلاغی از جانب ریاست محترم جمهوری این روزها سخت درگیر تهیه و تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه و آماده سازی آن برای طرح در هیئت وزیران است که مراحل پایانی خود را طی می کند. این سازمان به شکل توامان در حال تدوین احکام پیشنهادی برنامه پنج ساله ششم توسعه کشور نیز می باشد و چهره ارزشمند و خستگی ناپذیر دولت یازدهم دکتر محمد باقر نوبخت این ایام تا پاسی از نیمه شب با معاونت ها و کارشناسان خبره سازمان مدیریت در امور مختلف عمومی، دفاعی و امنیتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی سخت مشغول کار هستند تا در زمان مقرر لایحه بودجه سال 1395 در دولت نهایی و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. اساسا بودجه ریزی در ایران شامل چهار مرحله است:

.1مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه

2.مرحله تصویب بودجه

.3مرحله اجرای بودجه

4.مرحله نظارت بر بودجه

تمامی صاحب نظران و کارشناسان بر این باورند مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه از مهمترین ، اساسی ترین، فنی ترین و تخصصی ترین مراحل فرایند بودجه ریزی است. امسال با تدبیر دکتر نوبخت بر خلاف سالهای گذشته برنامه ریزی و بودجه ریزی به شکل توامان در امور مختلف عمومی، دفاعی و امنیتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی صورت می پذیرد که منجر به چابک سازی و تمرکز بیشتر سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور شده است. در این وجیزه بر آنیم تا ضمن خداقوت به دست اندر کاران برنامه و بودجه کشور به برخی بایدهای بودجه ریزی در سال 1395 اشاره کنیم که انشاالله مورد توجه مسئولین توزیع بیت المال در دولت و مجلس قرار بگیرد و مطمئنیم که می دانند و باور دارند برای ریال به ریال آن در قیامت باید پاسخگو باشند.

*توجه ویژه بودجه به امور فرهنگی، اجتماعی و مسئله آب

اقدام تحسین برانگیز سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در چابک سازی بودجه ریزی با ایجاد انعطاف در بودجه به منظور اولویت قرار دادن برخی امور نظیر امور فرهنگی و اجتماعی تکمیل می شود. یکی از مسائل بودجه ریزی کشور طی 37 سال گذشته همواره این بوده است که تدوین کنندگان بودجه، داوم تشکیلاتی دولت و عملکرد جاری آن را به منزله انجام عملیاتی می دانند که منجر به تحقق سیاست‌ها و اهداف می‌شود و اساسا اختصاص اعتبارات به دستگاه‌های اجرایی و شرکت های دولتی به معنای اطمینان از انجام فعالیت‌هایی است که هدف‌های قانونی را تامین می‌کند بدون آنکه بودجه دارای فلش مشخصی به سوی اهداف تعیین شده باشد و یا معیار و شاخصی برای ارزیابی و سنجش امور اجرایی در رسیدن به اهداف تعیین شده باشد! سخنگوی دولت اخیرا گفته است: «رهبر معظم انقلاب در جلسه محدودی که با ما داشتند، متذکر شدند تا به فرهنگ و مسائل اجتماعی در تدوین لایحه بودجه 95 و برنامه ششم توسعه توجه ویژه‌ای داشته باشیم.» تذکر رهبر معظم انقلاب حضرت آیت الله امام خامنه ای (مد ظله العالی) نسبت به توجه ویژه به امور فرهنگی و اجتماعی ناظر به متغیر های جدید در آغازین سال پنجم، سوم چشم انداز بیست ساله جمهوری اسلامی است. برنامه پنج ساله ششم توسعه کشور در پنجه سوم چشم انداز است و از اهمیت فوق العاده ای در نیل به اهداف تعیین شده برخوردار است. آسیب های فرهنگی و اجتماعی کشور که در ... می طلبد که بودجه سال 1395 از انعطاف ویژه ای در حل این معضلات برخوردار باشد. اساسا اگر بنا بر تعریف ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه‌ کل کشور را برنامه‌ مالی یک ساله دولت بدانیم که درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار را پیش‌بینی می‌کند و هزینه‌های انجام عملیاتی را که منجر به تحقق سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود، برآورد می‌کند؛ بودجه سال 95 بایستی قادر باشد سیاست ها و هدف های سال اول برنامه ششم توسعه کشور در حل معضلات و آسیب های اجتماعی و فرهنگی را تامین کند و در پایان سال به نسبت اعتبارات تخصیص یافته در آمار آسیب های اجتماعی اعم از اعتیاد، حاشیه نشینی، تکدی گری، طلاق، روسپی گری، بزه کاری و ... شاهد کاهش و یا توقف روندهای مخرب باشیم.

در حقیقت بودجه سند عرضه دولت در حل این دست آسیب های اجتماعی و فرهنگی تلقی می شود. موضوع محوری دیگری که به نظر می رسد در بودجه سال 1395 می بایست مورد توجه جدی قرار بگیرد مسئله «آب» است که طی سالهای اخیر به دلیل کاهش بارشها و نزولات آسمانی به خصوص بخش کشاورزی را دچار مشکلات فراوانی نموده است. جنگ ها در هزاره سوم بر سر آب خواهد بود و اگر امروز مسئولان کشور برای مشکل کم آبی و خشکسالی چاره اندیشی حکیمانه نکنند این مسئله به تهدیدی برای امنیت ملی کشور تبدیل خواهد شد. راهکارهایی نظیر آبخیز داری و انتقال آب از دریا های شمال و جنوب کشور به مرکز در بودجه امسال می بایست مورد التفات جدی قرار بگیرد. نگرانی از این است که بودجه 95 اجرا شود و به همه چیز اعتبار تعلق گرفته باشد اما در پایان سال هیچ حرکت اساسی و اصولی در زمینه حل آسیب های اجتماعی و فرهنگی و مشکل کم آبی در کشور صورت نگرفته باشد.

*نظارت استصوابی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر هزینه کرد بودجه

یکی دیگر از باید های بودجه ریزی در سال جاری ارتقای نظارت استطلاعی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به نظارت استصوابی بر عملکرد کلیه دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری در هزینه کرد اعتبارات است. درست است که نظارت کلان راهبردی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهوری و نظارت عملیاتی به دستگاه‌های اجرایی و نظارت‌های مالی و حقوقی به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات کشور سپرده شده اما سازمان مدیریت اگر قائل به مدیریت کشور است بایستی بتواند در طول اجرای قانون بودجه با نظارت استصوابی خود مانع از هدر رفت منابع مالی کشور شود و با ریل گذاری صحیح اعتبارات را به نقاط کانونی هدایت کند. این امر اگر حتی نیازمند تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی باشد ابزاری را در دست سازمان مدیریت قرار می دهد که دستگاه های اجرایی را در هر موقع از سال بتواند کنترل نماید. حکایت نظارت کنونی سازمان مدیریت خیلی ساده قصه پدری است که به فرزندش ماهانه یک رقم مشخصی را پول تو جیبی می دهد و خود را موظف و مکلف می داند که این مقرری سر وقت به این فرزند برسد. اگر روزی مطلع شد که فرزند این پول تو جیبی را صرف هزینه های غیر ضرور و یا حتی مثلا خرج اعتیاد خود می کند نمی تواند آن را قطع کند. صرفا اطلاع دارد و باید این پول را سر وقت به فرزند خود بدهد و امیدوار است که شاید چند سال بعد گزارش تفریغ بودجه را دیوان محاسبات آماده کرد آن وقت یقه متخلف را بگیرند که چرا این بودجه را اینگونه هزینه کردی و یا چرا ردیف اعتبارات را جابجا کردی؟! با این فرض سازمان مدیریت چگونه می تواند کشور را مدیریت نماید. مدیریت کشور تنها با فرض نظارت استصوابی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ممکن است و این امر کمک زیادی نیز به انعطاف بودجه در نیل به اهداف خواهد نمود.

*عکس کردن نسبت بودجه جاری و عمرانی کشور

یکی دیگر از الزامات بودجه نویسی اهتمام به کوچک سازی دولت و کاهش از هزینه های جاری است. البته این بایسته شاید در ظرف یک سال یا دو سال محقق نشود لکن روندی که مشاهده می شود حکایت از آن دارد که نه تنها همت عالی در این مسیر نیست بلکه حتی روز به روز دولت در حال حجیم تر شدن است و هزینه های جاری آن رو به افزایش می باشد. در بخشنامه بودجه سال 1395 کل کشور که توسط رئیس جمهور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد، هزینه‌های جاری 80 درصد و هزینه های عمرانی 20درصد پیشنهاد شده است. یعنی 80 درصد بودجه سال آینده صرفا به هزینه های جاری دولت اعم از حقوق و مزایای کارمندان و هزینه اداره و نگهداری دستگاه های اجرایی اختصاص دارد و تنها 20 درصد بودجه سال آینده صرف امور عمرانی و سازندگی در کشور خواهد شد. در واقع دولت تبدیل به یک کمیته امداد بزرگ و بانکی برای پرداخت حقوق به کارمندان خود شده است. این در حالی است که انتظار این بود پس از ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی یک رنسانس در اقتصاد کشور پدید بیاید و دولت در مسیر کوچک سازی قدم بردارد. ارقام بودجه نشان می دهد این کوچک سازی نه تنها محقق نشده بلکه حتی خصوصی سازی صورت گرفته در سالهای اخیر نیز با شبه دولتی سازی باری بر دوش دولت شده اند. به جای واگذاری بنگاه ها به بخش خصوصی برخی صندوق های بازنشستگی سازمان های دولتی و یا موسسات عمومی و ... اقدام به خریداری این بنگاه ها نموده اند. این در حالی است که در کشورهای پیشرفته نسبت بخش خصوصی به دولتی 90 به 10 و یا نهایتا 80 به 20 است. در برخی کشورها مثل ژاپن حتی تشریفات و حفاظت از مقامات سیاسی را نیز بخش خصوصی متقبل شده است اما در کشور ما متاسفانه قریب به 90 درصد بودجه و اعتبارات صرف هزینه های جاری دولت می شود.

راه اندازی کانون کارشناسان خبره در کنار کارشناسان پرتلاش سازمان مدیریت

یکی از باید های بودجه نویسی اتکا به کارشناسان متدین، خبره و صاحب تشخیص است. کارشناسی که در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور حضور دارد باید هم موضوع را بشناسد و هم بتواند حکم صادر کند. امروز بحمدالله سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور از نعمت چنین کارشناسانی برخوردار است. لکن به علت محدودیت منابع انسانی و وسعت بی کران موضوعات و مسائل کشور برخی از این کارشناسان در چندین حوزه تخصصی با پیشنهادات دستگاه های اجرایی مواجه می شوند. این کارشناسان هرچقدر هم که تخصص و تجربه داشته باشند در خیلی از موارد در معرض فوریت ها و تعجیل ها قرار می گیرند. از این رو ضروری است در کنار این کارشناسان ذو فنون کانونی از کارشناسان خبره به عنوان اتاق فکر این کارشناسان (مجلس کارشناسان) تشکیل شود که با تغییر دولت ها این کانون دستخوش تحول نشود. مجلس کارشناسان مدیریت و برنامه ریزی در کشور ضمن ابتکار عمل در ارائه طرح های راهبردی و عملیاتی برای دستگاه های اجرایی کشور و شرکت های دولتی با اخذ برنامه ها و طرح ها از دستگاه ها بررسی های اولیه را صورت داده و در خصوص اعتبارات و تخصیص ها کارشناسی های ابتدایی انجام می دهند و نظارت راهبردی نسبت به نحوه هزینه کرد دستگاه ها در سال گذشته را به سرانجام می رسانند تا بررسی شود دستگاه ها تا چه اندازه فاکتورسازی و آمار درمانی می کنند و تا چه میزان درخواست اعتبارات ضروری و حقیقی است. این بررسی های اولیه به کارشناسان خبره سازمان مدیریت داده شود تا تصمیم گیری نهایی توسط آنها با اتقان بیشتری صورت پذیرد.

*الگوهای برنامه و بودجه ریزی پیامدگرا

امروزه در دنیا توجه به بودجه‌ریزی و مدیریت بخش عمومی در اغلب کشورهای پیشرفته از داده به ستانده و محصول و حتی یک مرحله جلو تر به پیامدهای نهایی خروجی های سازمان معطوف شده است. الگوهای برنامه ریزی استراتژیک پیامدگرا با تکیه بر دو مولفه خلاقیت و آینده نگری ضمن به حاشیه راندن برنامه ریزی های استراتژیک سنتی به برنامه ریزان کمک می کنند تا منابع و امکانات خود را به سوی پیامد نهایی اقدامات معطوف کنند. این در حالی است که آثار روش‌های مدیریتی مبتنی بر داده هنوز در بودجه ریزی ایران به چشم می خورد. دستگاه ها برنامه سالانه پیشنهادی خود و بودجه پیشنهادی مربوط را می آورند و در یک زمان محدود این داده ها تبدیل به برنامه و بودجه مصوب کشور می شود. فارغ از اینکه تا چه میزان پیامد سنجی در خصوص اقدامات و اعتبارات گذشته صورت گرفته و یا اینکه تاسیس یک دستگاه یا دادن حقوق به هزاران کارمند منجر به این شده است که پیامد مورد نظر در جامعه محقق شود. به عنوان نمونه در الگوی برنامه ریزی پیامد گرا با توجه تذکر مقام معظم رهبری در خصوص فرهنگ و مسائل اجتماعی، می بایست «طرح جامع ملی مبارزه با آسیب های اجتماعی» با تکیه بر دو عنصر خلاقیت و آینده نگری به اجرا دربیاید و در پایان سال پیامدهای اجتماعی این اقدام در جامعه از طریق آمارگیری دقیق در کاهش آسیبهای اجتماعی نظیر بزه کاری، طلاق، فساد اخلاق، بد حجابی، اعتیاد و ... مورد سنجش قرار بگیرد. و یا در خصوص مشکل بیکاری قریب به 9 میلیون نیروی آماده به کار «طرح جامع ایجاد اشتغال» با اعتباری حداقل 3 تا 5 میلیارد دلار با عنایت به صنایع دستی، دارو های گیاهی، توریسم و ... به اجرا دربیاید. در خصوص این دو طرح در شماره های آینده به تفصیل صحبت خواهیم کرد- اما مسئله اینجاست که باز دستگاه ها حسب درآمدها و هزینه های سال های گذشته خود فرم ها و جداول را تکمیل می کنند و به سازمان مدیریت می فرستند و سازمان مدیریت هم آنها را دسته بندی کرده و به هیئت وزیران می فرستد و از آنجا نیز در قالب لایحه به مجلس می آید و در کمیسیون تلفیق نیز برخی نمایندگان شروع به سهم کشی برای دستگاه ها و یا حوزه های انتخابیه خود می کنند و آخر سال نیز ماییم و بودجه سال 1396!! باید چاره ای اندیشید و از این نظام بودجه ریزی داده محور سنتی عبور کرد. انشاالله برادر ارزشمندمان دکتر نوبخت این شجاعت را دارند تا به این نوع برنامه ریزی ها در خصوص بیت المال پایان دهند.