شعارسال: چندی است که موضوع «پروژه‌های فاقد مجوزِ دارای پیشرفت فیزیکی» موجب بحث و نگرانی در میان فعالان محیط‌زیست شده است. چنین پروژه‌هایی بدون اینکه «مجوز ارزیابی محیط‌زیستی» را از سازمان حفاظت محیط‌زیست دریافت کنند، عملیات اجرایی پروژه را شروع کرده‌اند و درواقع، معطل دریافت مجوز نمانده‌اند. در این یادداشت، ضمن مرور وضعیت فعلی و دیدگاه‌های مطرح‌شده، دیدگاه تحلیلی «دیده‌بان ارزیابی محیط‌زیستی ایران» نسبت به این موضوع نیز بیان می‌شود.

موضوع «پروژه‌های فاقد مجوزِ دارای پیشرفت فیزیکی» در دیگر کشور‌ها هم می‌تواند بروز پیدا کند و خاص ایران نیست. به‌طور‌کلی، هرچه نظام ارزیابی اثرات محیط‌زیستی (EIA) کشور‌ها مترقی‌تر باشد، اولاً فهرست پروژه‌های مشمول انجام فرایند ارزیابی واقع‌بینانه‌تر است، ثانیاً به‌واسطه شفافیت و سهولت فرایند، تعداد پروژه‌هایی که از مسیر ارزیابی خارج می‌شوند، کمتر می‌شود. همچنین، در سایه ساختار‌های حقوقی و قضایی کارآمد، چنین مواردی که مجوز‌های قانونی به‌طور کامل اخذ نشده است، ادامه اجرای پروژه منوط به دستور مقام قضائی در دادگاه می‌شود (که اغلب منتهی به پرداخت جریمه‌هایی سنگین نیز می‌شود). در ایران و در فقدان قوانین محکم و شفاف، از سایر رویه‌های قانونی و مقرراتی برای شروع عملیات اجرایی و پیشرفت فیزیکی استفاده شده است و حتی کارفرمایان طرح‌های دولتی نیز درصورت لزوم، با استفاده از همان قوانین و مقررات، بودجه‌های لازم را دریافت می‌کنند.

موضوع پروژه‌های فاقد مجوز دارای پیشرفت فیزیکی از سال ۱۳۹۵ در دولت مورد توجه قرار گرفت. از یک‌سو قانونی برای الزام به انجام فرایند ارزیابی اثرات محیط‌زیستی وجود نداشت که به پشتوانه آن «عدم دریافت مجوز» مستوجب مجازات باشد و از سوی دیگر دولت می‌بایست درباره این پروژه‌ها به تعیین‌تکلیف می‌رسید. بنابراین، دبیر وقت دولت طی نامه‌ای به سازمان حفاظت محیط‌زیست خواستار تعیین‌تکلیف این پروژه‌ها شد و ازآنجاکه ورود سازمان حفاظت محیطزیست به چنین پروژه‌هایی فاقد وجاهت حقوقی بود، پیشنهاد شد کمیته‌ای با سه عضو از سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و معاونت اجرایی ریاست‌جمهوری برای رسیدگی به این موضوع تشکیل شود که باتوجه‌به سیاست‌های دولت، دبیر وقت دولت اعلام کرد موضوع در این کمیته مطرح و نتیجه برای تصمیم‌گیری نهایی به هیئت وزیران ارائه شود. بر همین اساس، سازمان حفاظت محیط‌زیست شیوه‌نامه‌ای برای این کارگروه تهیه کرد تا ضمن تعیین اجزا و فرایند کاری، کمیته حداکثر برای شش ماه تشکیل شود و پس از پایان دوره شش‌ماهه، مأموریت آن تمدید نشود. اما روند کاری زمان‌بر، محدودیت کمیته و وضعیت نظام ارزیابی اثرات محیط‌زیستی در کشور در سال‌های بعد منجر به این شد که معضل پروژه‌های فاقد مجوز دارای پیشرفت فیزیکی حل نشود و بسیاری از این پروژه‌ها ادامه یابند؛ به‌طوری‌که برخی از پروژه‌ها حتی به بهره‌برداری رسیدند.

در سال ۱۴۰۰ مدیر وقت دفتر ارزیابی سازمان حفاظت محیط‌زیست موضوع این پروژه‌ها را از طریق رسانه‌ها اعلام کرد و از مجلس شورای اسلامی خواست نسبت به توقف تخصیص بودجه به پروژه‌های فاقد مجوز اقدام کند. همچنین، در آن زمان موضوع ضرورت تدوین قانونی برای ارزیابی اثرات محیط‌زیستی مطرح شد. هدف این بود که عدم اجرای فرایند EIA در طرح‌های مشمول، جرم‌انگاری و برای آن کیفر تعیین شود. البته چنین قانونی هیچ‌گاه به سرانجام نرسید. در پاسخ به چالش مطرح‌شده در آن زمان، فراکسیون محیط‌زیست مجلس، سازمان حفاظت محیطزیست را به‌عنوان نهاد نظارتی مسئول رسیدگی به این پروژه‌ها دانست و توقف پیشرفت فیزیکی آن‌ها را از اختیارات این سازمان عنوان کرد. جالب است که در تعداد پروژه‌ها میان سازمان حفاظت محیطزیست و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اختلاف‌نظر وجود داشت.

نهایتاً موضوع رسیدگی به پروژه‌های فاقد مجوز دارای پیشرفت فیزیکی برای دریافت مصوبه در هیئت دولت مطرح و در پی آن مصوبه‌ای در شهریور ۱۴۰۲ ابلاغ شد که به‌موجب آن پروژه‌هایی که تا پایان سال ۱۴۰۱ دارای پیشرفت فیزیکی بودند و مجوز نداشتند، در یک کارگروه متشکل از سازمان حفاظت محیط‌زیست (با درج عبارت «مسئول» و نه رئیس)، معاونت‌های حقوقی و اجرایی ریاست‌جمهوری، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، وزارت کشور و دستگاه اجرایی مربوطه تعیین‌تکلیف شوند. ازآنجا‌که این نگرانی وجود داشت که این مصوبه به‌عنوان مسیر انحرافی برای دور زدن ارزیابی اثرات محیط‌زیستی استفاده شود، هم قید زمانی برای آن در نظر گرفتند و هم از عبارت «تعیین‌تکلیف» به‌جای عباراتی، چون «تأیید یا رد مجوز» استفاده شد. بنابر‌این، تعیین‌تکلیف معادل اعطای مجوز نبود. همچنین، از زمان تصویب این مصوبه تنها شش ماه اعتبار برای این فرایند در نظر گرفته شد که پس از آن مصوبه غیر‌قابل‌اجرا بود. کارگروه تعریف‌شده در ابتدا به بررسی پروژه‌ها پرداخت و در این بررسی مشخص شد تعداد پروژه‌های مشمول طرح در کارگروه، بسیار کمتر از ۴۰۰ عدد مطرح‌شده بود. البته پروژه‌های غیردولتی/خصوصی امکان بررسی در کارگروه را نداشتند. اما آنچه موجب کندی فرایند در تصمیم‌گیری این کارگروه شد، اختلاف‌نظر درباره مفاد شیوه‌نامه آن بود. الزام به تهیه شیوه‌نامه -اگرچه به‌درستی در نظر گرفته شده بود- در مهلت کوتاه به نتیجه نرسید. درنهایت باتوجه‌به اینکه دفتر ارزیابی اثرات محیطزیستی در سازمان قائل به «تصمیم‌گیری گروهی» برای تعیین‌تکلیف نبود، توافقی برای شیوه‌نامه حاصل نشد. با گذشت مهلت تعیین‌شده، مصوبه سال ۱۴۰۲ اجرا نشد و این فرصت که می‌توانست از ورود خسارت بیشتر به محیطزیست جلوگیری کند، از دست رفت. بااین‌حال، تعلیق تصمیم‌گیری موجب توقف پروژه‌های مشمول نشد و برخی نهاد‌های اجرایی از طریق رئیس‌جمهور و پیگیری‌های نهاد ریاست‌جمهوری اقدام به اخذ مجوز کردند و برخی دیگر همچنان بدون مجوز به پیشرفت فیزیکی ادامه دادند.

نهایتاً در آخرین تحول، در اسفندماه ۱۴۰۳ مصوبه جدیدی در هیئت دولت وضع شد که طی آن «پروژه‌های فاقد مجوز دارای پیشرفت فیزیکی» در بخش خصوصی، توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست تعیین‌تکلیف شود و در بخش دولتی، با «توافق» سازمان حفاظت محیط‌زیست و دستگاه اجرایی مربوطه در مورد آن‌ها تصمیم‌گیری شود. در این مصوبه نیز الزامی برای «صدور مجوز» وجود ندارد و از عبارت «تعیین‌تکلیف» استفاده شده است.

ابهامات مصوبه اسفند ۱۴۰۳

مصوبه جدید مربوط به اسفندماه ۱۴۰۳ از چند وجه مورد انتقاد کنشگران محیط‌زیست قرار گرفت که به اختصار به آن اشاره می‌شود:

اول، عبارت «توافق» دارای ابهام است. باتوجه‌به ماهیت چندبعدی ارزیابی اثرات، نبود سازوکار و شیوه‌نامه‌ای مشخص بر نحوه تصمیم‌گیری مورد سؤال جدی دغدغه‌مندان است. در فقدان ارزیابی اثرات، توافق با تمرکز بر چه اهدافی خواهد بود که بتواند از اثرات منفی کم کند یا آن‌ها را جبران کند؟ با‌توجه‌به اینکه شفافیت در نظام ارزیابی یک اصل است، در این رویکرد جدید بیم بده‌بستان، فساد و عدم شفافیت را ایجاد می‌کند.

درصورت تدقیق نحوه تصمیم‌گیری و شیوه‌نامه رسیدن به توافق در مصوبه اسفندماه ۱۴۰۳، نقش جامعه محلی و ذی‌نفعان مردمی پروژه در این تصمیم‌گیری آشکارا مغفول است. جلب مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری و اجرای پروژه یکی از اهداف مهم ارزیابی اثرات است. به‌نظر می‌رسد این مشارکت که در نظام ارزیابی فعلی در ایران نیز وضعیت نامطلوبی دارد، در رویه موجود پروژه‌های فاقد ارزیابی به‌طور کامل ذبح خواهد شد.

دوم، حتی درصورت تدقیق نحوه تصمیم‌گیری و شیوه‌نامه رسیدن به توافق، نقش جامعه محلی و ذی‌نفعان مردمی پروژه در این تصمیم‌گیری آشکارا مغفول است. جلب مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری و اجرای پروژه یکی از اهداف مهم ارزیابی اثرات است. به‌نظر می‌رسد این مشارکت که در نظام ارزیابی فعلی در ایران نیز وضعیت نامطلوبی دارد، در رویه موجود پروژه‌های فاقد ارزیابی به‌طور کامل ذبح خواهد شد.

سوم، برخلاف مصوبه مشابه سال ۱۴۰۲، زمانی برای انتهای اعتبار این مصوبه تعیین نشده است که می‌تواند موجبات سوءاستفاده را برای پروژه‌هایی که در فاصله فروردین‌ماه سال ۱۴۰۲ تا کنون از انجام فرایند EIA سرباز زده‌اند، فراهم کند.

چهارم، تعیین‌تکلیف (یا صدور مجوز) در کارگروه برای پروژه‌هایی که موجب خسارت به محیط‌زیست شده‌اند، نباید به‌نحوی باشد که حقوق مکتسبه ایجاد کند و بررسی تخلفات، جرائم و ضرر و زیان آن‌ها در دستگاه قضائی نباید خدشه‌دار شود. در غیر این‌صورت، این مصوبه رعایت عدالت و احقاق حقوق جوامع محلی را تضعیف می‌کند.

پنجم، درحالی‌که در مصوبه سال ۱۴۰۲، پروژه‌های بخش خصوصی مشمول بررسی و تعیین‌تکلیف در کارگروه نبود، در مصوبه جدید، به این پروژه‌ها نیز فرصت تعیین‌تکلیف داده شده است که این مهم، شائبه عدول از اخذ مجوز محیط‌زیستی در آینده را تقویت می‌کند.

ششم، متأسفانه در سازمان حفاظت محیط‌زیست تیم تخصصی و مجربی که بتواند به‌طور دقیق و متمرکز به بررسی فنی و کارشناسی تمامی ابعاد و سوابق طرح‌ها و پروژه‌ها (با تعدد و متنوع بالا) به کفایت وجود ندارد که این مهم، امید به حصول نتیجه مفید و مثمر ثمر در مدیریت کاهش اثرات محیط‌زیستی را کمرنگ می‌کند.

از سوی دیگر، «موافقان» این مصوبه در داخل و خارج دولت، بر این اعتقاد هستند که:

اول، گریزی از تعیین‌تکلیف و رسیدگی به پروژه‌های فاقد مجوز دارای پیشرفت فیزیکی نیست و نمی‌توان آن‌ها را رها کرد. بنابراین، این مصوبه مسیری برای برون‌رفت از بن‌بستِ پیش آمده است.

دوم، مسیر مجوزدهی از طریق کار گروهی که به‌سختی تشکیل می‌شد، خارج شده است و در اختیار سازمان و دستگاه اجرایی قرار گرفته است که حصول به توافق را علی‌رغم ملاحظات مذکور تسهیل می‌کند.

سوم، از ابتدای تدوین پیش‌نویس مصوبه سال ۱۴۰۲ هیئت وزیران، این سؤال که «چه کسی تصمیم می‌گیرد؟» محل اختلاف بود. سازمان حفاظت محیطزیست اعلام می‌کرد که تصمیم‌گیری دراین‌باره صرفاً در اختیار این سازمان است؛ اما هیئت وزیران قائل به تصمیم‌گیری جمعی توسط کارگروه بوده و است و از همین جهت اصرار بر کلمه «توافق» دارد. توافق به‌معنی اغماض نیست و از طریق این مصوبه می‌توان کارفرمایانی که آمادگی همکاری کامل با سازمان حفاظت محیط‌زیست را دارند، متعهد به اجرای برنامه سختگیرانه مدیریت محیط زیستی کرد.

چهارم، پرواضح است که اصلاح و مدیریت یک پروژه با پیشرفت فیزیکی با مشارکت ذی‌نفعان بسیار آسان‌تر و کم‌هزینه‌تر است. چنانچه شرایط تعیین‌تکلیف پروژه‌ها به‌اندازه کافی سختگیرانه و البته قابل‌اجرا باشد، می‌توان امید داشت کارفرمایان طرح‌های آتی به‌جهت دوری از پیامد‌های اجرای بدون مجوز محیطزیستی، با رغبت بیشتری به فرایند ارزیابی اثرات محیطزیستی روی آورند.

رها شدن و مسکوت گذاشتن پروژه‌ها عامل حفاظت نیست

دیدگاه‌های موافقان و مخالفان، غالباً برخاسته از دغدغه حفاظت از محیط‌زیست کشور -ولو با زوایای دید مختلف- و حائز اهمیت و احترام است. بااین‌حال، «دیده‌بان ارزیابی محیطزیستی ایران» درباره موارد مطرح‌شده، دیدگاه تخصصی خود را بیان می‌دارد:

اگرچه ضرورت‌ها و فشار‌های سیاسی در پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها بدون طی مراحل ارزیابی اثرات دخیل بوده است، اما یک عامل مهم دیگر به این انحراف از مسیر دامن زده که همان «ناکارآمدی نظام ارزیابی محیط‌زیستی» در سه بعد حقوقی، ساختاری و فرآیندی در کشور است که نهاد‌های اجرایی و کارفرمایان را به گریز از فرایند ناقص و غیرشفاف ارزیابی اثرات محیط‌زیستی سوق داده است.

درواقع، سازمان حفاظت محیطزیست درحالی به‌دنبال تمامیت‌خواهی در تصمیم‌گیری برای پروژه‌ها است که در طی این سال‌ها با وجود داشتن اختیار و زمان مکفی برای بررسی، با ناکارآمدی در فرایند ارزیابی، موجب انباشتگی پروژه‌ها در صف تصمیم‌گیری در آن سازمان شده است. همچنین، باید در نظر داشت که ضعف اجرایی سازمان در عدم تشکیل جلسات منظم کارگروه پیشنهادی مصوبه سال ۱۴۰۲ نمی‌تواند دلیلی بر ناکارآمدی ایده تصمیم‌گیری اجتماعی/اقناعی با حضور ذی‌نفعان باشد. از سوی دیگر، تأخیر و تعلل در تصمیم‌گیری موجب شده است مسیر‌های دیگری به روی دستگاه‌های اجرایی باز شود.

باید توجه داشت علی‌رغم تصویری که در جامعه به‌وجود آمده است، تمامی این پروژه‌های مسکوت‌مانده، دارای اثرات منفی شدید بر محیطزیست نیستند و حتی برخی از آن‌ها در یک نظام ارزیابی کارآمد شاید اساساً مشمول ارزیابی محیطزیستی نباشند، اما همچنان بلاتکلیف در صف انتظار مجوز باقی مانده‌اند. البته، تعدادی از پروژه‌ها هم هستند که آثار ناشناخته یا بالقوه آسیب‌زا برای آن‌ها پیش‌بینی می‌شود که به‌درستی موجب نگرانی خواهند بود. در چنین شرایطی، تعامل و کمک گرفتن از ظرفیت سایر دستگاه‌های اجرایی برای حصول شرایط مورد توافق و پذیرش طرفین که سختگیرانه و قابل‌اجرا باشد، یک فرصت محسوب می‌شود. البته به‌عنوان یک خلأ و هشدار باید گفت مردم و جامعه محلی نباید در تصمیم‌گیری و تعیین تعهدات طرح، نادیده گرفته شوند، امری که فعلاً ضمانت و پشتوانه‌ای برای توجه به آن در مصوبات دیده نمی‌شود.

درباره ضمانت اجرای تعهدات، حضور ذی‌نفعان در مرحله تصمیم‌گیری به‌خودی‌خود بخشی از قابل‌اجرا بودن تعهدات است و دیگر قوانین و مقررات متعدد محیطزیستی کشور به‌صورت مستمر می‌تواند تضمین اجرای تعهدات طرح باشد که در این زمینه لازم است سازمان حفاظت محیطزیست از قدرت نظارتی خود به‌درستی استفاده کند و به‌طور ویژه از ظرفیت «نظارت جامعه محلی» و «فعالین محیط‌زیست» در موارد مقتضی بهره‌مند شود؛ لذا عدم کارآمدی پایش (به روش قبلی) نمی‌تواند بهانه‌ای برای تعلیق در تصمیم‌گیری برای پروژه‌ها و سلب مسئولیت از سازمان حفاظت محیطزیست شود.

به‌طورکلی، رها شدن و مسکوت گذاشتن پروژه‌ها (چنانچه قبلاً به رویه سازمان حفاظت محیطزیست بدل گشته بود) نمی‌تواند نقشی در حفاظت و جلوگیری از آسیب به طبیعت ایفا کند؛ بلکه لازم است این سازمان از حالت انفعال خارج شود تا بتواند با بهره‌گیری از مشارکت سایر ذی‌نفعان، با اتخاذ رویکرد تدوین برنامه مدیریت محیط‌زیستی سختگیرانه، نحوه اجرای وظایف نهادی خود را بهبود بخشد. در این راستا، به‌نظر می‌رسد تعیین یک تیم مجرب و دارای انگیزه از همکاران دفتر ارزیابی محیطزیستی و نیز سایر دفاتر تخصصی سازمان حفاظت محیطزیست برای حصول به «تعیین‌تکلیف مطلوب» برای هر طرح ضروری باشد.

تدوین قانون برای ارزیابی اثرات محیط‌زیستی، جرم‌انگاری و تعیین مجازات برای عدول‌کنندگان از فرایند ارزیابی محیطزیستی همچنان می‌تواند به‌عنوان یک راهکار بازدارنده برای جلوگیری از رویه شدن حذف فرایند EIA در پروژه‌ها باشد. متأسفانه این مهم در فرصت تدوین برنامه هفتم پیشرفت کشور از دست رفت.

لازم به تأکید است تدوین قانون برای ارزیابی اثرات محیط‌زیستی، جرم‌انگاری و تعیین مجازات برای عدول‌کنندگان از فرایند ارزیابی محیطزیستی همچنان می‌تواند به‌عنوان یک راهکار بازدارنده برای جلوگیری از رویه‌شدن حذف فرایند EIA در پروژه‌ها باشد. متأسفانه این مهم در فرصت تدوین برنامه هفتم پیشرفت کشور از دست رفت.

به‌عنوان جمع‌بندی، دیده‌بان ارزیابی محیطزیست بر این باور است که واکنش‌های گروه‌های مختلف ذی‌نفعان به مصوبه اخیر و ایجاد فضای گفتگو دراین باره می‌تواند زمینه‌ساز پرهزینه شدن مسیر‌های انحرافی شود؛ به‌طوری‌که نهاد‌های اجرایی و خصوصی با رغبت به‌سمت طی مراحل قانونی و اخذ مجوز‌های لازم حرکت کنند.

شعارسال با اندکی اضافات و تلخیص برگرفته از پیام ما، تاریخ انتشار: 27فروردین1404، کدخبر:129825، payamema.ir