شعار سال: ماجرای جایگاه قانونی هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام متشکل از 15 نفر، به چالش حقوقی جدیای بدل شده است؛ چالشی که در آستانه بررسی لوایح چهارگانه FATF نهتنها صدای حقوقدانها بلکه داد وزیر در آستانه استعفای دولت را هم درآورده است. روز گذشته مسیح مهاجری، مدیرمسئول روزنامه جمهوری اسلامی و بهمن کشاورز، حقوقدان، در نقد جایگاه این هیئت سخن گفتند؛ اگرچه در مقابل محسن رضایی، دبیر و مجید انصاری، عضو مجمع تشخیص مصلحت نیز از عملکرد آن دفاع کردهاند. این ماجرا به چالش توییتری سخنگوی شورای نگهبان و وزیر راه هم منجر شده است. آخوندی در نامهای خطاب به علی لاریجانی، رئیس مجلس، درباره اختیارات هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نوشته بود: «در واقع با این اعلام، رکن جدیدی در ارکان حاکمیت در جمهوری اسلامی ایران فراتر از قانون اساسی تعریف شده است که مسبوق به سابقه نیست». در مقابل کدخدایی در توییتی خطاب به او نوشت بهجای نامهنگاری با رئیس مجلس، بهتر بود برای اطلاع از وظایف و اختیارات مجمع با دبیرخانه آن ارتباط میگرفت.
پرسش اصلی این است که آیا این هیئت بهلحاظ قانونی این اختیار را دارد که بهعنوان نهاد بالادستی مجلس و شورای نگهبان عمل کند؟ در این صورت، بر اساس کدام اصل قانون اساسی یا حتی قانون عادی این اختیار را دارد؟ ماجرا از آنجا آغاز شد که مجمع تشخیص مصلحت نظام زودهنگام به بررسی لوایح چهارگانه ورود کرد و مستقیم و غیرمستقیم مخالفت خود را با آن ابراز کرد. در آخرین اقدام نیز شورای نگهبان در ارتباط با دو لایحه از چهار لایحه FATF اعلام کرده است مجلس ایرادات شورای نگهبان را برطرف کرده است، اما چون ایرادات مجمع هنوز برطرف نشدهاند، لوایح را به مجلس بازگشت میدهد تا از آن طریق به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شود. روز گذشته نیز اعلام شد هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام با معاون حقوقی رئیسجمهور و رئیس کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس در راستای بررسی انطباق و مغایرتنداشتن لایحه الحاق به کنوانسیون بینالمللی مقابله با تأمین مالی تروریسم جلسه داشتهاند که در این نشست، گزارش کمیسیون «نظارت» و «کمیسیون سیاسی، دفاعی» مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره تطبیق لایحه ذکرشده با سیاستهای کلی نظام مطرح و ادامه بررسی به جلسه آتی هیئت عالی موکول شده است.
نعمت احمدی، حقوقدان، در گزارش هفته پیش «شرق» با عنوان «این 15 نفر» گفته بود: «گفته میشود مجمع تشخیص مصلحت در بُعد نظارتی باید بررسی کند که قوانین با سیاستهای کلی نظام مغایر نباشند. پس فرض کنیم بر اساس این وظیفهاش گفت این لایحه مخالف سیاستهای کلی نظام است. این یعنی آیا آن هیئت 15نفره بهعنوان مرجع بالادستی مجلس قرار میگیرند؟ در این صورت، جایگاه قانونی این هیئت 15نفره کجاست و تکلیف مجلس با آن لایحه چه میشود؟». نعمت احمدی با اشاره به اینکه بر اساس آنچه تاکنون مفاد قانون اساسی و حقوق اساسی را در دانشگاه تدریس کردهام تابهحال با چنین دریافتی از وظایف مجمع روبهرو نبودهام، گفته بود: «بر اساس سخن آقای کدخدایی که گفته مجلس ایرادات شورای نگهبان را برطرف کرده و شورای نگهبان نظرش تأمین شده است، پس حالا مصوبه مجلس حکم قانون را دارد و هیچ نهاد و مرجعی نمیتواند این قانون را نقض کند، مگر با قانون جدید. حالا باید از آقای کدخدایی سؤال کرد در این شرایط هیئت 15نفره نظارت مجمع تشخیص با چه مجوزی میتواند قانون یک کشور را نقض کند؟ و در این صورت، آیا قانون باید بلااجرا بماند. بر اساس علم حقوق، قوانین لازمالاجراشده صرفا به وسیله قانون جدید نسخ میشود. با این کیفیت، اگر این هیئت 15نفره نظارت این اختیار را داشته باشد که مصوبات مجلس را که به تأیید شورای نگهبان رسیده است بلااثر کند، ظاهرا ما با یک نهاد یا مرجع جدیدا تأسیسشده روبهرو هستیم که فراتر از اختیارات قانون اساسی و بدون طی تشریفات قانونی این امکان را دارد که قوانین لازمالاجرا را فسخ و نسخ کند. این چیزی است که جامعه حقوقی باید آن را نقد کند؛ چون این هیئت 15نفره ظاهرا با یک آییننامه تشکیل شده نه با قانون اساسی و حتی با قانون عادی.
نظارت به معنای قانونگذاری نیست
بهمن کشاورز، حقوقدان، هم دیروز به ایرنا گفته است: «نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام که به وسیله هر فرد یا گروه یا حتی کل مجمع تشخیص مصلحت صورت گیرد، نمیتواند مرحلهای از فرایند قانونگذاری در جمهوری اسلامی را تشکیل دهد زیرا این فرایند در قانون اساسی بهطور مشخص بیان شده است. به گزارش ایرنا بهمن کشاورز گفت: در اصل 110 قانون اساسی اختیارات و وظایف رهبری برشمرده شده و بند دو آن نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام را داخل در این اختیارات اعلام کرده و در بند یک اصل مذکور نیز تعیین سیاستهای کلی نظام، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام داخل در اختیارات مقام رهبری برشمرده شده است. قسمت اخیر اصل 110 اعلام کرده رهبر میتواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند. اصولا مقام رهبری میتواند اختیارات مربوط به بند دو را که ناظر بر نظارت بر آنچه در بند یک آمده، است، به فرد، گروه یا شخص حقوقی دیگری واگذار کند. رئیس پیشین اتحادیه سراسری کانونهای وکلای دادگستری گفت: محل تأمل این نکته است که این نظارت به هر شکل میتواند اعمال شود و عامل آن نیز -همچنان که عرض کردیم- هر فرد و شخصی میتواند باشد. اما این نظارت به وسیله هر فرد یا گروهی یا حتی کل مجمع محترم تشخیص مصلحت صورت گیرد، نمیتواند مرحلهای از فرایند قانونگذاری در جمهوری اسلامی را تشکیل دهد، زیرا این فرایند در قانون اساسی مشخصا بیان شده است و یک خط مستقیم از دولت به مجلس و مجلس به شورای نگهبان و شورای نگهبان به مجلس و بالاخره دولت را تشکیل میدهد. او افزود: در موارد استثنائی ممکن است در نتیجه بروز اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، مصوبات مجلس از باب مصلحتی که مجلس تشخیص داده و شورای نگهبان با آن موافق نیست، راهی مجمع تشخیص مصلحت شود. کشاورز تأکید کرد: با توجه به اینکه وظایف و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت در اصول 110، 111، 112 و 170 قانون اساسی برشمرده شده، قطعا ورود مجمع مذکور در فرایند تعریفشده قانونگذاری نمیتواند قانونی تلقی شود، زیرا مسیر را به نوعی قطع خواهد کرد. به عبارت دیگر نظارت بر مصوبات مجلس از نظر انطباق آنها بر سیاستهای کلی نظام ممکن است در مرحله تنظیم لوایح یا طرحها و در مرحله اجرای قوانین مصوب، صورت گیرد و حتی ممکن است این نظارت با تذکر موارد به شورای نگهبان انجام شود. اما این نظارت نمیتواند مرحلهای از قانونگذاری، مثلا قبل از اظهار نظر شورای نگهبان یا بعد از آن به صورت رسمی تحقق یابد».
بدعت است
مسیح مهاجری، مدیرمسئول روزنامه جمهوری اسلامی، هم در یادداشت دیروز خود با اشاره به اصل 57، 58، 91، 94، 95 و 96 قانون اساسی نوشت: «مسیر قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی کاملا مشخص است و فرد یا افراد یا گروههايی خارج از آنچه در این اصول قانون اساسی آمده، حق دخالت در قانونگذاری ندارند. این روند، در طول 40 سال که از عمر نظام جمهوری اسلامی میگذرد، معمول بوده و حتی در سالهای اول دهه 60 که مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود نداشت، امام خمینی جمعی را برای حل اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان مشخص كرده بودند که وظیفه مجمع تشخیص مصلحت نظام را برعهده داشت. امام آنقدر برای رعایت قانون و ضرورت جلوگیری از اقدامات خارج از ضوابط قانونی اهمیت قائل بودند که در اواخر عمر شریفشان با صراحت اعلام کردند اگر در مواردی به حکم ضرورت اقداماتی شده که در قانون اساسی نیامده (اشاره به داوری همان جمعی که عهدهدار حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان بود) نباید چنین کاری ادامه یابد و باید همه به قانون اساسی برگردیم. بههمیندلیل بود که در قانون اساسی تجدیدنظرشده در سال 1368 مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظر گرفته شد (اصل 112) این روزها متأسفانه افراد، گروهها و حتی عناصری در پوشش زیرمجموعه مجمع تشخیص مصلحت نظام به خود اجازه میدهند در روند قانونگذاری دخالت کنند و طبق میل خود برای قانونگذاران تعیینتکلیف كنند! اینکه لایحه پیوستن جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مبارزه با پولشويی و تأمین مالی تروریسم در مجلس تصویب و توسط شورای نگهبان تأیید شود یا نشود، دارای یک روند قانونی است که باید بهطور طبیعی طی شود. درست است که افراد، احزاب و گروهها هم حق اظهارنظر دارند و بسیار خوب است که نقطهنظرهای خود را از طریق رسانهها یا به هر وسیلهای که قانون اجازه میدهد مطرح کنند، اما توسل به شیوههای غیرقانونی برای تحمیل نظر خود به مجلس یا شورای نگهبان، با حقوق قانونی مجلس و شورای نگهبان و اصول قانون اساسی در تضاد است. عدهای آشکارا به پیامکهای تهدیدآمیز متوسل میشوند، عدهای تجمعات غیرقانونی تشکیل میدهند و هرچه میخواهند برخلاف ضوابط قانونی میگویند و حتی رئیسجمهور و رئیس مجلس را خائن معرفی میکنند، عدهای نیز تحت پوشش مجمع تشخیص مصلحت نظام و قبل از آنکه شورای نگهبان نظر خود را بدهد، علیه این لایحه حکم صادر میکنند. این اقدامات، بدعت در قانونگذاری است و اگر چنین روشی به صورت یک فرهنگ درآید، عملا کشور دچار هرجومرج میشود، قانون اساسی مهجور و متروک میماند، اراده افراد و گروهها جای قانون را میگیرد و جامعه به قهقرا میرود.
مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام را یکسره غیرقابل اعتماد دانستن و برای وادارکردن آنها به تسلیمشدن در برابر اراده و خواست عدهای که به هر چیزی برای اعمال نظر خود متوسل میشوند، با کدام اصل اخلاقی و شرعی و قانونی سازگار است؟ چرا وزارت کشور در برابر کسانی که تجمعات فاقد مجوز تشکیل میدهند بیتفاوت است؟ چرا با افرادی که آشکارا رؤسای دو قوه را خائن معرفی میکنند برخورد نمیشود؟ منظور این نیست که بگوییم لایحه مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم حتما باید تصویب و تأیید شود. این برعهده نهادهای قانونی کشور است که وظیفه قانونگذاری را برعهده دارند. منظور این است که نباید به افراد و گروههای خارج از نهادهای قانونگذار اجازه دخالت و اِعمال نفوذ در قانونگذاری داده شود. این وضعیت میتواند به یک بدعتتبدیل شود.
قانونی است
اما مجید انصاری، عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام که همزمان عضو هیئت عالی نظارت این نهاد هم هست، دیروز از ورود هیئت عالی به مصوباتی مانند CFT دفاع کرده است. او درباره نحوه این اعمال نظر به روزنامه ایران گفت: «در دو دوره گذشته مجمع تشخیص مصلحت نظام، رهبر معظم انقلاب براساس اختیارات مندرج در اصل 110 قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام را به مجمع واگذار کردهاند. انصاری با اشاره به اینکه این نظارت آنگونه که شایسته و بایسته بود، انجام نمیشد و گاهی اتفاق میافتاد که شورای نگهبان نظر خود درباره مصوبات مجلس را ارائه کرده، اما مجمع بررسیهای خود از حیث تطبیق با سیاستهای کلی را به پایان نرسانده بود، اشکالاتی ایجاد میشد، توضیح داد که هیئت عالی نظارت در راستای نظارت دقیقتر و سریعتر با ترکیب 15نفره تشکیل شده است. به گفته او این هیئت مستقل از صحن مجمع بررسیهای خود را انجام میدهد و ایرادات احتمالی نسبت به مصوبات مجلس را ناظر بر تطبیق یا عدم تطبیق با سیاستهای کلی به شورای نگهبان ارائه میدهد و شورای نگهبان هم ایرادات وارد شده از سوی هیئت عالی نظارت را به مجلس میدهد. به گفته این عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس هم باید این ایرادات را بر طرف کند و اگر نمایندگان بر نظر خود اصرار داشته باشند و ایرادات واردشده را درست ندانند، آنگاه مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال میشود که اینبار دیگر نه در هیئت عالی نظارت بلکه در صحن مجمع مورد بررسی قرار میگیرد. انصاری خود البته از موافقان تصویب لوایح FATF است». محسن رضایی دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام هم که او را مبدع تغییرات ساختاری اخیر در مجمع تشخیص مصلحت نظام بعد از فوت آیتالله هاشمیرفسنجانی میدانند، روز گذشته در جمع خبرنگاران گفت: مجمع تشخیص درمورد CFT در چارچوب وظایف قانونی خود عمل میکند. باید اجازه دهیم در صحن مجمع بحث شود. رضایی در پاسخ به این سؤال که آیا مجمع تشخیص هنوز هم درباره خطرات FATF نظر دارد یا خیر، گفت: من دبیر مجمع هستم و نمیتوانم نظر خود را از طرف دیگران بگویم؛ باید اجازه دهیم در صحن مجمع بحث شود.
هیئت نظارت چگونه تشکیل شد؟
با آمدن آیتالله هاشمیشاهرودی به مجمع و نشستن بر مسند ریاست آن، این نهاد فرادستی دچار برخی تحولات شد. نقش دبیرخانه و محسن رضایی، دبیر مجمع، در مقایسه با وضعیت پیشین پررنگتر شد و وظایف بیشتری به نهاد دبیرخانه محول شد. رضایی همان زمان گفته بود: «کارهای موازی در مجموعه مجمع از بین میرود و نظام متمرکز مدیریتی تشکیل میشود بهطوریکه همه امور در دبیرخانه انسجام میگیرد و یکپارچگی میشود. آییننامه نظارت و آییننامه مجمع نیز تغییراتی خواهد».
هیئت عالی نظارت که درواقع نام کاملش «هیئت عالی نظارت مجمع برای نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام» است، بعد از این تغییرات بود که تشکیل شد. اعضای این هیئت برای نخستینبار در دیماه سال گذشته در جلسهای با حضور آیتالله هاشمیشاهرودی، رئیس مجمع، انتخاب شدند. در آن جلسه رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، توجه به سیاستهای کلی نظام را در قانونگذاری و اجرا بسیار مهم دانست و گفت: «باید در تدوین آییننامه نظارت مجمع، موضوع ضمانت اجرائی به جد مدنظر قرار گیرد». در ادامه این جلسه، محسن رضایی، دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام گفت: «بر اساس بند ۷ آییننامه نظارتی، مجمع میبایست طرحها و لوایح پیشنهادی، بهویژه قوانین برنامهوبودجه را از جهت انطباق با سیاستهای کلی نظام همزمان با مجلس بررسی کند که برای این منظور جلسات کمیسیون نظارت در دبیرخانه آغاز شده است. در جریان رسیدگی همزمان مجمع و مجلس، مواردی که در کمیسیون مغایر با سیاستهای کلی تشخیص داده شوند، در مجلس اصلاح میشوند و درصورتیکه پس از تصویب نهایی مجلس، مواردی از مغایرتها باقی مانده باشد، پس از طرح و تصویب در جلسه شورای مجمع به شورای نگهبان اعلام خواهد شد». در همان جلسه با رأی اعضا، علاوهبر رئیس و دبیر مجمع، آقایان، نبوی، ایروانی، مظفر، وحیدی، انصاری، مصباحیمقدم، میرسلیم، آقامحمدی، توکلی، باهنر، دانشجعفری، دری نجفآبادی و رئیسی بهعنوان اعضای این هیئت نظارت انتخاب شدند. تا پیش از ماجرای لوایح FATF نقش و جایگاه حقوقی و عملکرد این هیئت چندان مورد توجه رسانهها قرار نگرفته بود، اما با شروع بررسی این لوایح در مجلس و مخالفتهای رسمی و غیررسمی مجمع و کنش آخر شورای نگهبان در اشاره به برطرفنشدن ایرادات مجمع نسبت به آن، شاکله این هیئت و نحوه شکلگیری آن، اهمیت پیدا کرده است.
اداره کل روابطعمومی مجمع تشخیص مصلحت نظام چندی پیش با صدور بیانیهای، در دفاع از جایگاه هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام نوشت: «هیئت عالی نظارت مرکب از 15 نفر از اعضای منتخب دوره جاری مجمع تشخیص مصلحت، به منظور اعمال نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام تشکیل شده است و از جمله روالهای این هیئت بررسی انطباق و عدم مغایرت طرحها و لوایح با سیاستهای کلی ابلاغی در حوزههای مختلف است. با عنایت به برخی گمانهزنیها، برداشتها و اظهارنظرها در فضای رسانهای و برای تنویر افکار مردم شریف و مزید آگاهی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی و اعضای محترم هیئت دولت، تأکید میگردد: ابلاغ مصوبات هیئت عالی نظارت مجمع به شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی، به معنای رد لوایح و یا طرحها نیست، و این هیئت پس از احصاء موارد مغایرت یا عدم انطباق، در قالب یک تعامل مطلوب، با برگزاری نشستهای مشترک با کمیسیونهای مجلس محترم شورای اسلامی، اصلاح طرحها و لوایح را بهنحویکه منطبق بر سیاستهای کلی نظام باشد دنبال میکند. بنابراین گمانهزنیها و انتشار اخباری مبنیبر رد لوایح مجلس شورای اسلامی در هیئت عالی نظارت، برداشتی نادرست از این فرایند قانونی و گردشکار معمول در چارچوب وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام است». اما پرسش اصلی که حقوقدانها هم به آن اشاره کردهاند و تاکنون مجمع پاسخی به آن نداده این است: «هیئتی که صرفا بر اساس یک آییننامه تشکیل شده چطور میتواند در ماهیت خود، قواعد و قوانین بالادستی مانند اصول قانون اساسی را نقض کند؟!».
سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه شرق تاریخ انتشار 29مهر 97، کدمطلب: 198023، www.sharghdaily.ir