شعار سال: شاید دیگر فردی در نظام برنامهریزی کشور پیدا نشود که مانند محمد کردبچه بگوید «من عاشق بودجه هستم.» کسی که بعد از نزدیک به نیم قرن سابقه حضور و فعالیت در متن بودجه نویسی کشور و سازمان برنامه و بودجه با دلخوری و ناراحتی از این سازمان رفته است.
زندگی کاری او نیز همانند هر ایرانی از سال ۸۴ دگرگون شد، در دولت محمود احمدی نژاد او را بازنشسته کردند، اما ناچار شدند با او در موقعیت تنظیم کننده بودجه ادامه دهند. در دولت ابراهیم رئیسی کار نیمه تمام را تمام کردند و بی توجه به گنجینه تجربیات او در بودجه نویسی مدرن، با رفتارهای توهین آمیز زمینه ساز خروج او از سازمان برنامه و بودجه را فراهم کردند.
او از اتهامی که در دوره جدید مدیریت سازمان برنامه و بودجه به او زده بودند برایمان روایت کرد و از روزهایی که ۵ صبح در سازمان حضور داشت و شبها دیرتر از بقیه سازمان را ترک میکرد. سالهایی که او حالا میگوید در حق خانواده اش اجحاف شده است.
مشروح گفتگو «اکوایران» با محمد کردبچه، از کارشناسان ارشد و سابق سازمان برنامه و بودجه درباره سالهای حضورش در متن بودجه نویسی دولتها و زوایای پنهان جدایی اش از سازمان برنامه و بودجه را بخوانید و ببینید؛
***********
* آقای کردبچه! نگاهی داشته باشیم از بدو ورود شما به سازمان و آنچه که گذشته است.
۴۶ سال سابقه کاری دارم. زمانی که تحصیلاتم در انگلستان خاتمه پیدا کرد، به ایران بازگشتم. با وجود قبولی در آزمون ورودی وزارت خارجه، به سازمان برنامه و بودجه رفتم چرا که کاری منطبق با تحصیلات من بود.
از بیستم آبان سال ۱۳۵۴ در دفتر اقتصاد کلان که آن زمان، دفتر اقتصاد عمومی میگفتند مشغول به کار شدم. در ابتدا دستیار بودم و اولین کاری که به من محول شد، پروژهای درباره برآورد عرضه و تقاضای محصولات کشاورزی برای برنامه ششم بود؛ چرا که آن زمان برنامه ششم قبل از انقلاب را تهیه میکردند.
مقایسه اقتصاد ایران با متغیرهای اقتصادی کشورهای دیگر
سپس مدت کوتاهی که گذشت به عنوان معاون دفتر تحقیقات عملیاتی انتخاب شدم و این موضوع باعث تعجب همه شد. بعد از آن مسئول پروژه ایی تحت عنوان مدل (کولوروم) شدم. این پروژه یک مدل جهانی بود و به مدت ۵۰ سال، یعنی از آن زمان که سال ۱۹۷۵ میلادی بود تا سال ۲۰۲۵، متغیرهای اقتصادی کشورهای مختلف را برآورد و پیش بینی میکرد. همچنین اقتصاد ایران و پیش بینیهای آن قابل مقایسه با کشورهای دیگر میشد و پروژهی بسیار مهمی بود. به دلیل آنکه من مسئول این پروژه در سازمان بودم، ارتباط مستقیمی با مسئولان و رئیس سازمان برنامه و بودجه داشتم. برای افرادی که برای بازدید و بررسی سازمان میآمدند، پروژه را ارائه میکردیم و به همین سبب به چند سفر خارج از کشوررفتم.
قبل از انقلاب با ۵ رئیس در سازمان برنامه کار کردم که اولین آنان دکتر مجیدی بود. سپس آقای یگانه که نماینده ایران در اوپک بودند، به سازمان آمدند. سپس آقای آگاه رئیس دانشکده اقتصاد دانشگاه ایران روی کار آمدند. بعد از آقای آگاه، دکتر حسن علی مهران، رئیس بانک مرکزی آمدند و آخرین رئیس سازمان قبل از انقلاب، دکتر صالحی بودند.
تا سال ۶۰ با بودجه آشنا نبودم
تا قبل از انقلاب، من در دفتر اقتصاد کلان کار میکردم. بعد از انقلاب، تشکیلات سازمان کمی بهم ریخت اما، دفتر اقتصاد کلان باقی ماند و من نیز به سر کارم برگشتم و در سال ۵۸ معاون دفتر اقتصاد کلان شدم.
از سال ۵۸ تا سال ۸۲، به مدت ۲۴ سال در این سمت بودم و تمام کارهایی که انجام میدادیم، اقتصادی بودند مانند تهیه گزارشهای اقتصادی در زمینههای مختلف. به دلیل آنکه معاون دفتر اقتصادی بودم و باید بر همکاران دفتر نظارت میکردم، در تمام امور اقتصادی تخصص داشته و تجربه خوبی در تهیه گزارشهای اقتصادی پیدا کردم.
بعد از انقلاب هم با اولین رئیسی که کار کردم آقای معین فر بودند. آقایان سحابی، خیر، بانکی، زنجانی، میرزاده، نجفی، ستاری فر، شرکا، رهبر، برقعی، عزیزی، مرادی و نوبخت روی کار آمدند و در آخر نیز آقای میرکاظمی رئیس سازمان برنامه و بودجه شدند. از سال ۶۰ هم به طور مستقیم وارد کار بودجه ریزی شدم و تا قبل از آن با بودجه آشنایی نداشتم.
کار در بودجه را از صفر شروع کردم
اولین آشنایی من با بودجه از آنجا شروع شد که مسئول کار درآمدهای بودجه، ناگهان در وسط سال از سازمان رفت و رئیس وقت هم به من گفت کار درآمدهای بودجه را انجام بدهم. از بودجه چیزی نمیدانستم و کار خود را از صفر شروع کردم. حتی، بسیاری از کارشناسان سازمان هم آشنایی کاملی برای با ردیفهای بودجهای نداشتند، من برای درآمدها و هزینههای بودجه شناسنامه درست کردم.
در ابتدا، مسئول درآمدهای بودجه بودم و پس از آن مسئول جمع بندی کلیات بودجه و تهیه ماده واحد آن شدم.
علی رغم تجربیاتم اتهاماتی به من وارد کردند
از سال ۶۰، لایحه بودجه پس از تهیه شدن به مجلس میرود و من هم از همان دوره اول مجلس به پارلمان رفتم و همکاری نزدیکی با کمیسیون برنامه و بودجه داشته و با تمام روسای آن کار کردم. میتوانید نظر روسای این کمیسیون را درباره من جویا شوید. از آقای دری نجف آبادی گرفته تا آقای حاجی بابایی، ارتباط نزدیکی داشته و دارم. در تمامی این سال ها، وظیفه تلفیق نهایی بودجه در مجلس به عهده من بوده و اعتماد کاملی به من داشتند. این موضوع را از این جهت میگویم که اخیرا به رغم تجربیاتم، اتهاماتی به من وارد کردند.
مسئولان جدید نمیخواستند در سازمان بمانم
* فاصله گرفتن ناگهانی شما از سازمان برنامه، برای ما افتصادی ها، خیلی شوکه کننده بود. چه اتفاقی در این مدت افتاد، که شما به این نتیجه رسیدید؟
در تمام این مدت که من با این رؤسا کار کردم اصل بر احترام متقابل بود، ممکن بود که یک اختلاف نظر جزئی پیش آید، اما اینکه بی احترامی چه از طرف آقایان و چه از طرف خودم که در رابطهای کوتاهی کرده باشم، اصلا پیش نیامد. اصل بر احترام متقابل بود.
از زمانی که مسئولان جدید در سازمان برنامه و بودجه مستقر شدند، احساس کردم که میخواستند من نتوانم در سازمان کار کنم. ما پیوستهایی در قانون بودجه داریم، در پیوست شماره ۴ که از وظایف سازمان و دولت است، بحث بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و برآورد بهای تمام شده است. بند (پ) ماده ۷ قانون برنامه ششم از همه دستگاههای اجرایی میخواهد تا پایان برنامه ششم، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را مستقر کنند و لازمه آن مواردی بود که باید آنها را اجرا کنند. از همان اول دستور العملها و راهنماییها داده شدند و بعضی جاها اینکار را کردند. بند پ ماده ۷، از معدود احکام قانون برنامه ششم است که تقریبا به طور کامل انجام شد که همان استقرار بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است.
مسئولان سازمان میدانستند که من مسئولیتی درمورد بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد دارم؛ بنابراین، در اولین ملاقاتی که با هم بحث بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را پیش کشیدند که این چه پیوستی است؟ این همه صفحه برای چیست؟ مهم نیست که چند صفحه است، شما باید ببینید منظور از این صفحهها چیست.
تنها راه صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای، ارتقا بهره وری است
هدف اصلی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد ارتقای بهره وری دستگاههای اجرایی است. این یکی از احکام مهم است که در سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (بند ۱۶) آمده و میگوید دولت مکلف است در اعتبارات هزینهای یا جاری باید صرفه جویی کند، ولی چرا انجام نشده است؟ برای این که حدود ۷۰ تا ۸۰ درصد از طبقه بندی اقتصادی اعتبارات هزینه، حقوق و دستمزد و پرداختهای حمایتی و ... است. زمانی که ۷۰ درصد از اعتبارات هزینهای شامل این موارد است، چطور صرفه جویی میکنید؟ اگر طبقه بندی عملیاتی هم در نظر بگیرید، در طبقه بندی عملیاتی ما ۱۰ امور و ۴۷ فصل داریم، در این طبقه بندیها ۴ فصل آموزش، دفاع، بهداشت و فصل تامین اجتماعی است که حدود ۸۰ درصد از این ۴۷ فصل در اینها هستند، چگونه میخواهید صرفه جویی کنید؟ آن هم در مواردی مثل دفاع و آموزش که انقدر مهم هستند. تنها راه صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای، ارتقا بهره وری است و ارتقا بهره وری مهمترین هدف بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است.
بنابراین، مستقر شدن بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد منطقی اساسی دارد که آن افزایش بهره وری است. مسئولیت اصلی من در سازمان برنامه و بودجه پیگیری بحث بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد بود و مسئولان جدید اولین کاری که کردند، گفتند پیوست ۴ را کنار بگذارید. یک حکمی که ما بر بودجه هر سال میگذاشتیم حکم تبصره ۲۰ بود که بعد تبصره ۱۹ شد. مدیران دستگاه همین گونه نمیروند بهای تمام شده فعالیت هایشان را کم کنند، باید در بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد از طریق هزینه یابی بهای تمام شده فعالیتهای دستگاههای اجرایی را محاسبه کنید و بعد یک نظامی ایجاد کنید که بهای تمام شده را کم کند و صرفه جویی ایجاد شود.
مدیر دستگاه که همین گونه نمیرود بهای تمام شده اش را کم کند بنابراین، یک نظام انگیزشی و همراه آن یک نظام پاسخگویی دارید که انگیزههای کامل را به مدیران دستگاههای اجرایی بدهید تا پاسخگو باشند که به سمتی بروند که بهای تمام شده اشان را کم کنند. در تبصره ۱۹ اساس این پاسخگویی و نظام انگیزشی آمده بود، الان شما بروید و تبصره ۱۹ قانون بودجه ۱۴۰۰ را با ۱۴۰۱ در این لایحه مقایسه کنید، تقریبا چیزی از آن باقی نمانده است و به ۳ الی ۴ خط تبدیل شده است که همانها را هم میخواستند بردارند.
پس آقایان با اساس بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد مشکل داشتند. همیشه زمانی که تدوین لایحه بودجه سال بعد میخواهد انجام بگیرد ستاد بودجه در سازمان برنامه و بودجه از حدود مرداد تا مهر ماه شکل میگیرد. اعضای ستاد بودجه از سازمان حکم میگیرند که چه افرادی عضو ستاد باشند.
به من گفتند که با مجلس زد و بند دارم
حکم باید برای من هم که هر سال انتخاب میشدم، صادر میشد، اما، پس از آن که حکم تمام اعضای ستاد آمد و حکمی برای من نیامد تعجب کردم که دلیل آن چیست؟ من این همه سال عضو ستاد بوده و حکم را همیشه میگرفتم. زمانی که از مسولان پرس و جو کردم گفتند که من با نمایندههای مجلس بده بستان و زد و بند دارم و برای همین حکم من را نگه داشته بودند، این حرف خیلی برای من سنگین بود گفتم یعنی چی؟! نمایندههای مجلس انقدر به من اعتماد دارند که زمانی که جمع بندی میکردم و به رئیس کمیسیون تلفیق میدادم، ایشان حتی نگاه نمیکرد تا ببیند من چکار کردم و آن را امضا میکرد، چطور ممکن است وقتی به من انقدر اعتماد دارند من زد و بند و بده بستان داشته باشم؟
به آنان گفتم که از اگر یک نماینده فعلی یا از ادوار سابق را پیدا کنید که گفتههای شما را تایید کند، آن زمان من حرفهای شما را قبول میکنم، این چه حرفی است که درباره من میگویید؟ به هر حال حکم من را دادند، اما برای من سنگین بود که چنین تهمت بزرگی را به من بزنند.
اگر ملاحظه بفرمایید، در بخشنامه بودجه یک بخشی از آن برنامه زمان بندی بودجه است که برای آماده و تنظیم لایحه بودجه سال بعد چه اقداماتی باید صورت بگیرد. یکی از مبانی کار بودجه ما و یکی از شعارهایی که دولت جدید و سازمان برنامه و بودجه میدهد بحث برنامه محوری است که برای بودجه برنامه تهیه شود. برنامه محوری از کجا آمده است؟ اصل برنامه محوری از قانون برنامه و بودجه آمده است. در بند ۴ ماده ۱ قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱، میگوید دولت مکلف است هنگامی که میخواهد لایحه بودجه را بدهد همراه آن باید برنامه سالانه هم بدهد.
ما در قانون برنامه و بودجه یک زنجیره برنامه ریزی یا برنامه محوری داریم که میگوید ما یک برنامه بلند مدت ۱۰ ساله داریم که در قالب آن برنامههای میان مدت تهیه میکنیم مثل برنامه چهارم، برنامه پنجم و ششم، در قالب برنامه میان مدت برنامه سالانه تهیه میکنیم، برنامه سالانه ارتباط بین برنامه میان مدت و بودجههای سالانه است که این یعنی همان برنامه محوری نه اینکه شما بعضی از عناوین را بدهید و بگویید اینها برنامه است.
نوبخت رئیس سازمان شد، برای اولین بار که برنامه سالانه تهیه شد
از سال ۹۲ که آقای دکتر نوبخت آمدند؛ برای اولین بار که برنامه سالانه تهیه شد زمانی بود که آقای دکتر رهبر آمدند و ما بودجه را مبتنی بر عملکرد کردیم و ایشان درمورد برنامه سالانه هم صحبت کردند و من کمک کردم و برنامه سالانه ۱۳۸۵ را برای اولین بار بعد از انقلاب برای بودجه سال ۸۵ آماده کردیم و بعد از آن دیگر انجام نشد تا سال ۹۲ که آقای دکتر نوبخت به سازمان آمدند و زمانی که بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را تعیین کردند به من گفتند از الان به دنبال برنامه سالانه هم باشم که برای بودجه سال ۹۳ تا ۱۴۰۰، هشت برنامه سالانه را تهیه کردیم که همراه لایحه بودجه تقدیم به مجلس شد.
در برنامه زمان بندی لایحه بودجه امسال هم، دستگاههای اجرایی باید پیشنهادهایشان را به سازمان بفرستند تا امورات سازمان اینکار را انجام دهند، کار من جمع بندی تمام پیشنهادهای دستگاههای اجرایی و امورات خودمان بود، زمانی که در برنامه زمان بندی میآید و بخشنامه بودجه را هم سازمان ابلاغ میکند یعنی تهیه برنامه سالانه مورد تایید سازمان است. بنابراین، من هم کارم را شروع کردم.
من با همه دستگاههای اجرایی و با همه کارشناسان سازمان گفتگو میکردم و همه اینکارها را انجام دادم، در سالهای قبل تعداد صفحات برنامه نزدیک به ۱۵۰۰ صفحه بود. آنها گفتند تعداد صفحات آن خیلی زیاد است و به همین خاطر آن را هزار صفحه کردم و یک کلیات ۱۳۰ صفحهای هم تهیه کردم و زمانی که تمام اینکارها انجام شد و به مرکز اسناد فرستادم تا آن را چاپ کنند یکدفعه از طرف مسئولین سازمان به من اطلاع دادند که آن را کنار بگذارید، جالب این است که من آن کلیات را هم به آنها دادم و گفتم آن را بخوانید و اگر هر کجای آن اشکالی وجود دارد آن را حذف کنید، ولی در نهایت به من پیغام دادند که این را کنار بگذارید. بالاخره صحبت از این همه زحمت بود و این نشان از عدم اعتماد بود.
هیچ اعتمادی به من نداشتند و بی احترامی کردند
همه ساله زمانی که لایحه بودجه به مجلس میرود یک جلسه مطبوعاتی در سازمان میگذارند که نماینده رسانهها به آنجا میآیند و اگر سوالاتی در مورد لایحه بودجه دارند میپرسند و پاسخشان داده میشود، من در همه جلسات مطبوعاتی در سالهای گذشته حضور داشتم و امسال هم در جلسه نشستم، هنوز جلسه شروع نشده بود که یک برگه یادداشت به من دادند که نیازی به حضور شما در جلسه نیست و جلسه را ترک کنید، این بی احترامی به من بود که من هم رفتم. تمام اینها نشانه از این داشت که هیچ اعتمادی به من ندارند و کارهایی که با من میشد بی احترامی کامل بود، اگر لازم بود باید از همان اول به من میگفتند تا از سازمان بروم. این بی احترامیها به من شد، من چکار میتوانستم بکنم؟ باید میماندم؟ کارهایم را آماده کردم و به چند نفر از مسئولین سازمان هم گفتم که من دارم میروم و روز آخر که میخواستم بیایم باید کلید را تحویل میدادم منتهی کسی آنجا نیامد.
روز آخر کاری ام هیچ کسی من را بدرقه نکرد
من ۳ عدد کیف و ۱ کیسه هم داشتم که چند عدد کتاب در آن بود که سنگین بودند، ماشین را صدا کردم تا بیاید و، چون کتابها سنگین بودند از یکی از کارکنان آنجا خواهش کردم تا به من کمک کرده و وسایل را تا ماشین ببرد. زمانی که رفتم تا کلید را تحویل بدهم، انتظار داشتم با این همه سابقه و تجربه بدرقه شوم اما، یکی از کارکنان خدماتی آنجا همراه من آمد و کیف من را در ماشین گذاشت و من هم به منزل رفتم. من فرد عادی نبودم بلکه کسی بودم که نیم قرن سابقه خدمت داشت، من هر روز از ساعت ۵ صبح از خانه بیرون میزدم و ۵ و ربع در اتاقم حاضر بودم یعنی قبل از خیلی از افراد آنجا بودم و شبها حداقل ساعت ۸ یا ۸ و نیم از سازمان میرفتم و حتی گاهی اوقات تا صبح آنجا میماندم، وقتی با چنین فردی اینطور برخورد کنند، من نمیدانم کارشناسان سازمان یا کسانی که میخواهند جا به پای من بگذارند چه میگویند. با مسئولین سازمان صحبت کنید، من نام افراد زیادی را برایتان آوردم، بروید و با آنها صحبت کنید، اگر یک مورد به من ایراد گرفتند به من بگویید. چطور میشود که با من اینگونه برخورد میشود؟ دلیل رفتن من بی احترامی، بی اعتنایی، توهین و ... بود و هر کس دیگری هم جای من بود همین کار را میکرد.
در حق خانواده ام اجحاف میکردم
* ۴۶ سال کار کردن در یک سازمان واقعا آن را تبدیل به خانه آدم میکند.
از سال ۶۰ کار بودجه کردم، واقعا عاشق آن بودم. من از ۵ صبح به سازمان میرفتم و تا ۱۱ شب در سازمان میماندم و با اینکار به گونهای در حق خانواده ام اجحاف میکردم و زن و بچه ام را تحت فشار قرار دادم، آیا باید اینطور با من رفتار شود؟ من هیچ پاسخی نداشتم که به زن و بچه ام بدهم.
در سال ۹۰، سابقه خدمت من به ۳۵ الی ۳۶ سال رسیده بود، پیش رئیس سازمان رفتم و گفتم آقای رئیس میخواهم بازنشسته شوم چرا که به پاداش پایان خدمتم نیاز داشتم. آن زمان رئیس سازمان، دکتر عزیزی بودند. ایشان به شرطی با بازنشستگی من موافقت کردند که من به صورت قراردادی بمانم و از سازمان نروم، من هم قبول کردم.
شرایطی ایجاد کردند که ناچار شوم سازمان برنامه بودجه را ترک کنم
آقای دکتر عزیزی اول قرارداد را با من امضا کرده و بعد از آن حکم بازنشستگی من را امضا کردند و من تا سال ۱۳۹۷ آنجا ماندم. در سال ۱۳۹۷ قانون منع به کارگیری بازنشستگان تصویب شد که این موضوع سازمان هم مسئولیت داشت که یک بازنشسته را نگه دارند. نزد آقای دکتر نوبخت رفتم و به ایشان گفتم برای شما مسئولیت دارد، اجازه دهید من از سازمان بروم و ایشان از من خواستند تا صبر کنم. مرکزی وابسته به سازمان وجود دارد تحت عنوان مرکز پژوهشهای توسعه و آینده نگری، آقای نوبخت گفتند که با آن مرکز قرارداد ببندم، ولی در سازمان بمانم و به خودشان کمک کنم، من هم با آن مرکز قرارداد بستم و تا مهر ماه امسال در سازمان ماندم. در مهر ماه گفتند سازمان بازرسی کل کشور ایرادهایی گرفته است و دیگر نمیتوانید با آن مرکز ادامه دهید و من از مهرماه تا آخر آذر ماه بدون هیچ قراردادی ماندم، تنها سه ماه ماندم برای اینکه کار بودجه سال ۱۴۰۱ را انجام دهم و با اینکه قراردادی نداشتم ۵ صبح میرفتم و تا ۱۱ الی ۱۲ شب میماندم اما، با این وجود با من آنگونه برخورد کردند. من نمیدانم اگر شخص دیگری جای من بود آیا میماند و ادامه میداد؟ شرایط را به گونهای برای من فراهم کردند که ناچار شوم تا سازمان را ترک کنم علی رغم اینکه من عاشق بودجه بودم. بروید و از مجلس و رؤسای سازمان بپرسید عشق و علاقه من بودجه بود، ولی ناچار شدم.
فرصت اصلاح ساختار بودجه بخاطر شرایط بعد از انقلاب نبود
* واقعا تاسف برانگیز است که آقای دکتر کردبچه به این نحو با سازمان خداحافظی کرد، اما ما دانشجوهای اقتصاد و اقتصاد خوانده ها، زمانی که اقتصاد ایران را نگاه میکنیم قطعا یکی از هایلایتهای آن کاری است که شما در عرصه بودجه کردید؛ بحث طبقه بندی بودجه است یعنی همین الان اگر مردم یا فعالان رسانهای میتوانند بودجه را بالا و پایین کنند، از کسری آن حرف بزنند و در واقع عوام فهمتر و مشخصتر شده باشد یا به گونهای مشت بسته دولت جلوی مردم باز شد، به هر صورت این کاری است که امضا شما زیر آن دیده میشود و هیچ کس نمیتواند منکر آن شود. درمورد دستاوردهایتان صحبت کنید، قطعا بودجه ریزی عملیاتی هم اتفاق بزرگی بوده است، اگر موارد دیگری هم وجود دارد بفرمایید تا ما استفاده کنیم.
فرصت اصلاح ساختار بودجه بخاطر شرایط بعد از انقلاب مانند جنگ تحمیلی و مشکلات دولت، نبود. از حدود سالهای ۷۷ و ۷۸ پروژهای تحت عنوان اصلاح نظام بودجه ریزی در موسسه عالی پژوهش در برنامه ریزی و توسعه که وابسته به سازمان بود و در نیاوران است تعریف شد و مسئولیت پروژه با آقای زنجانی بود.
ایشان ۱۲ یا ۱۳ سال رئیس سازمان بودند و، چون من هم با ایشان آشنا بودم از من دعوت کردند که کمک کنم. من آن زمان با اشکالات طبقه بندی بودجه به خوبی آشنا بودم و میدانستم درآمدهای ما درآمد نیست. یکی از معیارهایی که برای بودجه میگفتند نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی بود و آن موقع رئیس وقت سازمان به من میگفتند کاری کنم تا این کم شود انگار که به زور میشود این نسبت را کم کرد، طبقه بندی آن موقع به گونهای بود که منابع ما چند بخش بود. آخرین بخش، سایر منابع تامین اعتبار بود که در این بخش مواردی مثل استقراض از بانک مرکزی، استقراض از سیستم بانکی، فروش اوراق مشارکت و... میآمد.
به من میگفتند اینها را چرا آنجا میبرید که نسبت بالا برود، اینها را در باقی درآمدها بگذار و در سایر منابع تامین اعتبار نگذار که این را تقسیم بر تولید ناخالص داخلی کنند و بگویند سهم تولید ناخالص داخلی در ایران انقدر است. من اینها را میدانستم، در پروژهای که در موسسه داشتیم، آنجا مطالعه میکردم و کارهای بین المللی را هم نگاه میکردم. سال ۷۹ که تقریبا سال ۲۰۰۰ میلادی بود، در نشریات سازمان در صندوق بین الملل یک نشریه به نام GFS دادند، من آن را خواندم و دیدم پیشنهادی در نظام طبقه بندی داده است که دقیقا آن مشکلاتی که در نظام طبقه بندی بودجه ما وجود دارد ... آن سیستمی که آنها پیشنهاد دادند هنوز در آنجا کامل نشده بود و GFS اصلی سال ۲۰۰۱ ابلاغ شد.
در سال ۲۰۰۰ من با آقای زنجانی و با سازمان برنامه و همینطور با دکتر میرآخور که آن موقع نماینده ایران در صندوق بین المللی پول بودند تلفنی صحبت کردم که آیا میشود امکانی را فراهم کنید که من به آنجا بیایم و ایشان گفتند ما از خدایمان است، چون ایران عضو صندوق است و سهمیه میدهد و در مقابل این سهمیه میتواند از خدمات صندوق استفاده کند. خلاصه آقای میرآخور استقبال کردند و گفتند سریعتر به آنجا بروم. با خرج صندوق بدون اینکه سازمان پولی پرداخت کند من به آنجا رفتم و دکتر میرآخور خیلی به من کمک کردند. با تمامی متخصصان این طبقه بندی صحبت کردم و خوب با زیر و بم کار آشنا شدم. سپس به ایران برگشتم و برای همان پروژه پیشنهاد مقدماتی تهیه کردم که آنها قبول کردند و گفتند این خیلی خوب است.
نزد آقای دکتر ستاری فر که آن موقع رئیس سازمان بودند، رفتم و ایشان چندین جلسه با تمامی متخصصین نظام طبقه بندی گذاشتند حتی از رؤسای بانک مرکزی هم بودند و من برای همه توضیح دادم که نظام طبقه بندی چیست و در آن جلسات آن را پذیرفتند. دو ماه مانده بود تا لایحه بودجه ۱۳۸۰ را به مجلس دهند و آقای دکتر ستاری فر به من گفتند، چون تمام طبقه بندی بودجه باید عوض میشد و بنا بر تعریف جدید هیچ چیز از طبقه بندی سابق نمیماند. تعریف جدید چیست؟
یکی از اشکالات نظام قبلی این بود که هیچ تعریفی از درآمد، هزینه و کسری بودجه نداشت، در نظام جدید طبقه بندی ما ۳ سیستم داریم؛ سیستم درآمد هزینه، سیستم داراییهای سرمایهای و سیستم داراییهای مالی. در آن سیستم اول ما یک درآمد و یک هزینه داریم که به تفاوت اینها تراز عملیاتی میگوییم و برای اینکه اینها مشخص شود اینکه درآمد چیست و مثل قبل نشود یک مبنایی گذاشتند که این مبنا ترازنامه است، و از یک ترازنامه یک مبنا به عنوان ارزش خالص گرفتند و برای اینکه درآمد را تعریف کنند گفتند هر داد و ستدی که دولت انجام دهد که موجب افزایش ارزش خالص شود را درآمد میگوییم و هر داد و ستدی که دولت انجام دهد و ارزش خالص آن را کم کند را هزینه میگوییم.
بنابراین، اگر یک کسی مثلا یک دارایی را فروخت، چون این تبدیل دارایی است ارزش خالص را کم یا زیاد نمیکند، ولی اگر مالیات گرفت، چون ارزش خالص را بالا میبرد یک نوع درآمد محسوب میشود. هر داد و ستدی که در دولت انجام میشود و گردش ارزش خالص را اضافه کند درآمد محسوب میشود و من خودم تمام مثالها و اسناد و مدارک آن را دارم. ما درآمدها را تعریف کردیم که در این بودجه ریزی که داریم به چه چیزهایی درآمد میگوییم، آن زمان در هزینههایی که دولت انجام میداد بعضی چیزها بود که مثلا دولت بعضی از تجهیزاتش را میفروخت، ولی این درآمد محسوب نمیشود، چون آنها داشتند تبدیل دارایی میکردند، ما همه اینها را تعریف کردیم و گفتیم درآمد و هزینه چیست و هزینه را به ۷ فصل تقسیم کردیم که مثل حقوق و دستمزد و یارانه و .. است. به تفاوت بین هزینه و درآمد تراز عملیاتی گفتیم، تراز عملیاتی یکی از مهمترین مبانی نظام جدید طبقه بندی است.
این صورت حساب اول بود؛ در صورت حساب دوم یک داراییها و یک بدهیهایی وجود دارد، دارایی ها، واگذاری داراییهای سرمایهای است. واگذاری داراییهای سرمایهای مثل نفت است، شما نفت را از زیر زمین استخراج میکنید و دارایی مثل همین چیزی که اخیرا به آن مولد سازی دولت میگویند است که ساختمان میفروشد و .. و این قسمت منابعش طرف اجرای طرحهای عمرانی میرود. بنابراین، هم شما یک منابع و یک مصارف دارید و به تفاوت این، تراز داراییهای سرمایهای میگوییم.
با استخراج نفت، منابع نسل آینده را از بین میبرید
در صورت حساب سوم یک منابع و مصارفی وجود دارد، منابع آن واگذاری منابع دارایی است مثل فروش اوراق مالی یا فروش اسناد خزانه یا استقراض از سیستم بانکی! اینها طرف منابع واگذاری دارایی سرمایهای است و آن طرف شما تملک دارایی سرمایهای دارید مثل بازپرداختهایی که میکنید یعنی آن اوراقی که منتشر کردید را یک روزی باید بازپرداخت کنید که به آن تراز دارایی مالیاتی میگوییم.
بنابراین، شما یک تراز عملیاتی و یک تراز دارایی سرمایه و یک تراز دارایی مالیاتی دارید. اگر تراز عملیاتی شما منفی باشد ناچار به تراز مثبت واگذاری دارایی سرمایهای میشوید یعنی باید بروید و نفت بیشتری بفروشید و داراییهایتان را بیشتر واگذار کنید و کمتر طرح عمرانی ایجاد کنید که از تراز مثبت اینها استفاده کنید و تراز منفی عملیاتیتان را جبران کنید که تازه با این هم جبران نمیشود و متوسط میشود و باید در تراز سوم بروید و بیشتر استقراض کنید و از بانک مرکزی بیشتر بگیرید، باید بروید و از مردم بیشتر بگیرید، چون بالاخره اوراق یا اسناد خزانه را بفروشید یعنی دارید از مردم قرض میگیرید و باید پس فردا این اوراق را به آنها پس دهید. یعنی اینطور نیست که به همین سادگی بگویید میرویم و اوراق میفروشیم یا نفت استخراج میکنیم، شما با استخراج نفت در واقع دارید از درآمدهای نسل آینده استفاده میکنید و دارید منابع نسل آینده را از بین میبرید بنابراین باید سعی شود حتی الامکان کسری تراز عملیاتی را حذف کنید یعنی حداقل آن را به صفر برسانید که این اتفاق پیش نیاید.
ما لایحه بودجه سال ۸۰ را بر اساس نظام طبقه بندی جدید تهیه کردیم و خوشبختانه مجلس با اصول نظام طبقه بندی، چون اصل انضباط مالی بود پذیرفت، ما در آنجا اصطلاحاتی به کار بردیم که برای نمایندههای مجلس خیلی سخت بود، مثلا واگذاری دارایی سرمایهای، تملک دارایی سرمایهای و ..، اما ما اینها را خیلی خوب برای آنها توضیح دادیم و نمایندههای مجلس این نظام را پذیرفتند و برای همین از لایحه بودجه ۱۳۸۰ که تصویب شد تا الان هنوز هم نظام طبقه بندی پابرجاست و هیچ خدشهای به آن وارد نشده و در تمام برنامه چهارم که اولین برنامه بعد از آن نظام بود. در تمام آن برنامه یکی از اهدافی که برای برنامهها گذاشتند به صفر رسیدن تراز عملیاتی بود که البته اتفاق نیفتاد، ولی حداقل هدف گذاری شد که مثلا کسری تا پایان برنامه صفر باشد.
شما برنامه چهارم و پنجم را بخوانید، حتی در جدول شماره چهار برنامه ششم هم ارقام تراز عملیاتی نه تنها کسری نیست بلکه مثبت است یعنی انقدر به نظام طبقه بندی اعتقاد داشتند و به هر حال این جا افتاد هرچند اتفاقاتی افتاد که بعضیها اعتقاد زیادی نداشتند و دولت نتوانست درآمدهایش را انقدر که باید و شاید اضافه کند یا هزینههایش را کاهش دهد و در اعتباراتش صرفه جویی کند و هنوز نشده که آن کسری کم و مثبت شود.
نکته بعدی که خیلی مهم است بحث بودجه ریزی عملیاتی است که الان به آن بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد میگویند. در سال ۸۴ بود که آقای دکتر رهبر مصوبهشان را در سازمان دادند و در اولین ملاقاتی که من با ایشان داشتم، گفتند شنیدم شما در بودجه ریزی کار میکنید، آیا میدانید بودجه ریزی عملیاتی چیست که بتوانید به ما کمک کنید؟ من گفتم بله من در این زمینه کار کردهام، چون مدتی بود که روی بودجه ریزی عملیاتی کار کرده بودم و یک پاورپوینت درست کرده بودیم که اصلا معنی و مبانی آن چیست و تمام چیزهایی که در اهداف بند شانزده سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی آمده چیستند، من اینها را برای دکتر رهبر توضیح دادم و ایشان گفتند این خیلی خوب است، لطفا در جلسه بعدی هیئت رئیسه سازمان بیایید و این موارد را توضیح بدهید.
من هم به جلسه دولت رفتم و پاورپوینتم را توضیح دادم که مبانی بودجه ریزی عملیاتی و مبتنی بر عملکرد چیست و بعضی از معاونان سازمان مخالف بودند، ولی دکتر رهبر گفتند که همه حرفها قبول است و گفتند مسئولیت اصلی را خودشان بر عهده میگیرند و به من گفتند شما با ما همکاری کنید و در تمامی دستگاهها از ملی گرفته تا استانها باید بودجهشان را برای سال ۸۵ بر مبنای بودجه ریزی عملیاتی بدهند که ما کار را شروع کردیم. ایشان واقعا پای کار ایستادند و شما میتوانید تفاوت رؤسا را با هم بسنجید. آقای رهبر هم در جلسات سازمان و هم در جلسات دولت، پای کار ایستادند و کار پیاده شد و ما لایحه بودجه سال ۸۵ را این گونه نوشتیم که خیلی هم برای آن کار کردیم.
ما باید اهداف سند بالادستی را که برنامه به دست میآوردیم و اهداف بخشها را مشخص میکردیم و بعد آنها باید کارهایی که میخواستند برای سال آینده انجام دهند را در قالب اهداف برنامه تعریف میکردند و فعالیتهایشان را مشخص میکردند و بعد هزینه واحد را میگفتند و اصل آن این بود که باید بهای تمام شدهشان را محاسبه میکردند. برای این کار به یک نرم افزار احتیاج داشتند و، چون هنوز آن زمان این نرم افزارها وجود نداشت، ما هزینه متوسط را برای همه دستگاهها برآورد میکردیم. تمامی این برنامهها این گونه انجام میشد که هر دستگاهی باید تشخیص میداد که وظایفش چیست و وظایفش را باید به برنامههای محوری تبدیل و در قالب برنامهها باید فعالیتها و خروجیهایش را تعریف میکرد.
سپس برای هر کدام از برنامهها، هزینههای متغیر و ثابت را تشخیص دهد و کل هزینه را به دست آورد و آن را به هدف کمی که برای هر کدام از این برنامهها بود تقسیم کند و هدف کمی آن را مشخص کند و از تقسیم آن هزینه به هدف کمی به بهای تمام شده برسد، ما این را برای سال ۸۵ برای تمامی دستگاهها انجام دادیم و این یعنی یک کار خیلی بزرگی انجام شد.
موافقتنامههای بودجه سال ۸۵ همه بر این اساس بود مثلا وزارت آموزش و پرورش گفته بود من برای سال آینده برنامهام این است و هدفهای کمی من است، فعالیتهایم این است و بعد هزینهها را مشخص کرده بود و این کار در یک مدت خیلی کوتاهی برای سال ۸۵ انجام شد و کسی در مجلس باورش نمیشد که در این مدت کوتاه انجام شود، چون اصل بودجه ریزی سابق چانه زنی بود، یعنی دستگاههای اجرایی که به سازمان میآمدند، سازمان بودجهشان را یک سقفی اعلام میکرد و وقتی دستگاه اجرایی به آنجا میآمد میگفتند مثلا ۱۰ درصد کم و زیاد کنید. رئیس سازمان میگفت که پول نداریم مثلا کم میکردند و دستگاه نمیتوانست هیچ کدام از کارهایش را انجام دهد، چون میگفتند برود و ۱۰ یا ۱۵ درصد از بودجهاش کم کند.
اما در بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد یا همان بودجه ریزی عملیاتی وقتی دستگاه میآمد صحبت کند از او میپرسیدیم هدفهای کمیشان چیست و بعد که صحبت میکردند ما میگفتیم مثلا ما انقدر پول برای همه این اهدافی که شما گفتید نداریم، بنابراین از آنها میخواستیم هدفهای کمیشان را تعدیل کنند و یک بخشی را امسال و بخش دیگر را سال بعد انجام دهند یعنی چانه زنی بر اساس عدد و رقم نبود بلکه چانه زنی بر اساس هدف کمی بود، ما میگفتیم که اعتبار کافی نداریم که به شما بدهیم و همه هدفهای کمیتان را امسال محقق کنید بهتر است بخشی از اهدافتان را برای سال آینده بگذارید. ما این گونه بحث میکردیم و حسن بودجه ریزی عملیاتی این است که چانه زنی را کنار میگذارید.
هدف اصلی هم افزایش بهره وری و صرفه جویی است، یعنی شما یک نظامی را دارید که اختیاراتی به دستگاههای اجرایی میدهد و از آن طرف آنها پاسخگو هستند یعنی اختیارات همراه با پاسخگویی است. تخصیص بر مبنای عملکرد است یعنی وقتی شما میخواهید تخصیصهای سه ماهه را بدهید اگر عملکرد دستگاههای خوب بود به او تخصیص میدهید و هر دستگاهی که عملکرد بهتری داشت و مدیران آن بهتر عمل کرده باشند تخصیص بالاتری میگیرند نه اینکه همینجوری یک حکمی قانون برنامه و بودجه داشته باشد.
ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه میگوید وقتی سازمان برنامه وبودجه میخواهد در کمیته تخصیص و اعتبار تصمیم گیری کند باید دستگاههای اجرایی قبل از سه ماه اول بیایند و بگویند که عملکردشان چیست و باید در مدیریت مربوطه سازمان عملکردشان بررسی شود. بعد کمیته تخصیص اعتبار تشخیص میدهد که به آنها بر اساس عملکردشان بودجه تخصیص دهد، همین جوری نیست که همه دستگاهها سه ماه اول ۲۰- ۲۵ درصد بگیرند، بلکه هر دستگاهی که عملکرد بهتری داشته باشد بیشتر تخصیص میگیرد و آن دستگاهی که علکرد خوبی نداشته باشد کمتر میگیرد و این اصل قانونی و منطقی و علمی در بودجه ریزی عملیاتی است.
مسئولان جدید سازمان به اهداف بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد معتقد نیستند
جالب است که خود مسئولان سازمان که امسال بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را زیر سؤال بردند، دو الی سه ماه پیش بود که به دستگاه اجرایی بخش نامه کردند که عملکردهایتان را اعلام کنید، اگر عملکردهایتان مناسب باشد ما به شما تخصیص اعتبار میدهیم، آنها خودشان این را بخشنامه کردند، ولی خودشان به اهداف بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد معتقد نیستند و این یکی از ایرادهایی بود که از پیوست شماره چهار گرفتند.
مخالفت فرهاد رهبر با یک تصمیم مهم احمدی نژاد
به هر حال ما این کار از سال ۸۵ انجام دادیم، منتهی دو سال بعد یکی از اقداماتی که دکتر احمدی نژاد انجام داد این بود که واحدهای استانی سازمان برنامه و بودجه را تعطیل کردند و به وزارت کشور واگذار کردند. دکتر رهبر با این کار موافق نبودند، ولی یکی از کارهایی که دکتر احمدی نژاد به آن اعتقاد داشت این بود که اختیارات سازمان را از سازمان بگیرد و یکی از مواردی که انجام دادند تعطیلی واحدهای استانی سازمان برنامه بود که دکتر رهبر، چون مخالف آن بودند سازمان را ترک کردند.
مسئول بعدی که آمد (همین موافقت نامههایی که عرض کردم که چقدر مزایا داشت)، در یکی از این موافقت نامهها در هدفهای کمی آن یک ایرادی بود و دیوان محاسبات ایراد آن را گرفت و به مسئول سازمان نامه نوشت که مسئول سازمان داد و بیداد کرد که این موافقت نامهها چیستند و نظام عملکرد چیست و بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد چیست و گفت اینها را رها کنید و اجازه دهید نظام بودجه ریزی همان چیز قبلی باشد.
وقتی شما دارید نظامی را مستقر میکنید اگر وسط راه آن را رها کنید نظام بعدی خیلی بدتر میشود و برای همین نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در زمان مسئول بعدی که بعد از دکتر رهبر آمد کلا بهم خورد و دیگر به جای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد که انضباط مالی را مستقر میکرد، بی انضباطی مالی بر نظام بودجه ریزی ایران حکمفرما شد که این تا سال ۹۲ و زمانی که دکتر نوبخت آمد ادامه پیدا کرد. آقای دکتر نوبخت یکی از مزایایشان این بود که سالها در مجلس بودند و با بحث بودجه ریزی آشنایی کامل داشتند، در کمیسیون برنامه و بودجه بودند و با نظامهای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد آشنا بودند و قبل از اینکه دولت تشکیل شود، ایشان یک ملاقاتی با من داشتند و از من خواستند که به مرکز تحقیقات استراتژیک بروم. ایشان از من پرسیدند وضع بودجه چگونه است و من گفتم چه اتفاقی افتاده است.
ایشان یک ایده کلی در مورد این مسائل و مشکلات بودجه ریزی داشتند، بعد که ایشان آمدند اولین اقدامی که کردند برگزاری یک هم اندیشی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد بود که من را هم به عنوان دبیر آن هم اندیشی انتخاب کردند و ایشان در آن جلسه گفتند از این به بعد نظام بودجه ریزی ما همان نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است و همه دستگاههای اجرایی باید این کار را بکنند و به من ماموریت دادند که من به همه دستگاههای اجرایی ملی و استانی شخصا رفتم و توضیح دادم که این بودجه ریزی مبتنی بر عملیات چیست، چون آنها فراموش کرده بودند.
من یک دستور العمل برای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد تهیه کردم و برای همه توضیح دادم که میخواهیم چه کار کنیم. من به ۸ استان رفتم و استانها هم جوار به آنجا میآمدند که سازمان برنامه و بودجه استان و دستگاه اجرایی استان و دیوان محاسبات و تمام اعضای آنجا بودند که من برای همهشان توضیح دادم و دستورالعملها را گفت و آنها پذیرفتند. بنابراین، ما از سال ۹۳ هم بودجهمان دوباره مبتنی بر عملکرد شد و هم برنامه سالانه داشتیم. برنامه سالانه حکم قانون برنامه و بودجه است. همین که مثلا ما چشم انداز داریم و برنامه میان مدت داریم که مثلا برنامه چهارم و پنجم بود و الان برنامه ششم است، برای اینها یک برنامههایی با هدفهای کمی تعریف شده است و به اینها برنامه سالانه میگویند که حکم بند چهار ماده یک قانون برنامه و بودجه است، که دکتر نوبخت گفتند برنامه سالانه را از سال آینده تهیه کنید که ما از سال ۹۳ تا سال ۱۴۰۰، هشت برنامه سالانه تهیه کردیم و این یعنی برنامه محوری.
شما برنامه میان مدت را به بودجه سالانه متصل میکنید و این یعنی دقیقا همان چیزی که از برنامه انتظار دارید. ما الان برنامه ششم داریم، در برنامه ششم اهدافی تعیین شده است، این به تمام دستگاههای اجرایی میآید و هر کدام از دستگاههای اجرایی میگویند که ما در برنامه ششم این هدفها برای ما تعیین شده است و بعد میگویند بر اساس اینها برای سال آینده چه کارهایی میخواهند کنند و اینها را به مدیریت مربوطه در سازمان میفرستند و آنها این اهداف و برنامهها و فعالیتها را بررسی میکنند و بعد به سازمان میفرستند و سازمان برنامه آن را تهیه میکند، وظیفه من در این سالها جمع بندی این چیزهایی بوده که برای من فرستادهاند، کاری که من قبل از جمع بندی میکنم این است که من یک چهارچوب برنامه سال آینده تعیین میکنم و جداولی که لازم است را در آن چهارچوب برای دستگاهها و همکاران خودم میفرستم.
ایرادی که از برنامه سالانه بودجه گرفتند
جالب اینجاست که در بخش نامه بودجه که ابلاغ شده میگوید در تاریخ فلان کار برنامه سالانه در برنامه سالانه هست و همه باید بروند و بخش نامه بودجه را ببینند. بخش نامه بودجه ۱۴۰۱ یک جدول زمان بندی دارد که در آن گفته شده است که برنامه سالانه چگونه تهیه شود. من آن را مثل سالهای قبل جمع بندی و آماده کردم، به مرکز اسناد فرستادم که مرکز اسناد اینها را چاپ کند. ابتدا آنها گفتند تعداد صفحات این خیلی زیاد است، چون هزار و ۶۰۰ صفحه است، من اولا هزار و ۶۰۰ صفحه را هزار صفحه کردم یعنی بعضی از موارد آن را که خیلی ضروری نبود حذف کردم و بعد گفتند که صفحات آن خیلی زیاد است یک کلیات مختصری درست کردم که کلیات برنامه سالانه بود. یک یا دو روز به کار لایحه بودجه مانده بود که به من اعلام کردند اصلا این را به هیچ کسی ندهید.
ما بر اساس بخش نامه بودجه برنامه را نوشتیم و همکاران سازمان برای آن زحمت کشیده بودند، ولی آنها گفتند آن را به هیچ کس ندهیم. این حاصل تمام زحماتی بود که انجام داده بودیم. در مورد بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد هم من توضیح دادم که سر پیوست چهار ایراد گرفتند و اینطور که من فهمیدم تمام این اصلاحات برای این بود که آنها دیگر برای نظام طبقه بندی نمیتوانستند کاری کنند. نظام طبقه بندی بودجه چیزی نیست که بخواهند آن را تغییر دهند چرا که بر مبنای یک اصول بین المللی است و مبنای اقتصادی دارد، تراز عملیاتی مفهوم اقتصادی دارد، تراز دارایی سرمایه مفهوم اقتصادی دارد و اینها یک چیزهای من درآوردی نیستند و کسی نمیتواند به مفاهیم آن دست بزند.
وقتی لایحه بودجه به مجلس میرود یکی از اولین چیزهایی که به دولت میگویند این است که چرا تراز عملیاتی شما انقدر است؟ چرا کم است؟ چرا منفی است؟ تراز دارایی سرمایه شما چرا این گونه است؟ اینها همهاش مبانی علمی دارد، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد هم مبانی علمی دارد، ولی آنها همینجوری میگویند حذفش کنید که این هم جای سؤال دارد، یعنی باید بپرسد که شما در بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد چه کار کردید و در این بودجهای که آوردید چه چیزی اضافه کردید؟ در مورد تبصره ۱۹ سؤال کنند، اینها چیزهایی است که به نظر من قابل تامل است.
* الان سالهاست که نظام بودجه ریزی وجود دارد، چرا وقتی به پایان برنامه میرسیم میبینیم خیلی از اهداف محقق نشده است و خیلی از موارد رعایت نشده و تخطی صورت گرفته و مرزها کاملا جا به جا شده است؟ شما به عنوان کسی که داخل گود بودید اگر بخواهید به اقتصاد سیاسی یک نگاهی بیاندازید چه نگاهی دارید؟
یکی از مهمترین موارد آن بحث نظارت است. بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد چند مرحله دارد و باید دانه دانه مراحل آن اجرا شود. مرحله اول تعیین برنامه و فعالیتها و .. است که هر دستگاهی باید در قالب وظایفش برنامهها و فعالیتهایش را تعریف کند.
در مرحله دوم باید برای هر کدام از اینها هدف کمی مشخص کند. مرحله سوم هزینه یابی است یعنی هزینههای مستقیم و غیر مستقیم را تشخیص داده و بهای تمام شده هر برنامه را یگوید. هزینه یابی خیلی وسیع است و برای هر کدام از این فعالیتها باید هزینههای مستقیم تشخیص دهید.
فرض کنید کارمندی وجود دارد که زمانی در یک کار فعالیت میکند و زمانی در کار دیگری فعالیت میکند. شما باید بتوانید هزینه دستمزدی که به او میدهید را بر اساس زمانی که برای اینها صرف میکنید، بین فعالیتهای مختلف برآورد کنید و بتوانید به او حقوق دهید.
این موضوع به یک نرم افزار نیاز دارد که خوشبختانه در این چند سال نرم افزارهای آن در همه دستگاههای اجرایی پیاده شده است و ما اشکالی در هزینه یابی نداریم. الان در کشور ما سه مرحله کاملا اجرا شده است. مرحله چهارم نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و مدیریت عملکرد است، مدیریت عملکرد یعنی بخش نظارتی، یعنی همان جایی که مهمترین اشکال نظام بودجه ریزی ما وجود دارد.
در مدیریت عملکرد باید یک تفاهم نامه عملکردی تعریف کردیم که بر اساس آن، مواردی که تصویب میشود یک تفاهم نامه تهیه میشود که میگوید مثلا دستگاه فلان فعالیتهایی انجام میدهد و آن را بین مدیرانش تقسیم میکند و بعد با هر کدام از این مدیرانش یک تفاهم نامه مبادله میکنند و میگویند مثلا وظایف شما اینهاست و باید این فعالیتها را انجام دهید. تفاهم نامه را مسؤل دستگاه با مدیران اجرایی امضا میکنند و یک نسخه آن را به سازمان میفرستند. ما در سازمان برنامه و بودجه یک کمیته تخصیص اعتبار داریم که همان ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه است که این موارد را بر مبنای عملکرد دستگاه باید تخصیص میدهند.
بنابراین، سال که شروع میشود دستگاهها باید این تفاهم نامههای عملکردی را امضا کنند و آن را برای سازمان بفرستند و بعد دستگاهها بر مبنای تفاهم نامه عملکری هر دو الی سه ماه یک دفعه باید اعلام کنند که عملکردهایشان چه بوده است. این تفاهم نامهها به امورهای مدیریتی بخش سازمان میآید، بررسی میشود و به معاونت برنامه ریزی سازمان میآید. سپس مدیریتهای سازمان باید نظراتشان را بدهند تا کمیته تخصیص اعتبار که تشکیل شود و بر اساس آن نظرات تخصیص دهد.
بودجه ریزی با ضعف رو به روست چون...
اصل تفاهم نامه عملکردی و مدیریت عملکردی، نظارت است. شما وقتی وارد مدیریت عملکرد میشوید بخش نظارتی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، شروع به کار میکند. یعنی انعقاد تفاهم نامه عملکردی و تخصیص بر منای عملکرد اصل بودجه ریزی بر مبنای عملکرد است. شما تشکیلات سازمان برنامه و بودجه را ببینید، در گذشته یکی از معاونتهای سازمان برنامه و بودجه، معاونت نظارت بود. در معاونت نظارت ما یک دفتر فنی و دفاتر دیگر داشتیم. یعنی کسانی که در معاونت نظارت کار میکردند با پیچ و مهرههای طرحهای عمرانی آشنا بودند و در طی سال میرفتند و روی این طرحها نظارت میکردند، چرا عمر متوسط طرحهای عمرانی ما ۱۷ سال شده است؟
این را اخیرا خود مسئولان سازمان، اعلام کردند که عمر طرحهای عمرانی ۱۷ سال است، چرا باید عمر طرحهای عمرانی ما ۱۷ سال باشد؟ چرا زمانی که ما طرح نیمه تمام داریم طرح جدید شروع میکنیم و در بخش نامه بودجه مینویسیم ممنوعیت شروع طرح جدید؟
چرا وقتی ۲ هزار و ۶۰۰ طرح در پیوست شماره یک دارید طرح جدید شروع میکنید؟ شما باید بروید و این طرحهایی که وجود دارد را زودتر تمام کنید و بعد طرح جدید را شروع کنید. به خاطر همین ۱۷ سال عمر متوسط است و اجازه نمیدهد شما خرج کنید. چرا طرحهای عمرانی ما گرفتار شدهاند؟ به دلیل اشکال نظارتی است. یعنی اگر یک معاونت نظارتی قوی داشته باشید که از دستگاههای اجرایی حساب کشی کند، آنها پول را جایی خرج میکنند که باید خرج شود. شما بروید و به تشکیلات نگاه کنید؛ آیا ما معاونت نظارت در سازمان داریم؟ خیر، نداریم. الان نظارت ضعیف است بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد هم با ضعف رو به رو است. آنها همان چیزی هم که در تبصره ۱۹ قانون بودجه ریزی ۱۴۰۰ بود را هم از بین بردند و به جای آن چهار خط نوشتند. بند الف و بند ج تبصره ۱۹ سال ۱۴۰۰ هم نظام نظارت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد بود که آن را هم از بین بردند و چهار خط نوشتهاند که بود و نبود آن فرقی نمیکند.
زنجانی جواب تلفن رئیس جمهور را هم نمیداد
*شما با ۲۰ مدیر مختلف در قبل و بعد از انقلاب همکاری داشتید، یک مقدار تفاوت این مدیرها را در مقاطع مختلف در دورههای مختلف را توضیح دهید.
بعضی از آنها سطح علمی بسیار بالایی داشتند. در قبل از انقلاب آقای دکتر یگانه، دکتر آگاه و دکتر حسنعلی مهران، از نظر علمی سطح بالایی بودند و کما اینکه از ایران که رفتند در مؤسسات علمی بین المللی جایگاه خوبی پیدا کردند.
بعد از انقلاب هم تقریبا همهشان خوب بودند که استثنا هم وجود داشت اما، از نظر بودجه ریزی آقای زنجانی خوب بودند، دقتی که ایشان در تنظیم بودجههای سالانه داشتند بی نظیر بود. ستادهای بودجهای که آقای زنجانی برگزار میکردند انقدر دقیق بود که کارشناسان بودجه که به ستاد میآمدند به گریه میافتادند، ما برای هر کدام از دفاتر سازمان یک روز وقت میگذاشتیم که بودجه دستگاهی مربوط به آن دفتر را ببینیم، ایشان خیلی دقیق سؤال میکردند.
آن زمان مرحوم رحیمی دانش هم در قید حیات بودند و یک طرف دکتر زنجانی آقای رحیمی دانش بود و یک طرف هم من. ایشان به ما میگفتند شما کاتبین من هستید، چون ما همه چیز را یاد داشت میکردیم و شب آخر تمام مصوبات را خودشان دقیقا از ما سؤال میکردند، یعنی دقت در بودجه ریزی داشتند.
آقای زنجانی دو الی سه روز مانده به پایان کار تهیه لایحه بودجه به منزلشان میرفتند، تلفنشان را قطع میکردند و جواب هیچ کدام از وزرا را نمیدادند و حتی در شب آخر جواب تلفن رئیس جمهور را هم نمیدادند. اگر در شب آخر ما مشکل پیدا میکردیم با مرحوم آقای رحیمی دانش به منزل ایشان میرفتیم. آقای دکتر ستاریفر هم خیلی خوب بودند و کار طبقه بندی بودجه را مدیون دکتر ستاریفر هستیم که خیلی در استقرار نظام طبقه بندی کمک کردند. سپس آقای دکتر رهبر بودند که بحث بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را پیش بردند.
در این اواخر هم لازم است از آقای دکتر نوبخت ذکر کنم که با آن شخصیت والایشان به استقرار کامل بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و برنامه سالانه کمک کردند و همه اینها را مدیون ایشان هستیم. اینها نسبتا در بین رؤسای سازمان بهترین بودند، البته باقی آنها هم خوب بودند، ولی اینها نسبتا از بقیه خیلی بهتر بودند.
به سازمان برنامه بودجه برنمی گردم
بعد از این ۴۶ سال که من در سازمان برنامه و بودجه بودم، با این شرایطی که برای من ایجاد کردند، برگشت به آنجا اصلا محتمل نیست و قطعا به سازمان برنامه و بودجه یا به نهادهایی که مربوط به سازمان مانند مؤسسه برنامه ریزی یا مرکز پژوهشهای توسعه آینده نگری، نمیروم.
چرا که برای من مشکل ایجاد خواهند کرد. من عاشق بودجه هستم و جایی میروم که با بودجه ارتباط داشته باشم، منتهی نه به عنوان یک مشاور یک دستگاه. بیشتر به بودجه ریزی علاقه دارم بنابراین، جایی میروم که درسطح کلان بتوانم کمک کنم. به طور مثال، در گذشته کمک بسیاری به مجلس کردم و در کمیسیونهای تخصصی علی الخصوص کمیسیون برنامه و بودجه و تلفیق، همچنین جلسات علنی حضور داشته و در جمع بندی بودجه کمک میکردم. البته این بستگی به نظر مجلس هم دارد و فقط نظر من نیست.
به نظر من مجلس یک مقدار به کارهایی که من کردم نزدیکتر است، اگر امکانی وجود داشته باشد که بتوانم به مجلس بروم آن را ترجیح میدهم چرا که دستگاههای دیگر خیلی با کار من انطباق ندارند. اگر مجلس بپذیرد که من به آنها همکاری داشته باشم ترجیح میدهم که این کار را انجام دهم.
شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از سایت اقتصادنیوز، تاریخ انتشار:۱۸ دی ۱۴۰۰، کدخبر:۴۶۶۹۶۸، www.eghtesadnews.com