نظارت «فرسايشي» شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور بر کار شهرداران که نمونه بارز آن را مي توان «دوئل نافرجام دولت و شهرداري تهران در پرچالش ترين ابرپروژه هاي ساختماني» عنوان کرد، از يک «نقطه کور» در رصدخانه شهرداري ها خبر مي دهد. شوراي عالي شهرسازي مطابق قانون تاسيس اين شورا، موظف به «تصويب طرح هاي جامع و تفصيلي شهرها» و از آن مهم تر، مرجع عالي «نظارت بر اجراي مراحل مختلف طرح تفصيلي به عنوان نقشه کاربري ها و نوع استفاده از زمين در شهرها» است. اين مسووليت که اجراي آن به پشتوانه اقدامات، تحقيقات و گزارش هاي کارشناسي معاونت شهرسازي و معماري وزارت راه و شهرسازي و همچنين کميته هاي تخصصي زيرمجموعه شورا و دبيرخانه شوراي عالي، قابل تحقق است، طي دست کم 4 سال اخير در شهرهاي خاص و ابرپروژه هاي ويژه به بن بست برخورد کرده و نتيجه کار شوراي عالي در اين دو دسته موارد، اغلب به «مصوبات تزئيني» نزد شهرداران-تصويب نامه هاي بدون ضمانت اجرايي- ختم شده است.

«نقطه کور» مرجع صادر کننده اين مصوبات به «سرنوشت ابهام آلود تصميمات محدودکننده براي شهرداري ها» برمي گردد به طوري که عدم دسترسي شوراي عالي به «ابزارهاي تضمين کننده» حرکت شهرداران در چارچوب مصوبات بالادست، «پروسه نظارت» اين شورا را فرسايشي و کم بازده کرده است. کارشناسان شهرسازي و متخصصان امور شهري، در اين مقطع و به بهانه تغيير در ترکيب شوراي عالي شهرسازي، به دولت توصيه مي کنند که به منظور نظارت پذير کردن شهرداران در همه شهرها و به خصوص 8 کلان شهر کشور، دامنه اختيارات شهرداري ها از طريق طراحي «ضامن کارآمد» براي مصوبات شوراي عالي شهرسازي، تحت کنترل خودکار قرار بگيرد. بررسي هاي «دنياي اقتصاد» از اقدامات بي نتيجه شوراي عالي شهرسازي طي سال هاي اخير حاکي است: فرجام «1+5» ابرپروژه ساختماني در پايتخت که وزارت راه و شهرسازي و شوراي عالي، با هدف تعيين تکليف جايگاه حقوق شهروندي در آنها، به شکل تمام قد، به آنها ورود کرده بود، در حال حاضر کاملا متضاد از مصوبات اين نهاد عالي، در جريان است و حتي برخي از همين ساخت و سازها، مراحل آخر (تکميل) را پشت سر مي گذارند.

شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور در فاصله سال هاي 93 تا 95، حداقل 4 تصويب نامه مختص فعاليت هاي ساختماني حاشيه دار در پايتخت با مضمون «توقف عمليات تا اطلاع ثانوي» براي «يک پروژه برج سازي انبوه در زمين موسوم به بوستان مادر»، «يک برج سازي در شهرک غرب»، «حد جمعيت پذيري شهر تهران»، «فروريزش هاي سريالي زمين در اطراف حفاري هاي مترو» و همچنين «ساخت و سازهاي بلندمرتبه در منطقه 22» صادر و به مديريت شهري تهران ابلاغ کرد. در اين ميان، برخي گزارش هاي مردمي درباره شروع تخريب اوليه يک مدرسه به قصد ساخت و ساز در غرب تهران و همچنين تجاوز کارگاه يک ابرپروژه ساختماني به معابر اصلي و اشغال مشاعات شهر ناشي از نشست زمين، مورد پيگيري اوليه مسوولان دبيرخانه و شوراي عالي شهرسازي قرار گرفت.

اين مصوبات (و پيگيري ها) به دنبال رسيدگي وزارت راه و شهرسازي و شوراي عالي شهرسازي به برخي گزارش هاي عمومي مبني بر نارضايتي شهروندان از ساخت و سازهاي مغاير طرح هاي جامع و تفصيلي شهر صادر شد و مطابق محتواي همه آنها قرار بود ادامه فعاليت در اين قبيل ابرپروژه ها تا زمان اثبات يا عدم اثبات ادعاي تضييع حقوق شهروندي، متوقف يا تعليق شود. اما شواهد موجود در تهران از پيشروي دسته جمعي ساخت و سازهايي که در مصوبات شوراي عالي شهرسازي «پروژه ها يا فعاليت هاي ساختماني ممنوعه» تلقي شده اند، حکايت دارد.

مصوبات فاقد ضمانت اجرايي يا بي نتيجه در شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور، فقط به پايتخت محدود نمي شود. طي سال هاي اخير، انحراف از ضوابط طرح هاي جامع و تفصيلي برخي شهرهاي شمالي و مناطق توريستي کشور به عنوان «شهرهاي خاص» که به شکل ساخت و ساز در اراضي ممنوعه اتفاق افتاده، مصداق ديگري از نقص و اشکال در فرآيند ديده باني و نظارت شوراي عالي شهرسازي به عنوان رصدخانه شهرداري ها –نهاد پايش کننده تصميمات و مجوزهاي شهرداري ها در حوزه ساخت و سازهاي شهري- محسوب مي شود. با اين حال، شوراي عالي در 4 سال اخير متفاوت ترين کارنامه سياست گذاري در حوزه شهرسازي را با رويکرد توسعه کيفي شهرها و توجه به دو مقوله سکونت و تردد با تمرکز بر شهرسازي ريل پايه به ثبت رساند. يکي ديگر از مهم ترين دستاوردهاي شوراي عالي و معاونت شهرسازي در دولت يازدهم نيز اجبار مديران شهري به عمومي سازي و افشاي تصميمات و مصوبات کميسيون ماده 5 بوده است. همچنين تعيين تکليف ويلاسازي هاي غيرمجاز در شهرهاي شمال که سرانجام به تصويب پيشنهاد بررسي شده در شوراي عالي شهرسازي توسط هيات دولت منجر شد نيز دستاورد ديگر شوراي عالي شهرسازي و معاونت شهرسازي و معماري در 4 سال اخير محسوب مي شود.

* بازندگان ديده باني ناقص شهرداري ها

کارشناسان شهري، بازنده اصلي رابطه مخدوش بين شوراي عالي شهرسازي (نهاد عالي ناظر بر ساخت و سازهاي شهري) و شهرداري ها را «شهروندان» عنوان مي کنند. «سرخوردگي شهروندان» در مواجهه با سرنوشت مبهم رسيدگي نهادهاي ناظر بر شهرداري ها نسبت به ساخت و سازهاي مزاحم آرامش و آسايش شهري، مي تواند ميزان مشارکت عمومي در اداره شهرها را کاهش دهد و از آن مهم تر، درجه هوشياري شهر نسبت به تغييرکاربري ها و تخلفات ساختماني ريز و درشت در مناطق مختلف را پايين بياورد که تبعات اين دو اتفاق، درنهايت تضعيف بيشتر نهادهاي نظارت کننده بر فعاليت مديران شهري و تشديد آسيب عناصر زيست محيطي و مولفه هاي شهري خواهد بود. همچنين تکرار عبور از خط قرمزهاي شوراي عالي مي تواند به يک «رويه» در همه شهرداري ها تبديل شود. به گزارش «دنياي اقتصاد» شوراي عالي شهرسازي مطابق مفاد قانون تاسيس اين شورا، در 4 محور مرتبط با اقدامات شهرداري ها، مسووليت صريح دارد. در قالب محورهاي اول و دوم، شوراي عالي شهرسازي موظف به بررسي و تصويب نهايي طرح هاي جامع شهري و همچنين طرح هاي تفصيلي شهري است. طرح هاي جامع و تفصيلي، نقشه راه شهرداري ها براي هر نوع صدور مجوز ساخت و ساز، نحوه استفاده از اراضي درون شهرها و نحوه تامين خدمات شهري و همچنين نحوه برخورد با فضاهاي سبز محسوب مي شود. مطابق اين طرح ها، کاربري زمين ها، از قبل تعيين مي شود و تغيير نقشه هاي طرح تفصيلي شهرها از سوي شهرداري ها يا کميسيون هاي ماده 5، اگر در اساس طرح جامع شهري موثر باشد، بايد به تاييد شوراي عالي شهرسازي برسد. محور سوم مسووليت نظارتي شوراي عالي، نظارت بر اجراي مراحل مختلف طرح هاي تفصيلي شهرها است که در اين چارچوب، «رصد و پايش تصميمات شهرداري ها و مجوزهاي صادره براي ساخت و ساز»، جزو يکي از مهم ترين مسووليت هاي اين نهاد به حساب مي آيد. در قالب محور کاري چهارم نيز در موارد ابهام، اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجراي طرح هاي جامع و تفصيلي شهرها بين مديران شهري و مراجع نظارتي، نظر شوراي عالي قطعي و لازم الاجرا خواهد بود. اگر چه صراحت محتواي قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي، بر ضرورت نظارت پذير بودن شهرداران و لزوم رعايت تصميمات شوراي عالي تاکيد دارد اما «خلا ضامن» در اجراي مصوبات شوراي عالي در اين قانون باعث شده دست کم در پايتخت، تصويب نامه هاي کليدي اين نهاد، به سرانجام نرسد و مسيرهاي فرعي براي عبور از خطوط قرمز شوراي عالي شهرسازي، کماکان براي عوامل اداره کننده پايتخت، فراهم و در اختيار باشد. همچنين وجود يک استثنا در اين قانون که پايتخت را از برخي مفاد معاف کرده، در فرسايشي بودن نظارت اثرگذار بوده است.

* فهرست نمونه از مصوبات بي نتيجه

گزارش «دنياي اقتصاد» از نمونه هاي شاخص مربوط به مصوبات بي نتيجه شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور حاکي است: در حال حاضر، 5 پرونده ساختماني در کنار يک پرونده پرمناقشه، در پايتخت وجود دارد که به رغم تعيين تکليف آنها در شوراي عالي شهرسازي، سرنوشتي متفاوت براي آنها رقم خورده است. اولين پرونده از اين فهرست نمونه را مي توان «ساخت و ساز در زمين موسوم به بوستان مادر» عنوان کرد. اين ابرپروژه ساختماني در ابتداي سال 93، مورد توجه شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور قرار گرفت و بعد از آنکه مشخص شد، ساخت و ساز در يک زمين 1/ 7 هکتاري داراي کاربري تثبيت شده فضاي سبز در قالب اين پروژه، در حال انجام است، شوراي عالي تصويب کرد: «ازآنجاکه هرگونه تغيير در کاربري تثبيت شده خدماتي در طرح جامع شهر تهران مستلزم انجام بررسي لازم و تاييد در شوراي عالي شهرسازي است و تصويب در کميسيون ماده 5 داراي کفايت نيست، بنابراين دستور توقف کليه عمليات ساختماني اين پروژه صادر مي شود.»

شوراي عالي شهرسازي سه سال پيش، پيگيري اين پرونده را تا حد مطرح شدن موضوع نزد رئيس جمهور نيز پيش برد؛ به طوري که همان زمان اعلام شد که رئيس جمهوري دستور بررسي موضوع را با رعايت حقوق مردم، صادر کرده است. با اين حال، شواهد موجود در زمين اين پروژه از آستانه تکميل برج هاي در حال ساخت حکايت مي کند. مديريت شهري تهران در همان سال هاي 93 و 94 در پاسخ به شوراي عالي شهرسازي، از تامين سرانه فضاي سبز در منطقه 5 به ميزان مطلوب خبر داد و به نوعي، صدور مجوز ساختماني در زمين موسوم به بوستان مادر را در ازاي تامين فضاي سبز عمومي به ميزان مورد نياز در منطقه در جاي ديگري از منطقه عنوان کرد.

با اين حال، مسکوت ماندن نتيجه مصوبه شوراي عالي شهرسازي در مکاتبات بعدي شوراي عالي يا اظهارنظرهاي رسمي مقامات شورا، از بي پاسخ ماندن اقدامات انجام شده توسط اين نهاد حکايت دارد. آن زمان، در خبرها اعلام شد، نزديک به 10 برج مسکوني و تجاري در اين زمين، در دست ساخت است. نمونه ديگر از مصوبات بي نتيجه شوراي عالي شهرسازي را مي توان فرجام مبهم برج سازي در شهرک غرب برشمرد. خرداد سال 93 شوراي عالي شهرسازي با ورود به موضوع ساخت يک برج مسکوني در يکي از فازهاي شهرک غرب –محله هرمزان- که مورد اعتراض ساکنان برج هاي مجاور قرار گرفته بود، پرونده را مورد بررسي قرار داد. اين برج 33 طبقه در محدوده اي در دست ساخت است که 19 برج مسکوني در ارتفاع 16 تا 21 طبقه، در اطراف آنها از دهه 50 تا کنون، احداث شده اند. ساکنان برخي برج هاي مجاور، با گلايه نسبت به مسدود شدن مسير عبور و مرورشان و همچنين اعتراض درباره اينکه برج جديد در مطالعات قبلي اين محدوده مطرح نبوده است، از شوراي عالي شهرسازي خواستند درباره چرايي برج سازي جديد در اين محدوده تحقيق و بررسي کند و در صورت اثبات ساخت و ساز مغاير نقشه هاي بالادست شهر و منطقه، از ادامه فعاليت ساختماني جلوگيري کند.

شوراي عالي شهرسازي نيز در تاريخ 29 آذر 95، در يک تصويب نامه اعلام کرد: ساخت برج جديد در هرمزان شهرک غرب، نياز به مصوبه جداگانه دارد و چون زيربناي احداثي مجموعه برج هاي موجود، با ايجاد برج جديد، از سقف مجاز تراکم 250 درصد که در مصوبه کميسيون ماده 5 سال 1367 براي اين محدوده صادر شده، فراتر مي رود، در نتيجه لازم است کليه عمليات عمراني برج متوقف شود. شوراي عالي شهرسازي در اين مصوبه، پروانه ساختماني را خلاف ضوابط تشخيص داده بود اما با اين حال، برج جديد در هرمزان شهرک غرب، مراحل پاياني ساخت در مرحله اسکلت و سقف را پشت سر مي گذارد و آنطور که گفته مي شود، نتيجه پيگيري هاي عوامل ساخت به تشخيص مرجع ثالث مبني بر رعايت سقف مجاز تراکم 250 درصد منجر شده است. شهروندان اين محله از تهران، توقع دارند شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور به عنوان نهاد مرجع، نظر نهايي خود را درباره پيگيري هايي که طي حداقل دو سال اخير براي اين پروژه انجام داده است، اعلام کند. همچنين دو سال گذشته، برخي گزارش هاي مردمي درباره نفود کارگاه ساختماني يک برج ساختماني در شهرک غرب به خيابان اصلي و ايجاد مزاحمت براي ساکنان ساختمان هاي مجاور، به دبيرخانه شوراي عالي ارائه شد و همزمان، درباره تخريب يک مدرسه در غرب تهران، هشدارهايي از طرف شهروندان مطرح شد. اين دو موضوع نيز تاکنون، بدون نتيجه مانده است و مسوولان تاکنون موفق به رفع دغدغه شهروندان تهراني دست کم در اين دو مورد نشده اند. در اين ميان، مصوبه اي که نيمه تير ماه سال 93 درباره رعايت سقف جمعيت پذيري در تهران به اندازه 10 ميليون و 420 هزار نفر از سوي شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور صادر شد نيز در عمل، رعايت نشده است.

ساخت و سازهاي موجود در پايتخت و همچنين تعداد واحدهاي مسکوني موجود در شهر نشان مي دهد سقف جمعيت پذيري تهران از ظرف پيش بيني شده در شوراي عالي، عبور کرده است

موضوع فروريزش هاي سريالي در تهران که سال گذشته در جريان حفاري مترو رخ داد نيز يکي ديگر از مصاديق مصوبات تزئيني شوراي عالي شهرسازي را به تصوير مي کشد. اين شورا، سال گذشته به دنبال فروريزش خيابان ها در تهران تصويب کرد: 12 اقدام فوري براي مقاوم سازي تهران در برابر فروريزش هاي احتمالي و همچنين اقدامات بعدي از سوي دستگاه هاي مختلف صورت بگيرد که مهم ترين آن، تهيه و به روز کردن نقشه هاي رقومي شريان هاي حياتي شهر و شناسايي حفره هاي ايجاد شده در زمين در اثر پديده هاي طبيعي و انسان ساز بود. اين اقدامات تاکنون يا انجام نشده يا اطلاع رساني رسمي درباره آنها نشده است. نمونه ديگر از بي نتيجه ماندن مصوبات شوراي عالي شهرسازي، به برج سازي هاي منطقه 22 به عنوان موضوع پرمناقشه بين دولت و شهرداري مربوط است. اين شورا سال 93 در مصوبه اي، ساخت و ساز جديد در منطقه 22 را ممنوع اعلام کرد. با اين حال، اخيرا از طرف مديران جديد شهرداري اعلام شد، ساخت و ساز در اين منطقه به روال قبل ادامه پيدا مي کند.

* ضمانت اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي چيست؟

کارشناسان شهرسازي و امور شهري با آسيب شناسي علت بي نتيجه ماندن مصوبات حياتي شوراي عالي شهرسازي و معماري کشور به رغم پيگيري معاونت شهرسازي و دبيرخانه شوراي عالي، معتقدند: مصوبات اين نهاد در نقش رصدخانه شهرداري ها، مي تواند با يک جابه جايي مسووليت بين وزارتخانه اي، تا حد امکان، به ضمانت اجرايي مجهز شود. در حال حاضر، همه حمايت هاي مالي دولت از شهرداري ها در قالب پرداخت انواع ماليات هاي سهم شهرداري ها، بودجه خريد اتوبوس هاي درون شهري، يارانه هاي بليت مترو و اتوبوس و همچنين کمک هاي مالي دولتي به شهرداري ها، از کانال سازمان شهرداري ها در وزارت کشور يا با مديريت عاليه اين سازمان، بين شهرداري ها توزيع مي شود. اين در حالي است که سياست گذاري در حوزه شهرسازي براي شهرداري ها از سوي معاونت شهرسازي در وزارت راه و شهرسازي، انجام مي شود. به اين ترتيب، شهرداران اگر چه بايد نسبت به ضوابط بالادست مصوب وزارت راه و شهرسازي پاسخگو باشند اما بخشي از نياز مالي خود براي اداره شهرها را از وزارت کشور دريافت مي کنند. ايجاد پيوند بين دو نهاد سياست گذار در امور شهرها و تامين کننده مالي شهرداري ها در اين مقطع، مي تواند به تضمين رعايت خطوط قرمز شهرسازي از سوي شهرداران و رفع نقطه کور از ديده بان شهرداري ها منجر شود.

* مسير پيوند دو بازوي تصميم گير و اجرايي

از ديدگاه برخي کارشناسان و برنامه ريزان شهري، مسير پيوند بين دو نهاد سياست گذار در امور شهرها و تامين کننده شهرداري ها، از طريق انتقال سازمان شهرداري ها و دهياري هاي کشور از زيرمجموعه وزارت کشور به شوراي عالي شهرسازي و معماري به عنوان نهاد مسوول تصويب کننده طرح هاي جامع و تفصيلي ايجاد مي شود.

به گفته آنها در کنار هم قرار گرفتن نهاد تصميم گير در حوزه ضوابط و مقررات شهري و سازمان شهرداري ها و دهياري که همه حمايت هاي مالي دولت از شهرداري از کانال اين سازمان عبور مي کند، به راحتي امکان پذير خواهد شد، با اين حال گروه ديگري از کارشناسان با وجود پذيرش اين ديدگاه يعني کنار هم قرار گرفتن سازمان شهرداري ها و شوراي عالي شهرسازي و معماري، معتقدند با توجه به جايگاه وزارت کشور و نقشي که وزارت کشور در حوزه شهرسازي دارد به خصوص در حوزه طرح هاي هادي يا ساخت وسازهاي خارج از محدوده هاي شهري و روستايي و همچنين نقشي که وزارت کشور در مديريت شهري و روستايي دارد به خصوص با وجود سازمان شهرداري ها و دهياري ها، شوراي عالي شهرسازي قابل واگذاري است.

به اين معنا که شوراي عالي شهرسازي مي تواند در زيرمجموعه وزارت کشور باشد اما پيوستن سازمان شهرداري ها به شوراي عالي شهرسازي چون اين شورا نقش اجرايي ندارد و فقط مسووليت تصويب در مورد طرح هاي جامع يا ضابطه هاي مشخص را بر عهده دارد امکانپذير نيست، چراکه وزارت کشور هر تصميمي که در مديريت محلي مي گيرد از سوي بازوهاي استاني يا شهرستاني قابل انجام است اما اگر اين مسووليت به وزارت مسکن و شهرسازي سپرده شود، اين وزارتخانه با ادارات کلي که در استان ها دارد، قدرت اجرايي ندارد که بتواند اين موضوعات را در شهرداري ها يا دهياري ها دنبال کند.

شعارسال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه دنیای اقتصاد، تاریخ انتشار: 26 شهریور 1396، کدخبر: 3629507، www.donya-e-eqtesad.com