برجام به دلایل متعدد یک موافقتنامه یا معاهده نیست. البته نظرات مختلفی از سوی حقوقدانان ارائه شده است و ماهیت علم حقوق هم بهگونهای است که اختلاف نظر در آن امری طبیعی است و نمیتوان انتظار یک نظر مشترک را از همه داشت اما گمان میکنم اگر آشنایی بیشتری با خود متن برجام پیدا شود، این نظرها به هم نزدیکتر میشود. این که میگویم برجام معاهده یا موافقتنامه نیست، به چند دلیل است. اسم این سند هم درست انتخاب شده است و این سند همانطور که از اسمش میآید یک برنامه اقدام مشترک است نه موافقتنامه و معاهده. دلیل اصلی بحث البته اسم نیست، چرا که در حقوق بینالملل، اسم سند چندان در تشخیص نوع آن کاربرد ندارد بلکه بحث ما روی محتواست. در حقوق بینالملل آنچه که مشخص میکند یک سند معاهده و موافقتنامه است یا چیز دیگری است، ماهیت و محتوای آن سند است که آیا برای طرفهای آن تعهدآور است یا خیر؟ و اگر یکی از طرفها خلاف آنچه در سند نوشته شده رفتار کند آیا نقض تعهد آن هم در معنای خاص حقوق بینالمللی اتفاق افتاده است؟
به طور مشخص در مورد برجام اینگونه نیست. شما ببینید برخی موارد در برجام پیشبینی شده که به هیچ عنوان در حوزه صلاحیت و اختیارات دولتهای درگیر برجام نیست که با هم در این موارد موافقتنامه امضا کنند. در برجام آمده که به عنوان مثال شورای امنیت فلان کار را خواهد کرد. آیا ایران و 6 کشور دیگر میتوانند موافقتنامه امضا کنند و برای شورای امنیت سازمان ملل متحد تعیین تکلیف کنند؟ 5 کشور از 6 کشور طرف برجام، عضو دائم شورای امنیت هستند اما شورا یک موجودیت جداگانه است و اعضای دیگری هم دارد و امکان ندارد که ایران با 6 کشور یک معاهده امضا کند و برای شورای امنیت تعیین تکلیف نماید. یا در مثال دیگر، در این برجام برای آژانس هم تکالیفی پیشبینی شده، آیا ما میتوانیم بیاییم با 6 کشور دیگر موافقتنامهای امضا کنیم و بگوییم آژانس فلان کار را خواهد کرد؟ اعضای شورای حکام آژانس هستند که باید برای آن تصمیم بگیرند.
از سوی دیگر در بحث داخلی کشورها هم در برجام پیش بینی شده که در آینده، کنگره امریکا به عنوان مثال در مورد لغو تقنینی تحریمها چه کاری خواهد کرد یا مجلس ما پروتکل الحاقی را تصویب خواهد کرد؛ آیا این موضوعی است که ما بتوانیم درباره آن معاهده امضا کنیم؟ یعنی از قبل ما تصویب کنیم که کنگره امریکا یا مجلس ما چه کاری خواهد کرد؟ توجه به جنس خیلی از مواردی که در برجام پیش بینی شده نشان میدهد اینها مواردی نیست که ما بتوانیم درباره آنها با کسی موافقتنامه امضا کنیم. حتی در آن بخشهایی که مربوط به خود دولت ما هست هم همه جا وصف داوطلبانه ذکر شده است. بنابراین، حالا در ارتباط با برجام که هیچ محکمه و دادگاهی در کار نیست، اما در عالم تئوری اگر یک محکمه فرضی بخواهد رسیدگی کند که آیا برجام یک موافقتنامه است یا خیر، به نخستین موردی که توجه خواهد کرد در حقوق بینالملل قصد و نیت و اراده دولت هایی است که در آن سند درگیر بودهاند. وقتی ایران و 6 کشور دیگر، عالماً و عامداً از آغاز تاکنون به طور رسمی اعلام میکنند که این یک موافقتنامه و سند تعهدآور نیست، هر محکمه فرضی هم که بخواهد به آن رسیدگی کند همین بحث اراده طرفین تکلیف را مشخص میکند چرا که واضح است طرفین اراده نداشته اند برای خود تعهد ایجاد کنند و این هم از اسم سند، شکل تنظیم آن و امضا نشدن آن و مهمتر از این، از جنس مفاد و محتوای مندرج در آن و هم از اعلام اراده همه طرفین مشخص است. زمانی که در کنگره امریکا مطرح شد که برجام باید به کنگره بیاید، یک پیشنهادی هم داده شد که این برجام به عنوان معاهده و موافقتنامه درکنگره مطرح و بررسی شود که همان جا روی این پیشنهاد رأیگیری و رد شد. در امریکا الان این تشکیک نمیشود که آیا این سند یک معاهده هست یا خیر.
بحث دیگر اینکه دولت براساس قانون اساسی موظف نیست برجام را به مجلس بفرستد چرا که برجام اصلاً در شمول اصلاً 77 قانون اساسی قرار نمیگیرد. حتی تفاسیر موسع و عامی هم که شورای محترم نگهبان از اصل 77 ارائه داده است باز به این محتوای برجام نمیخورد. بنده روی این نکته بسیار تأکید دارم که فارغ از اسم آن، برجام به لحاظ محتوایی یک سند تعهد آور برای کشور نیست و لذا در شمول اصل 77 قرار نمیگیرد. اما در پاسخ به این سؤال که آیا مجلس میتواند روی برجام نظر دهد؟ باید گفت: بله مجلس میتواند همه کار انجام دهد. اما اینکه آیا دولت موظف است برجام را به عنوان یک معاهده تقدیم مجلس کند و مجلس آن معاهده را تصویب کند و در آن صورت، مثل سایر معاهدات طبق ماده 9 قانون مدنی، جزو قوانین مملکت محسوب میشود؟ باید گفت: پاسخ خیر است. چرا که دولت موظف نیست برجام را که یک معاهده نیست، به عنوان معاهده به مجلس بفرستد و برجام نیازی به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان ندارد. اما اینکه آیا مجلس میتواند در باره برجام نظر دهد؟ باید گفت: بله میتواند چون مجلس حق دارد در همه امور نظر بدهد. همانطور که مجلس چند سال قبل تصمیم گرفت در مورد روز بازگشایی مدارس در اول مهر قانون تصویب کند. آیا نیازی بود در این مورد قانون بگذارد؟ خیر. آیا مجلس میتوانست چنین کاری کند؟ بله. مجلس ما میتواند مثل کنگره یک قانون وضع کند که دولت ایران حق ندارد برجام را اجرا کند. این به طورکامل در اختیار مجلس است. نتیجهاش هم آن میشود که برجام اجرا نمیشود و ما هم در همان جایی که هستیم میمانیم. اما این دو مفهوم متفاوت است. نخست اینکه آیا نیاز است دولت برجام را به شکل معاهده به مجلس بدهد که پاسخ منفی است اما اینکه مجلس میتواند درباره برجام اقدام کند؟ بله. سؤال بعد اینکه آیا مجلس میتواند در برجام دخل و تصرف کند؟ با توجه به اینکه برجام یک بسته است، پاسخ منفی است. چرا که کل برنامه به هم میریزد. باید دید طرف مقابل راضی به این کار است یا خیر؟
برخی معاهدات هستند که حق شرط در آنها منع نشده است و اشکالی پیش نمیآید. بسیاری معاهدات بوده که جمهوری اسلامی عضو آنها شده و مجلس به هنگام تصویب، حق شرط گذاشته است. اما این بحث مربوط به معاهدات است. حال آنکه برجام اصلاً معاهده نیست و نمیتوانیم در آن حق شرط بگذاریم. برجام یک «بسته» است که حاصل مذاکرات با چند کشور دیگر است و همه به این نتیجه رسیدهاند که این بسته میتواند مشکل موجود را حل کند. هرگونه دخل و تصرف در آن نیازمند از سرگیری مذاکرات است.
در شرایط فعلی آنچه که طرفین میتوانند انجام دهند این است که بگویند این بسته که جمعبندی مذاکرات بعد از حدود 2 سال است نظر ما را تأمین میکند یا خیر؟ نظر مذاکرهکنندگان همه طرفها این بوده که این ترتیب و توالی اقدامات مندرج در برجام میتواند رضایت همه طرفهای ذی مدخل را تأمین کند و مشکل موجود را حل کند. حالا اگر کنگره بگوید اوباما و کری اشتباه کردهاند و چنین برجامی منافع و نظر ما را تأمین نمیکند، آن وقت این ساز و کار به طور کامل کنار گذاشته میشود، نه اینکه بتواند بخشی از آن را تغییر دهند.
همین در مورد ما هم صادق است. مجلس میتواند بیاید الان مصوبهای بگذراند و بگوید تشخیص دولت درست نبوده و این برجام در کلیت آن نظر ما را تأمین نمیکند. بسیار خب، آن وقت باید مذاکرات از سر گرفته شود و این هم دیگر فقط مربوط به ما نیست. همه طرفهای دیگر باید راضی باشند که بیایند دوباره این بسته را باز کنند و این کار بسیار دشواری است.
حالا این را هم مناسب است تأکید کنم که اگر شورایعالی امنیت ملی، مصوبهای در مورد برجام بگذراند و آن مصوبه به تنفیذ رهبر معظم انقلاب برسد، هرگونه مصوبه مجلس محترم در این ارتباط که در تعارض با آن باشد، بعید است از سوی شورای نگهبان تأیید شود و این هم نکته مهم و قابل عنایتی است.
با اندكي اضافه و تلخيص برگرفته از روزنامه ايران، سال بيست و يكم، شماره 6010، سهشنبه 3 شهريور 1394، صفحه18