شورای نگهبان براساس نظر اکثریت یک مجموعه مفصل برنامه ششم توسعه را با تلاش زیاد و زحمات، اظهار نظر و بررسی کرد منتها بدون در نظر گرفتن ایرادات اصل 75 و تغییر شاکله.

روند تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه کشور اگرچه در آخرین ماه‌های عمر مجلس نهم آغاز شد، اما تصویب نهایی آن به مجلس دهم رسید. شاید برخی ملاحظات در خصوص ترکیب مجلس منتقد دولت در دوره گذشته، این امید را می‌داد که در مجلس دهم با کیفیت بهتری برنامه ششم بررسی و تصویب خواهد شد. این پیش‌بینی اما چندان قرین واقعیت نشد و حال خروجی مجلس همراه دولت هم چندان مورد استقبال کارشناسان و بخصوص دولت قرار نگرفته است. بر اساس آنچه بیشتر ناهماهنگی بین دولت و مجلس به نظر می‌رسد، لایحه ارائه شده پاستور به بهارستان در کمیسیون تلفیق با تغییرات بسیاری مواجه شد تا جایی که بیش از 100 ماده یعنی چیزی بیشتر از دو برابر مواد لایحه به آن اضافه شد. این یعنی افزودن بار مالی سنگین به دولت آن هم در شرایط اقتصادی که تأمین درآمدها براحتی میسر نیست. در همین باره گفت‌و‌گو کرده‌ایم با نجات‌الله ابراهیمیان عضو حقوقدان شورای نگهبان که او نیز از آنچه بر سر این لایحه آمده رضایت خاطر ندارد.

آقای ابراهیمیان! امسال تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه اما و اگر‌هایی را به دنبال داشت. بسیاری انتقاد داشتند که آنچه در مجلس تصویب شد با آنچه دولت ارائه کرده بود، بسیار متفاوت شده است. برخلاف انتظارها شورای نگهبان هم ایرادهایی مثل اصل 75 و تغییر شاکله لایحه را وارد نکرد. توضیح دهید که در شورای نگهبان بر سر برنامه ششم توسعه چه گذشت؟

جریان تصویب و بررسی لایحه برنامه ششم از خاطرات تلخ بنده است. چون من می‌خواهم به آینده امیدوار باشم و اساساً همه ما همیشه باید امید داشته باشیم که بتوانیم روز به روز به کارایی نظام اضافه کنیم؛ قوانین مؤثر تصویب کنیم و سهم کارشناسی، تدبیر و تعقل در قوانین و تدابیر اجرایی‌مان روز به روز بیشتر شود. اما این دفعه من خیلی تلاش کردم که ناامید نشوم چون محصول کار تا اینجا تأسف‌برانگیز بود. اولاً دولت لایحه 34ماده‌ای به مجلس داد که وقتی ظاهراً به مجلس رفت، تحت عنوان دیگری غیر از برنامه و به نام «احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه» بود بعد هم تبدیل به مجموعه‌ای مفصل و غیرمتعادل شد که امیدواریم در باقیمانده راه کمی اصلاح شود.

* یعنی آنچه دولت به مجلس داد، لایحه برنامه توسعه نبود؟

حسب شنیده‌ها ابتدا دولت این تفسیر را داشت که براساس قانون اساسی، رئیس جمهوری مسئول تدوین برنامه است یعنی نیازی به تقنین در برنامه‌ریزی نیست اما برخی احکامی که نیاز بود برای این موضوع را در 34 ماده نوشت و تقدیم مجلس کرد. این مسأله محل اختلاف بود که آیا برنامه باید یک قانون باشد در کشور یا نه. ما قانون بودجه سالانه باید داشته باشیم. نه تنها قانون بودجه بلکه قانون شیوه تدوین بودجه هم باید به موجب اصل 52 قانون اساسی داشته باشیم چون قانون اساسی گفته بودجه طبق قانون تنظیم می‌شود. قانون برنامه و بودجه‌ای که مربوط به سال 1351 است، شیوه نوشتن بودجه است. در قوانین بودجه اعلام می‌کنند که شما برای بودجه‌نویسی یک برنامه‌ریزی و قانون برنامه هم داشته باشید. پس قانون اساسی نگفته شما باید قانون برنامه توسعه داشته باشید، گفته قانون بودجه و قانون شیوه تنظیم بودجه داشته باشید. اما در قانون برنامه و بودجه قدیمی ما یک ارجاع به مفهوم برنامه‌های توسعه‌ای و عمرانی هم داریم. حالا باید اول این را حل می‌کردیم که بر فرض اگر قوه مجریه برنامه‌ای داشته باشد که به ابتکار وی تدوین و نهایی می‌شد، قطعاً محدود به خود این قوه بود و اگر رهنمودهایی برای تمام کشور است، مصوبات قوه مجریه این برد و نفوذ را ندارد که تکلیفی را متوجه همه قوا و نهادهای بین قوه‌ای و نیروهای نظامی و... کند. اگر به این نتیجه می‌رسیدیم که قانون برنامه می‌خواهیم، با احکام نظیر پنج برنامه بعد از انقلاب باید یک لایحه واقعی برنامه می‌دادیم. دولت به این نتیجه رسید که باید یک لایحه جمع و جور بدهد من هم با جمع و جور بودن لایحه در شرایط فعلی به عنوان کسی که تاریخچه برنامه‌ریزی را کمی مطالعه کرده‌ام موافقم. این ایده در کلیت خود درست است. چون سهم ما برای هزینه‌های عمرانی قابل توجه نیست ما با بحران‌های اقتصادی هم دست و پنجه نرم می‌کنیم و تحریم و فشارهای دیگر هم هست لذا همیشه تاریخ این گونه نبوده که همه کشورها برنامه بلندمدت یا میان مدت داشته باشند. مضاف بر اینکه برنامه 5 ساله اگر یک کتاب بزرگ از آمال و آرزوها باشد که در هر دوره فقط 20یا30 درصد آن اجرا شود بعد از چند دوره سرخوردگی و یأس در مردم ایجاد می‌کند.

اگر در سیاست‌های کلی بگویند باید برنامه توسعه تنظیم شود، به استناد آن هم باید برنامه داشته باشیم منتها تأکید می‌کنم که قانون برنامه لازم نیست حتماً یک کتاب بزرگ باشد که در آن آرزوها و شعارها و درد دل‌ها را بنویسیم. قانون برنامه که برای هدایت بودجه 5 ساله است، باید جهت‌دهی واقعگرایانه‌ای داشته باشد به اضافه اینکه در همان قانون باید تعادل هزینه‌های 5 ساله و منابع را شاهد باشیم و مشخص کنیم که آیا به اندازه این آرزوهایی که آورده‌ایم، درآمد هم داریم.

به هر روی لایحه دولت به مجلس رفت ولی مجموعه‌ای ناقص تلقی شد و رئیس مجلس هم ظاهراً نامه‌ای خدمت رهبر معظم انقلاب نوشتند که حاصل آن این بود که یا دولت باید برنامه کامل‌تری بدهد یا مجلس خود را آزاد ببیند که برنامه را تکمیل کند بدون اینکه با ایرادهای شورای نگهبان در مورد اصل 75 یا تغییر شاکله لایحه دولت مواجهه شود. منتها مداخلاتی که متعاقباً در مجلس صورت گرفت، زیاد بود. نزدیک 100 ماده به لایحه اضافه شد که بار مالی آن قابل اغماض نیست.

* شورای نگهبان نگاهش به این تغییرات چه بود؟

به هر حال آنچه اتفاق افتاد، این بود که شورای نگهبان براساس نظر اکثریت یک مجموعه مفصلی را با تلاش زیاد و زحمات، اظهار نظر و بررسی کرد منتها بدون در نظر گرفتن ایرادات اصل 75 و تغییر شاکله. حالا می‌ماند سیاست‌های کلی نظام که مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار بود نظر نظارتی خود را اعلام کند که همراه با نظرات شورای نگهبان برود در مجلس شاید مغایرت‌ها با سیاست‌های کلی بخشی از این بار مالی زیادی که در مجلس به دولت اضافه شده را برطرف کند البته نه به استناد اصل 75 بلکه با استناد به بخش‌هایی از سیاست‌های کلی. در مجموع این شیوه برنامه‌نویسی بسیار ناامید کننده بود.

* با این کیفیت چه بسا همان 20 درصد برنامه هم محقق نشود.

باید دعا کنیم منابع تحقق پیدا کند و اگر قرار باشد همین‌ها تصویب شود، بخش زیادی از آن محقق نخواهد شد و این برای ما خوب نیست.

* و اینکه این برنامه را دیگر نمی‌توان برنامه یا لایحه دولت خواند؟

موافقم ولی اگر دولت تعامل بهتری با مجلس و نهادهای مختلف می‌داشت و به یک اجماع نظری می‌رسیدند که برنامه لازم داریم- چون برای قانون برنامه سیاست‌های کلی هم نوشتند- آن وقت می‌رفتند به این سمت که این برنامه باید روی چه اموری متمرکز شود. لازم نیست در برنامه‌ها درباره همه چیز صحبت شود. 5-4 محور مهم را اگر بتوانیم در عرض 5سال حل کنیم به نظرم خیلی هم خوب است. ما وقتی هزینه‌های جاری را نگاه می‌کنیم، دیگر منابع قابل توجهی باقی نمی‌ماند با این باقی مانده اگر بتوانیم چند مشکل مثلاً آب، مهاجرت از روستاها، حمل و نقل و محیط زیست یا مثلاً سواحل جنوبی را حل کنیم، کافی است.

ممکن است گفته شود در جریان تصویب قانون برنامه، وزیر یا نمایندگانی از دولت با مجلس تبادل نظر کرده‌اند و به این تصمیم رسیده‌اند ولی باید گفت که قوانین با ریش سفیدی تنها شکل منطقی نمی‌گیرد. موافقت و مخالفت باید در چارچوب‌های قانونی تعریف شود. چارچوب قانونی این است که دولت باید لایحه تهیه کند و مجلس هم باید بررسی کند. اصلاحاتی هم باید انجام شود یعنی حق مجلس است، اما اصلاحات در حدی که منجر به تغییر ماهیت لایحه دولت نشود. غیر از این اگر اتفاق افتاده باشد، باید بگوییم هماهنگی درستی انجام نشده است و قاعده به هم خورده است. بنده هم با این نوع تغییر شاکله لوایح مخالفم چون خلاف قانون اساسی است.

* به نظر خود شما برنامه‌های توسعه در مقام قانون باشد بهتر است یا اینکه در حکم یک نقشه راه دولت؟

اینکه قانون اساسی در اصل 126 گفته رئیس جمهوری مسئول امور برنامه و بودجه است درست است اما برنامه‌های تقنینی همانند لوایح بودجه آیینی مقدماتی برای شکل‌گیری و ارائه به مقنن دارند که در قوه مجریه لازم نیست به وزارتخانه‌ای محول شود و به حکم قانون اساسی رئیس جمهوری مسئول آن است کما اینکه محول شدن امور بودجه که در کنار امور برنامه ذکر شده به رئیس جمهوری به اموری غیر از تصویب نهایی بودجه اشاره دارد. در نتیجه استنباط اختیار تصویب نهایی برنامه به قرینه درج امور بودجه منتفی است. البته این فرض که از عمومات قانون اساسی استفاده کنیم که رئیس جمهوری صلاحیت برنامه‌ریزی را در قوه تحت ریاست خود دارد استنباط درستی است ولی نه برنامه‌هایی که نظیر آن را تاکنون تصویب کرده‌ایم. برنامه‌هایی که مداخله در قوای دیگر تلقی نشود، به عهده رئیس قوه است. رئیس جمهوری می‌تواند برای قوه در قالب یک برنامه نقشه راهی و پلانی تنظیم کند اما مشکلی که پیش می‌آید، این است که موقع اجرا در برخی امور همراهی قوای دیگر را هم باید داشته باشد. اگر می‌خواهیم این همراهی را داشته باشیم، مصوبات قوه مجریه یا رئیس آن کافی نیست. بسان برنامه‌هایی که از قبل از انقلاب تاکنون به تقلید از برنامه‌نویسی‌های بعد از جنگ دوم جهانی داشتیم بد نیست این برنامه در قالب قانون عادی تصویب شود و تکالیف قوای دیگر را نیز تعیین کند. آن وقت قوه مقننه و قضائیه و سایر نهادهای بین قوه‌ای هم خودشان را مقید به اهداف برنامه می‌دانند. من نمی‌گویم مطابق قانون اساسی اجباراً باید برنامه قانونی بدهیم زیرا برنامه به معنای مصطلح ارزش حقوق اساسی ندارد مگر آن را به قانونی که آیین بودجه نویسی در آن می‌آید پیوند بزنیم. برای توضیح بیشتر عرض می‌کنم اصل 52 قانون اساسی ترتیب تهیه لایحه بودجه را به قانون عادی ارجاع داده است. ممکن است قانون عادی برنامه را از مقدمات اجتناب ناپذیر بودجه‌نویسی اعلام کند آنگاه عدم رعایت قانون بودجه‌نویسی در مراحل تصویب لایحه شاید نوعی ایراد قانون اساسی را برای قوانین بودجه به دنبال داشته باشد که شورای نگهبان هم بتواند متعرض آن شود. چرا که قانون اساسی مقرر کرده است بودجه باید مطابق روش مقرر در قانون (آیین تهیه بودجه نظیر قانون برنامه و بودجه سال 51) شکل گیرد. متأسفانه ما پس از انقلاب متناسب با تغییر نظام و آرایش جدید قوا قانون برنامه و بودجه تصویب نکردیم. اختلاف سلیقه‌ها گاهی از مسائل ساده نشأت می‌گیرد. به هر حال به نظر می‌رسد که صرفنظر از الزام یا عدم الزام قانون اساسی برنامه قانونی (مصوب مجلس) راه حل مناسبی است چرا که همراهی قوای دیگر را به دنبال خواهد داشت اما نه برنامه اخیر.

* یعنی برنامه‌های تقنینی قوای دیگر را ملزم به همراهی می‌کند؟

بله همه آنها را ملزم می‌کند بر اساس یک پلان هماهنگ پیش روند.

با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه ایران، تاریخ انتشار: 1 اسفند 1395، صفحه: 10 ، شماره: 6438.