شعار سال: اجراي سياست هدفمندي بدون فراهم‌کردن پيش‌نيازها و رعايت الزامات آن، دستاوردهايي را که مورد انتظار بود، در پي نداشت و اجراي مجدد آن با نام حذف يارانه‌هاي پنهان، صحت ادعاي‌ «تری‌لين کارل» درباره دولت‌هاي نفتي را برايمان روشن‌تر مي‌كند و مي‌توان اين‌گونه نتيجه‌گيري کرد که در شرايط کنوني، اجراي چنين سياستي نه به خاطر جلوگيري از تضييع حق خانوارهاي کم‌درآمد بلکه براي دستيابي دولت به منابع درآمدي سريع جهت پوشش کسري بودجه و جبران دسترسي‌نداشتن به منابع ارزي حاصل از فروش نفت است.

 تري لين کارل، نويسنده کتاب ارزشمند و خواندني «معماي فراواني»، دولت‌هاي نفتي را با وجود تفاوت‌هاي آشکار در نوع رژيم، فرهنگ و موقعيت استراتژيک، داراي ترتيبات نهادي و الگوي سياست عمومي فوق‌العاده مشابهي مي‌داند. از نظر او، وابستگي به نفت، اين دولت‌ها را به سمت تمرکزگرايي شديد نظام اداري آشفته و غيرمنسجم هدايت مي‌کند که نتيجه آن به شکل مخارج عمومي کنترل‌نشده ظاهر مي‌شود. در چنين اقتصادهايي، متنوع‌کردن اقتصاد و استقلال از درآمد نفتي هرگز اتفاق نمي‌افتد. بر اين اساس، دولت‌هاي نفتي در قبال بي‌ثباتي درآمد صادرات نفت، فوق‌العاده آسيب‌پذير هستند و پيامدهاي منفي اين بي‌ثباتي، همواره گريبان‌گير اقتصادشان است.

آنچه کارل در کتاب معماي فراواني به آن اشاره مي‌کند، دقيقا حال و روز اقتصاد نفتي ايران است. با اينکه کشورمان سال‌هاست در معرض نوسانات قيمت نفت قرار دارد، هيچ‌گاه عزمي جدي براي استقلال از نفت و تقويت بنيه توليد در بين تصميم‌سازان اقتصادي ايجاد نشده است و تنها در حد شعار و اقدامات نمايشي به اين مسئله پرداخته مي‌شود. اين ميزان وابستگي به تک‌محصول نفت، اقتصادمان را به‌شدت شکننده و آسيب‌پذير کرده و نوسانات درآمد ارزي ناشي از فروش نفت، بودجه دولت را در بسياري از مقاطع زماني متأثر کرده است. امروز نيز که تحريم‌ها امکان فروش نفت و دستيابي به درآمدهاي ارزي نفتي را مشکل کرده، بودجه دولت به‌شدت تحت تأثير قرار گرفته است. تجربه نشان داده هر زمان دولت با تنگناي مالي مواجه مي‌شود، به دستکاري قيمت‌ها در بازارهاي تحت سيطره خود متوسل مي‌شود و براي آماده‌شدن اذهان عمومي نيز قبل از اقدام، به انواع و اقسام نمايش‌ها و توجيه‌های به ظاهر علمي مي‌پردازد تا به درآمد مدنظر خود در مدت زمان اندک دست يابد. نمونه آن را در جهش چندبرابري نرخ ارز مشاهده کرديم که تبعات آن کل سيستم اقتصادي را متأثر كرد. اين بار نیز نوبت يارانه‌هاي انرژي رسيده است که در چند ماه اخير زمزمه‌هاي آن در رسانه‌ها به گوش مي‌رسد و دلايلي نظير توزيع ناعادلانه يارانه‌ها و افزايش شکاف طبقاتي، قاچاق بي‌رويه سوخت، افزايش شدت مصرف انرژي و مواردي از اين دست، دولت را در اجراي اين سياست همراهي مي‌کنند. در ادامه به موارد مغفول‌مانده سياست پيشنهادي پرداخته و تلاش مي‌شود ابعادي از موضوع که به‌طور کلي از نظر پيشنهاددهندگان اين سياست مغفول مانده است، بررسي شود.

اولين نکته در نقد پيشنهاد افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي آن است که در هيچ‌يک از تحليل‌ها و استدلال‌های ارائه‌شده، به عرضه انرژي اشاره‌اي نشده و همه مشکلات ناشي از بالابودن شدت مصرف انرژي، به سمت تقاضاي انرژي نسبت داده شده است. به بيان ديگر، بخش عرضه انرژي و ناکارآمدي‌هاي آن به‌کلي از نظرها دور مانده؛ اين در حالی است که بخش عمده انرژي در کشور، پيش از مصرف و در پروسه توليد، انتقال و توزيع تلف مي‌شود. بر اساس گزارش ترازنامه انرژي در سال 95 معادل 508 ميليون بشکه نفت خام در پروسه توليد، انتقال و توزيع هدر رفته است. با توجه به اينکه بخش عمده شبکه‌هاي توليد و توزيع حامل‌هاي انرژي در اختيار دولت است، هيچ‌گاه شاهد اصلاح فرايندهاي توليد انرژي و صرفه‌جويي در طرف عرضه نبوده‌ايم و هميشه ناکارآمدي در مصرف به طرف تقاضا نسبت داده مي‌شود.

نکته مهم بعدي، بحث محاسبه يارانه پنهان و مبنا قرارگرفتن ارز براي اندازه‌گيري آن است. دولت به برآورد هزينه فرصت فروش حامل‌هاي انرژي در خارج از کشور پرداخته و همه اين محاسبات و ادعاهاي انجام‌شده درباره ميزان يارانه پنهان، بر اساس متر و معياري است که خود بي‌ثبات و متأثر از دستکاري‌هاي قيمتي ارز است. به عبارتي، جهش سه‌برابري ارز، به جهش سه‌برابري در يارانه‌هاي پنهان انجاميده است. در واقع هرچقدر نرخ ارز بالاتر رود، گويي يارانه پنهان بيشتري به حامل‌هاي انرژي داده شده است. با توجه به اينکه نرخ ارز در کشور ما تحت تأثير کسري بودجه و بي‌انضباطي‌هاي مالي دولت، هر چند وقت يک بار با جهش همراه مي‌شود، نمي‌تواند متر و معيار شایان اتکايي براي اين سنجش باشد و روشي فريبنده است.

جنبه ديگري که به‌کلي در تحليل‌هاي طرفداران حذف يارانه‌هاي به‌اصطلاح پنهان ناديده گرفته شده، آن است که دولت در اقتصادي مانند اقتصاد ايران، بزرگ‌ترين مصرف‌کننده و سرمايه‌گذار است. شرايط تورمي ناشي از آزادسازي قيمت بدون بسترسازي‌هاي لازم و اقدامات پيشيني، بيشترين اثر را بر دولت بزرگي مانند دولت ايران خواهد گذاشت. بر اساس مطالعه‌اي که در دوره برنامه سوم انجام شد، نشان داده شد به ازاي هر يک واحد اضافه درآمدي که براي دولت از طريق شوک درماني حاصل شد، هزينه‌هاي مصرفي دولت با ضريب 1.24 برابر و هزينه‌هاي سرمايه‌اي دولت 1.46 برابر افزايش ‌يافت.

مسئله مغفول ديگر، توليد است. در شرايطي که رکود تورمي بر کشور حاکم است و بخش‌هاي توليدي-صنعتي با انواع هزينه‌هاي مبادله غيرمتعارف مواجه هستند و جهش ارزي، سرمايه در گردش بنگاه‌هاي توليدي را محدود کرده و بسياري از واحدهاي صنعتي با مشکلات مالي دست‌و‌پنجه نرم مي‌کنند، شوک قيمتي ديگر مي‌تواند بحران جديدي را رقم بزند. همچنين با محدوديت منابع پيش‌رو، نرخ ارز فعلي و شرايط تحريمي، واحدهاي توليدي چگونه مي‌توانند ماشين‌آلات خود را به‌روز کنند و تکنولوژي‌هايی با انرژي‌بري کمتر وارد کنند.

نکته بعدي که در بحث‌هاي اخير ناديده گرفته شده، بحث قيمت‌هاي نسبي است. دولت با شعار کمک به اقشار آسيب‌پذير که امروز بيش از هر زمان ديگري تحت فشارهاي فزاينده تورمي و بي‌کاري قرار دارند، رهاسازي قيمت‌ها را به‌عنوان راهکاري گريزناپذير معرفي کرده و قيمت انرژي را با مقياس جهاني مي‌سنجد؛ اما درباره درآمدها سخني به ميان نمي‌آورد. زماني که به اصلاح قيمت‌ها اشاره مي‌شود، بايد درآمدها و هزينه‌ها هم‌زمان مورد توجه قرار گيرند و اصلاح طرف هزينه بدون اصلاح طرف درآمد، فشار هزينه‌اي خانوارها را افزايش مي‌دهد. گزارشي که مرکز پژوهش‌هاي مجلس در مهر سال جاري منتشر کرده، نشان داده که با وجود آنکه سهم دهک اول از يارانه انرژي 5.06 درصد و از دیگر دهک‌ها کمتر است؛ اما نسبت يارانه انرژي به هزينه کل خانوار در اين دهک با 15 درصد، بيشترين مقدار را به خود اختصاص داده است. اين نسبت براي دهک دهم پنج درصد است. اين به آن معناست که معيشت دهک اول وابستگي بيشتري به يارانه انرژي در مقایسه با دیگر دهک‌ها دارد؛ بنابراين هرگونه جهشي در قيمت‌هاي انرژي، بيشترين اثرگذاري را در وضعيت معيشت خانوارهاي کم‌توان‌تر خواهد گذاشت.

با توجه به اينکه در بين حامل‌هاي انرژي تمرکز بيشتري بر روي قيمت بنزين وجود دارد، بايد بر اين نکته تأكيد کرد که قيمت بنزين در کشور ما، يک قيمت کليدي است. منظور از قيمت کليدي، قيمتي است که هر نوع تغيير در آن حتي به ميزان اندک، کل اقتصاد را متأثر مي‌کند و اثرات مستقيم و غيرمستقيم وسيعي به همراه خواهد داشت. از‌اين‌رو در تحليل اثرات ناشي از افزايش قيمت‌هاي کليدي بايد جوانب احتياط را بيش از هر زمان ديگري مدنظر قرار داد. به عبارتي در محاسبات تورم ناشي از افزايش قيمت بنزين، بايد تورم ناشي از هزينه‌هاي غيرمستقيم و انتظارات تورمي هم لحاظ و بررسي شود که در شرايطي که به دليل سياست‌هاي اشتباه دولت، بخشی از جمعيت کشور زير خط فقر قرار گرفته‌اند، آيا تحمل چنين فشاري براي خانوارها امکان‌پذير است یا خیر. در شرايطي که نرخ تورم منتهي به شهريور 42.7 درصد از طرف مرکز آمار اعلام شده، فشار مضاعف به خانوارهاي ضعيف به اسم حمايت از اقشار کم‌درآمد تا چه اندازه قابل دفاع است. هرگونه افزايش قيمت بنزين به‌سرعت بر هزينه‌هاي حمل‌ونقل و متعاقبا کالاهاي مصرفي اثر خواهد گذاشت. علاوه بر موارد ذکر‌شده، بی‌توجهی به توليد خودروهاي بي‌کيفيت داخلي که در مقایسه با استانداردهاي جهاني، ميزان مصرف بنزين بالايي دارند (بر‌اساس گزارش وزارت نفت، متوسط مصرف خودروها در صد کيلومتر در جهان معادل 5.5 ليتر و در ايران 10.7 ليتر است) و همچنين ناوگان حمل‌ونقل ناکارآمد که امکان دسترسي راحت و ارزان را براي مردم فراهم نمي‌کند و نسبت‌دادن ميزان مصرف بالاي بنزين صرفا به مصرف‌کنندگان دهک‌هاي بالاي درآمدي، تحليلي ناقص و سطحي است.

نکته فراموش‌شده ديگر آن است که شرط موفقيت سياست‌هاي قيمتي، امکان جايگزيني روش‌هاي پرمصرف با کم‌مصرف است و در صورت فقدان چنين جايگزيني، افزايش قيمت‌ها فقط به افزايش هزينه‌ها براي جامعه منجر خواهد شد.

مسئله مهم بعدي که در اقتصاد ايران اتفاق مي‌افتد و کمتر به آن توجه مي‌شود، پديده قيمت‌گذاري دلخواه در غياب نهادهاي کارآمد تنظيم‌گر بازار است؛ بنابراین هرگونه دستکاري قيمتي، پديده قيمت‌گذاري دلخواه را بين عرضه‌کنندگان کالاها و خدمات رواج مي‌دهد. پديده‌اي که درباره نرخ ارز هم شاهد آن بوديم و قيمت‌ها در برخي از اقلام کالايي چندين مرحله افزايش يافت.

بحث ديگر بهره‌نگرفتن از نتايج تجربه اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها در سال‌هاي اخير است. انتظار مي‌رود زماني که يک تجربه نزديک در اين زمينه وجود دارد، ابتدا نتايج و پيامدهاي آن بررسي شود و در صورت توافق بر موفقيت آن با توجه به نتايج حاصل‌شده، افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي در دستور کار قرار گيرد؛ اما چنانچه نتايج به‌دست‌آمده با آنچه وعده داده شده بود، فاصله معنادار داشت، دولت ملزم به ارائه تحليل چرايي شکست چنين سياستي است و تا پيش از ارائه دلايل شکست، اقدام مشابه در اين زمينه نشانه بي‌تدبيري دولت به هدف کسب درآمد خواهد بود.

مروري اجمالي بر عملکرد قانون هدفمندي يارانه‌ها گوياي آن است که طي سال‌هاي 1389 الي 1394، سهم مقرر در اين قانون براي مصارف (50 درصد براي کمک به خانوارها، 30 درصد براي کمک به توليد و 20 درصد براي جبران هزينه‌هاي دولت)، در هيچ‌يک از سال‌هاي اجراي قانون رعايت نشد. ناکامي دولت در شناسايي صحيح گروه‌هاي هدف موجب شد در اين دوره حدود 87 درصد از کل مصارف هدفمندسازي يارانه‌ها براي کمک به خانواده‌ها مصرف شود و تنها حدود دو درصد از منابع به توليد اختصاص يابد. با توجه به اينکه مزيت نسبي توليدات کشور بر پايه انرژي است، افزايش قيمت‌ها و عدم پرداخت سهم توليد، توليدکننده را با تنگنايی جدي مواجه کرد. طبق آمارهاي ترازنامه انرژي، طي اجراي قانون هدفمندي، روند مصرف سرانه کل مصرف نهايي انرژي، روندي صعودي بوده؛ به‌طوري‌که در سال 89 اين شاخص معادل 13.94 بشکه معادل نفت خام بوده که در سال 1395 به 14.79 رسيده است. شدت مصرف انرژي نيز از 0.17 بشکه معادل نفت خام در سال 89 به 0.18 در سال 95 رسيده است. در بخش توليدات صنعتي نيز افزايش قيمت‌ها به اصلاح ساختار توليد نينجاميد؛ به‌طوري‌که بر اساس آمارهاي مرکز آمار ايران، سرانه مصرف انرژي در کارگاه‌هاي صنعتي 10 نفر کارکن و بيشتر، روند صعودي داشته و از 13 هزار و 808 بشکه معادل نفت خام در سال 89 به 19 هزار و 462 در سال 95 افزايش نشان داده است. اين افزايش در حالي است که بر اساس آمارهاي حساب‌هاي ملي بانک مرکزي، روند رشد توليد بخش صنعت در اين دوره در بيشتر سال‌ها کاهشي و حتي منفي بوده است. اين روند نشان مي‌دهد که در غياب بسترسازي‌هاي لازم و ارائه يک برنامه عملياتي و زمان‌بندي‌شده براي کمک به توليد در جهت به‌روزرساني تجهيزات و تکنولوژي‌هاي صنعتي، بخش‌ صنعت قادر به به‌کارگيري تکنولوژي‌هاي با مصرف کم انرژي همگام با افزايش قيمت‌‌ها نيست. جايگزين‌کردن ماشين‌آلات و تجهيزات در واحدهاي توليدي، زمان‌بر و سرمايه‌بر است و با صدور فرمان قيمتي، نمي‌توان انتظار بهبود عملکرد در مصرف انرژي را داشت. درخصوص بنزين نيز با وجود جهش قيمت، شاهد رشد مصرف بوده‌ايم و فرضيه افزايش قيمت منجر به کاهش مصرف مي‌شود، رد مي‌شود. مشکل آلودگي هوا نيز همچنان به قوت خود باقي است. اجراي سياست هدفمندي بدون فراهم‌کردن پيش‌نيازها و رعايت الزامات آن، دستاوردهايي را که مورد انتظار بود در پي نداشت و اجراي مجدد آن با نام حذف يارانه‌هاي پنهان، صحت ادعاي ترين کارل درباره دولت‌هاي نفتي را برايمان روشن‌تر می‌كند و مي‌توان اين‌گونه نتيجه‌گيري کرد که در شرايط کنوني اجراي چنين سياستي نه به‌خاطر جلوگيري از تضييع حق خانوارهاي کم‌درآمد که براي دستيابي دولت به منابع درآمدي سريع برای پوشش کسري بودجه و جبران عدم دسترسي به منابع ارزي حاصل از فروش نفت است. بنابراین پيشنهاد مي‌شود دولت به‌جاي اجراي سياستي که معيشت خانوارها را متأثر مي‌كند، به دنبال راهکارهاي ديگري براي کسب درآمد در شرايط خطير فعلي باشد.

تا زماني که کنترل پيشگيرانه از رويه‌هاي فسادآلود در دستور کار دولتمردان قرار نگيرد، عطش بي‌پايان دولت براي کسب درآمد از طريق دست‌کاري‌هاي قيمتي پايان نخواهد داشت. بنابراین ابتدا بايد عزمي جدي براي کنترل فساد در دستور کار حاکميت باشد. شوک‌هاي قيمتي يکي از کانون‌هاي فساد و ايجاد نابرابري در هر اقتصادي به شمار مي‌روند و گروه‌هاي ذي‌نفع، دولت را در اين مسير همراهي مي‌کنند.

در کنار مبارزه اصولي با فساد، حرکت به سمت ماليات بر عايدي سرمايه و اهتمام بر اخذ کارآمد ماليات بر ثروت، مي‌تواند بخشي از نياز درآمدي دولت را رفع کند. متأسفانه در کشور ما فعاليت‌هايي که به طور شفاف عمل مي‌کنند مانند فعاليت‌هاي توليدي، بيشتر مورد اصابت ماليات هستند، اما فعاليت‌هايي نظير دلالي و فعاليت‌هاي سوداگرانه از نگاه نظام مالياتي مغفولند. ماليات بر عايدي سرمايه علاوه‌بر اينکه درآمدهاي مالياتي دولت را افزايش مي‌دهد، سيستم پاداش‌دهي را نيز در جهت فعاليت‌هاي مولد تقويت مي‌کند. همچنين ماليات بر ثروت سهم اندکي از درآمد مالياتي دولت را شامل مي‌شود که با برنامه‌ريزي‌هاي دقيق مي‌تواند درآمدهاي مالياتي دولت را افزايش دهد. از سوي ديگر چنانچه دولت به دنبال رفع نابرابري‌هاست، ماليات بر ثروت همان‌طور که توماس پيکتي به آن اشاره مي‌کند، يکي از روش‌هاي مطلوب است.

راهکار اساسي ديگر، بازنگري در هزينه‌هاي دولت و کاهش هزينه‌هاي غيرضرور است. دولت مي‌تواند با يک بازنگري اصولي در هزينه‌هاي خود، بخشي از منابع مورد نيازش را آزاد کند. همچنين بازآرايي جدي ساختار هزينه‌هاي شرکت‌هاي دولتي که کنترل و نظارتي نيز بر آنها وجود ندارد و تناسبي بين بازدهي و هزينه‌هايشان نيست، مي‌تواند راهکار ديگر پيش‌روي دولت براي آزادسازي منابع باشد.

بحث بعدي نظارت دقيق بر توزيع دلارهاي محدود براي واردات است. در شرايط فعلي که دولت با محدوديت منابع مواجه است، به لزوم بايد از واردات کالاهاي غيرضرور جلوگيري به عمل آورد و در برابر چانه‌زني‌هاي گروه‌هاي قدرت مقاومت کرد.

راهکارهاي غيرقيمتي در زمينه اصلاح مصرف انرژي نيز نسبت به دست‌کاري قيمتي در شرايط اقتصادي فعلي، در اولويت است. قانون مديريت کارايي انرژي مي‌تواند در اين زمينه راهگشا باشد. روش‌هاي غيرقيمتي اصلاح مصرف انرژي، هم اشتغال‌زا هستند و هم به حفظ محيط زيست کمک مي‌کنند و هم به واسطه کاهش مصرف، هزينه‌هاي دولت را کاهش مي‌دهند.

در پايان تأكيد بر اين نکته ضروري است که در شرايط فعلي اعمال هرگونه سياستي که شرايط را براي قشر محروم جامعه وخيم‌تر كند، مي‌تواند به گسست بيشتر بين جامعه و دولت بينجامد و عدم اعتماد جامعه را به سياست‌گذاران افزايش دهد. در شرايط ايجاد عدم اعتماد، مردم در اجراي سياست‌ها با دولت همراهي لازم را نمي‌کنند و از اثرگذاري سياست‌ها کاسته مي‌شود.

شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه شرق، تاریخ انتشار: 8 آبان 1398، کدخبر: 241899 ، www.sharghdaily.ir