شعار سال: پژوهش‌ها نشان می‌دهد که پس از گذشت پنج سال و نیم از تصویب قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار، حدود یک‌پنجم از مفاد قانون اجرا شده و مابقی هنوز اجرایی نشده است؛ در‌حالی‌که محتوای ۲۵ حکم اجرا نشده این قانون، مهم‌ترین و مؤثرترین احکام برای برقراری شفافیت اقتصادی،‌ تسهیل فعالیت‌های اقتصادی و بهبود محیط کسب‌وکار کشور محسوب می‌شود. در آخرین نشست کمیسیون تسهیل کسب‌و‌کار اتاق بازرگانی تهران، این مساله در قالب گزارشی که از سوی احمد مرکز مالمیری، کارشناس دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه شد، مورد بررسی قرار گرفت.

سونامی مقررات ناقص

براساس این گزارش، موارد مندرج در قانون به ۵۳ حکم تقسیم شده که از این تعداد صرفا ۹ حکم به اجرا درآمده، ۱۹ حکم اجرای ناقص داشته و ۲۵ حکم نیز اجرا نشده است. مالمیری در این نشست، براساس پژوهش انجام شده، به تشریح مصادیق احکامی که اجرا نشده یا به‌طور ناقص اجرا شده است، پرداخت و گفت: یکی از این احکام، صدور مجوزهای فعالیت‌های اقتصادی به شکل پنجره واحد است. احکام مندرج در ماده (۷۰)‌ قانون برنامه پنجم توسعه و اصلاحات بعدی آن براساس ماده (۵۷) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر که در ذیل ماده (هفت) قانون بهبود محیط کسب‌وکار به احکامی دائمی تبدیل شده است (موضوع صدور مجوزهای فعالیت‌های اقتصادی به شکل پنجره واحد) به‌نحو پراکنده و تا حدی مبهم تنظیم شده است. چنانکه، ابهام در نهاد مسوول ایجاد و اداره پنجره واحد، اصلی‌ترین ابهام این ماده است. به‌ویژه این ابهام صلاحیتی، برای وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی و وزارت صنعت، معدن و تجارت وجود دارد و این امر، یکی از اختلافاتی است که باعث شده اجرای این حکم قانونی مهم، تاکنون با اثربخشی لازم انجام نشده باشد. درخواست و بررسی نظر اتاق‌ها و تشکل ازسوی دولت هنگام بررسی موضوعات کسب‌وکار یکی از احکامی است که به‌نظر می‌رسد به‌طور ناقص اجرا شده است. مالمیری در این‌باره گفت: یکی از عوامل اصلی عدم‌ثبات قوانین و مقررات در کشور و اصلاحیه و الحاقیه‌های مکرر و زودهنگام هریک از قوانین و مقررات، همچنین تورم قوانین و مقررات، عدم‌دریافت نظرات بخش خصوصی و طبعا عدم‌اطلاع از مواضع آنها در هر مورد، توسط نهادهای تهیه‌کننده لوایح و طرح‌هاست. بخش خصوصی نیز با وجود مطالبه‌گری در این حوزه، هنوز موفق به ایجاد نهادها و سازوکارهای لازم برای ارائه نظرات و پیگیری بازخورد نظرات فعالان اقتصادی در تدوین یا اصلاح قوانین و مقررات نشده است. با وجود تصریح مواد (دو) و (سه) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و علاوه‌بر آنها، تاکید مجدد ماده (۶۰) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»،‌ همچنان از نظرات تشکل‌های بخش خصوصی به‌نحو بایسته و نظام‌مند در نظام مقررات‌گذاری کشور استفاده نمی‌شود. وی با بیان اینکه ضعف عملکرد در مورد ایجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی نیز مشاهده ‌می‌شود، افزود: در ماده (هشت) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شد با همکاری وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی و جهادکشاورزی، اتاق‌ها و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط، فرآیند تجارت خارجی را به‌صورت الکترونیکی درآورد. اما حدود ۱۶ ماه بعد،‌ قانونگذار بدون هیچ اشاره‌ای به قانون مذکور، موادی را در موضوع مشابه در «قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» به تصویب رساند. با وجود اینها، قانونگذار مجددا در «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مسوول ایجاد پنجره واحد در امور گمرکی در امر تجارت خارجی را گمرک تعیین کرد. در این قانون نیز مواد «قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» که کمتر از دو سال پیش به تصویب رسیده بود و به موجب آن، «ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز» متشکل از مقامات عالی‌رتبه از سه قوه و دیگر نهادهای حکومتی به‌منظور «سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، هماهنگی و نظارت در حوزه امور اجرایی، پیشگیری و مبارزه با قاچاق کالا و ارز» تشکیل شده بود، نادیده گرفته شد.

مالمیری در ادامه، احکام مربوط به شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی را نیز به‌عنوان یکی دیگر از مصادیق اجرای ناقص قانون برشمرد و گفت: حضور نامنظم اعضا،‌ به‌ویژه اعضای دولتی،‌ در شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی، از کارآمدی و اثربخشی این شورا کاسته است. شورای گفت‌وگو نهادی است که در صورت مشارکت و دغدغه اعضا می‌تواند در حل مشکلات تولید و سرمایه‌گذاری کاملا مؤثر باشد اما هم در دولت دهم و هم در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، حضور و مشارکت مؤثر وزرای عضو در این شورا جدی گرفته نشده است و یکی از دلایل عدم‌اجرا یا اجرای ناقص بسیاری از احکام مهم مندرج در بندهای ماده (۱۱) نیز همین است. اعضای حکومتی شورای گفت‌وگو (قوای سه‌گانه) در مقایسه با اعضای نماینده بخش خصوصی و تعاونی، ‌حائز اکثریت هستند و به‌ویژه وزیر امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان رئیس، نقش قابل‌توجهی در شورای گفت‌وگو ایفا می‌کند. او سپس در مورد احکام معطوف به شفاف‌سازی، انحصارزدایی و مبارزه با رویه‌های ضدرقابتی که در قانون بهبود مستمر فضای کسب‌وکار آمده است، توضیح داد: در بند «د» و بند «ج» ماده (۱۱)، وظایف تعیین مصادیق امتیازات تخصیص‌یافته به بخش‌های خصوصی و تعاونی و پیگیری گزارش اتاق‌ها درباره امتیازات رانت‌زا، ضدرقابتی و انحصاری بخش‌های دولتی و شبه‌دولتی در قوانین و مقررات و رویه‌ها، به شورای گفت‌وگو واگذار شده است؛ در‌حالی‌که انجام چنین وظایف مهم، حساس و بنیادین، بیش از توان نهادهای تازه‌تاسیس و بدون پیوندهای لازم با نهادهای حاکمیتی به‌نظر می‌رسد. اجرای احکامی از این نوع، نیازمند تصمیمات سیاسی در سطوح کلان و همدلی و عزم همه دستگاه‌های حاکمیتی برای انجام اصلاحات نهادی در جهت از میان بردن زمینه‌های رانت‌زا و مهیا کردن بستر اقتصاد رقابتی است. بر این اساس است که عدم‌اجرای این حکم و احکامی از این قبیل، کاملا قابل پیش‌بینی است. این کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس در جمع‌بندی سخنان خود گفت: عدم‌اجرای دقیق قوانین،‌ دلایل متعددی دارد. گرچه ناکارآمدی یا سستی دستگاه‌های اجرایی، همواره مهم‌ترین دلیل عدم‌اجرا یا اجرای ناقص احکام قانونی است، اما باید به سهم قانونگذار نیز در این نقصان توجه داشت. او ادامه داد: قانون در صورتی اجرا خواهد شد که در فرآیند قانونگذاری،‌ از ابتدا (تهیه پیش‌نویس) تا انتها (تصویب نهایی)، اصول قانونگذاری مورد ملاحظه قرار گیرد. به عبارت دیگر، اجرای قانونی قابل‌پیش‌بینی و قابل انتظار است که به‌طور اصولی به تصویب رسیده باشد و از ویژگی‌های یک «قانون خوب» برخوردار باشد. آنچه گفته شد، یکی از برداشت‌های اصلی از نظریه «حاکمیت قانون» است. در‌حالی‌که تصویب قانون در فرآیندی ناقص و فاقد معیارهای قانونگذاری اصولی، زمینه‌ساز عدم‌اجرا یا اجرای ناقص آن است و توجیهات متعدد و در مواردی قابل قبول را برای قوه مجریه در موارد عدم‌اجرا،‌ اجرای ناقص یا نقص قانون، فراهم می‌آورد.

انتقادات و پیشنهادها

پس از ارائه این گزارش، محمد جعفریان، مشاور مالیاتی اتاق اصناف، از عدم‌اجرای مصوبات شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی گلایه کرد و گفت: شورای گفت‌وگو هنوز به این جایگاه نرسیده است که آنچه مصوب کرد به اجرا گذاشته شود. مالمیری در برابر این نقد پیشنهاد کرد که بخش خصوصی تحلیل‌ها و نظرات خود را در قالب گزارش‌های تک‌برگی برای نهاد‌های تصمیم‌گیر از جمله مجلس ارسال کند.

حسن عابدی جعفری، نایب رئیس کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق تهران نیز از شیوه انتخاب نمایندگان مجلس به شکل کنونی انتقاد کرد و گفت: در شرایط کنونی یکی از راه‌های تصویب قانون خوب استفاده از بازوی کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس است. به‌طور کلی باید به فکر اصلاح ضوابط برای انتخاب نمایندگان بهتر بود. او با اشاره به آنچه ولع قانونگذاری در کشور خواند، افزود: معمولا برای قوانین، ضمانت اجرایی کافی و لازم پیش‌بینی ‌نمی‌شود. در حال حاضر نیز انجام این پایش و تهیه گزارش از میزان اجرای قانون بهبود مستمر کسب‌وکار خوب است؛ اما پذیرش این گزارش‌ها از سوی دستگاه‌های اجرایی نیز حائز اهمیت است. او با بیان اینکه نقش مردم در پیشرفت اجرای قوانین مغفول مانده است، افزود: نقش مردم در ایجاد فشار اجتماعی در مسائل اقتصادی نادیده انگاشته شده است. بنابراین باید ببینیم، چگونه ‌می‌توان فرآیندی برای جلب مشارکت مردم در مورد مسائل اقتصادی از جمله پیشرفت اجرای قوانین اقتصادی ایجاد کرد.

حبیب‌الله انصاری، دبیر انجمن صنایع لوازم خانگی ایران نیز گفت: ضعف اجرای قانون مورد بررسی، البته شامل اتاق‌های بازرگانی نیز ‌می‌شود. اتاق‌ها نیز تاکنون نتوانسته‌اند نسبت به ساماندهی تشکل‌ها که در این قانون مورد اشاره قرار گرفته است، اقدام کنند. محمدرضا نجفی‌منش، رئیس کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق تهران، از تفسیرپذیری قوانین انتقاد و عنوان کرد که خواسته بخش خصوصی همیشه این بوده است که قوانین دقیق و روشن تدوین شود. او البته از پیشنهاد مالمیری مبنی بر ارسال گزارش‌های تک‌برگی حاوی نظرات بخش خصوصی به نهادهای سیاست‌گذار استقبال و تاکید کرد که از این پس، این رویه ازسوی کمیسیون دنبال ‌می‌شود. او پیشنهاد کرد که مرکز پایشی در اتاق تهران برای ارزیابی نحوه اجرای این قوانین و تصویب‌نامه‌ها ایجاد شود. نجفی‌منش گفت: کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق تهران در وهله نخست ‌می‌تواند گزارش تک‌برگی خود را در مورد مسائل ارزی و سامانه نیما که به تازگی از آن، رونمایی شده با نظرخواهی از تشکل‌ها به مراجع ذی‌صلاح ارسال کند.

سیمین نجفی‌اقدم که از دفتر پایش و بهبود فضای کسب‌وکار وزارت امور اقتصادی و دارایی در این نشست حضور یافته بود، با بیان اینکه ولع قانونگذاری هم در مجلس و هم در دولت وجود دارد، افزود: تمایل صدور آیین‌نامه و بخشنامه در دولت تا آنجا پیش رفته است که مدیران دولتی، اغلب، صدور این بخشنامه‌ها را جزو افتخارات خود بیان ‌می‌کنند که البته در مورد بسیاری از این آیین‌نامه‌ها مطالعات جامعی صورت نگرفته است. بنابراین باید وزرا و مدیران دولتی توجیه شوند که تولید مصوبه، ارزش تلقی ‌نمی‌شود. او حضور نمایندگان بخش خصوصی در جلسات تنقیح قوانین را ضروری دانست و گفت: نقش ارسال نامه‌های پیگیری و مستند کردن مکاتبات بسیار ‌می‌تواند در پیشبرد خواسته‌های بخش خصوصی موثر باشد.

مالمیری با اشاره به اینکه یکی از اشکالات وضع قوانین، صدور تصویب‌نامه‌های متعدد در مورد آن است، ادامه داد: این تصویب‌نامه‌ها گویی با این نگرش که کسی بر اجرای آنها نظارت ‌نمی‌کند، صادر ‌می‌شود. هومن حاجی‌پور، معاون کسب‌وکار اتاق تهران نیز گفت: اگر دولت، تنها یک ماده از قانون بهبود مستمر کسب‌وکار را که به‌نظرخواهی از بخش خصوصی در تدوین قوانین و دستورالعمل‌ها اشاره دارد، اجرا کند، بسیاری از مشکلات حل ‌می‌شود. در‌حالی‌که اکنون، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها یا قوانین عمدتا بدون مشورت بخش خصوصی به تصویب ‌می‌رسد و فعالان اقتصادی پس از آن باید با زحمت بسیار در پی رفع اشکالات آن ها باشند. پیمان دارابیان، مدیر واحد امور مالیاتی اتاق تهران نیز از ضرورت اصلاح ترکیب هیات‌های حل اختلاف مالیاتی سخن گفت و اینکه نمایندگان بخش خصوصی و کارفرمایان نیز باید در هیات‌ها حضور یابند. او گفت: طرحی مطرح شده که اداره هیات‌های حل اختلاف مالیاتی به سازمانی جداگانه تبدیل شود و سازمان امور مالیاتی در نظر دارد که این سازمان را تحت مدیریت خود درآورد؛ در‌حالی‌که رسیدگی به دعاوی باید بی‌طرفانه صورت گیرد و پیشنهاد ما این است که این سازمان تحت نظارت وزارت امور اقتصادی و دارایی درآید. مریم فرحبخش، نماینده سازمان توسعه تجارت ایران در کمیسیون نیز درخواست کرد نظرات بخش خصوصی درخصوص مسائل ارزی را به سازمان منعکس کنند. او همچنین پیشنهاد کرد که تیمی در اتاق برای بررسی قوانین تجاری و شناسایی قوانین مخل تشکیل شود. فرحبخش همچنین از ضرورت تشکیل پنجره واحد تجاری سخن گفت.

سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از سایت روزنامه دنیای اقتصاد، تاریخ انتشار 10 اردیبهشت 97 ، کد مطلب: 3382638، www.donya-e-eqtesad.com