از نهضت سدسازی تا نهضت سندسازی

امروزه در کشور بیشتر از هر زمانی سخن از بحران آب به میان می آید. خشکسالی‌ها، کم آبی‌ها، از بین رفتن پهنه‌های آبی و مسایل وابسته به آن، همگی ازجمله مقوله‌هایی هستند که در سال های قبل کمتر مورد توجه قرار می گرفتند.

شعار سال: در میان تمام جریان‌ها و تحولات گوناگون صورت‌گرفته در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمینی که گاه دوره‌ای کوتاه و گاه طولانی داشته‌اند، دو جریان از جهات گوناگونی با یکدیگر قابل مقایسه‌اند:

پرده نخست: نهضت سدسازی
ایران به عنوان کشوری با سرزمینی خشک و نیمه‌خشک که یک‌سوم متوسط جهانی بارندگی و سه برابر میانگین جهانی تبخیر دارد، در طول تاریخ (از زمان کوروش تا به امروز) همواره به‌صورت مزمن از پدیده کم‌آبی و خشک‌سالی رنج می‌برده است. علاوه‌بر‌این، توزیع نامتعادل همین میزان محدود بارندگی در پهنه سرزمین (به‌طوری‌که در سال آبی گذشته 85 درصد از میزان بارندگی در 15 درصد از سطح کشور و 15 درصد میزان بارندگی‌‌ها مربوط به 85 درصد باقی‌مانده از سطح کشور است)، خود یکی از دلایل تشدیدکننده عدم تعادل‌های منطقه‌ای و از عوامل مؤثر بر کمترتوسعه‌یافتگی برخی از قلمروهای سرزمین بوده است؛ از‌همین‌رو مردمان این سرزمین در قرون مختلف متناسب با پیشرفت علمی و ابزارهای در دسترس، در پی به‌کارگیری ابتکارها و راه‌حل‌هایی برای به‌زیستی و مدارا با اقلیم و طبیعت کم‌سخاوت برآمده بودند. احداث آب‌انبارها، حفر قنوات، چاه‌ها و سدسازی از مهم‌ترین تدابیر به‌کارگرفته‌شده در همین راستا بوده است. در برنامه دوم عمرانی کشور (1341- 1343) و در راستای توسعه و تحول در کشاورزی کشور، «سدسازی» به عنوان یکی از سیاست‌های تحقق این مهم در دستور کار دولت‌های وقت‌ قرار گرفت. از آن زمان تا به امروز سدسازی همواره یکی از مهم‌ترین سیاست‌های توسعه و مدیریت منابع آب در ایران به شمار آمده و احداث حدود 19 سد پیش از انقلاب اسلامی و 160 سد پس از پیروزی انقلاب اسلامی در کشور، ایران را به سومین کشور سدساز دنیا تبدیل کرده است. این میزان سد در کشور هم‌اکنون بیش از نیمی از آب مورد نیاز شرب، کشاورزی و صنعت و نیز 15 درصد از تولید برق کشور را تأمین می‌‌کند. در این بین، به‌ویژه در سال‌های اخیر عده‌ای بر ضرورت تداوم نهضت سدسازی و ذخیره‌سازی آب در شرایط خاص هیدرولوژیک ایران و عده‌ای دیگر نیز بر اعمال نفوذ مافیای سدسازی در -کشور که از این طریق میلیاردها تومان از بیت‌المال را به تاراج برده و اکنون نیز این مافیا در حال تعویض زمین بازی و دمیدن بر طبل انتقال آب بین‌منطقه‌ای و شیرین‌سازی آب دریاست- تأکید ‌مي‌كنند. دسته دوم اعتقاد دارند بسیاری از آسیب‌های مبتلا‌به سرزمینی مانند خشک‌شدن تالاب‌ها و دریاچه‌ها، اضمحلال اکوسیستم‌های حساس طبیعی، تشدید پدیده ریزگردها و مهاجرت‌های گسترده از روستاها و شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها، همه و همه در پی آشکارشدن تبعات بلندمدت نهضت سدسازی صورت گرفته است.
بااین‌حال، اگر بخواهیم ارزیابی دقیق و واقع‌بینانه‌ای از نتایج و پیامدهای این نهضت داشته باشیم، باید گفت بدون شک سدسازی فی‌نفسه سیاست غلطی برای مدیریت منابع آب در سرزمین خشک و کم‌آب ایران نبوده است، اما سدسازی‌های بی‌رویه و پرتعداد بی‌توجهی به ملاحظات اکولوژیکی و غفلت از رعایت حقابه زیست‌محیطی، ناتوانی در ایجاد چرخه‌های مدیریت ارزش و مستحدثات و تأسیسات مورد نیاز، سبب شده است بهره‌وری حاصل‌شده از اتخاذ این سیاست، با انتظارات و پیش‌بینی‌ها ناهمسو بوده و نتوان از این طریق بحران منابع آب را در کشور مهار کرد.
شاید بتوان احداث «سد گتوند» با آن میزان سوءتدبیرها و غفلت‌های جبران‌ناپذیر صورت‌گرفته در آن را یکی از فاجعه‌بارترین نمونه‌های این نهضت دانست. وقوع این ابرفاجعه و هم‌زمانی آن با تشدید برخی بحران‌های زیست‌محیطی در سراسر کشور، سبب جلب‌ توجه به نتایج و پیامدهای نهضت سدسازی در کشور شده و گروه‌های مختلف، ازجمله فعالان محیط زیست، مجلس شورای اسلامی، دولت و طیف متنوعی از جامعه دانشگاهی کشور را به صرافت تأمل بیشتر در این مقوله انداخته است.

پرده دوم: نهضت سندسازی
نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه هر کشور باید باتوجه به شرایط خاص آن کشور و با ملاحظه جمیع خصوصیات اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آن طرح‌ریزی شود و نمی‌توان آن را با تقلیدی کورکورانه از کشورهای دیگر طراحی کرد. با‌وجود‌‌این، در ایران از همان ابتدای ورود برنامه‌ریزی به کشور در اوایل دهه 1310، سنگ‌بنای این نظام درپی مسحورشدگی بی‌چون و چرا از نظام برنامه‌ریزی بلژیک و فرانسه پی‌ریزی شد. بررسی تجارب و آموزه‌های کشورهای پیشرو در حوزه‌ برنامه‌ریزی، به‌ویژه در اتحادیه اروپا،‌ حاکی از آن است که نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه در غالب کشورها یک «تم» و «بن‌مایه اصلی» دارد که سازمان‌دهنده همه ارکان و فعالیت‌های برنامه‌ریزی است؛ برای مثال در فرانسه رویه غالب برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سندمحور است؛ بدین معنا که به تنظیم و تکمیل اسناد مدیریت توسعه، بهای بیشتری داده می‌شود. در آلمان رویه غالب برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه، نهادمحور است؛ یعنی بیشتر به تقویت و افزایش کارایی نهاد تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی توجه می‌شود. در انگلیس رویه غالب برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه، فرایندمحور است؛ یعنی بدون تقید به اسناد مدیریت توسعه یا تشکیلات نهاد برنامه‌ریزی و براساس خصوصیات موضوعات، رویه‌ها و فرایندهای مناسب را بررسی، انتخاب و برمبنای آنها ترتیبات تشکیلاتی و اسنادی را مدیریت می‌‌کند؛ یعنی تشکیلات و اسناد تابع روندها و فرایندهایی است که خاص برخورد با مسئله ضروری تشخیص داده می‌شوند. تحلیل و ارزیابی تاریخی نظام برنامه‌ریزی در ایران حاکی از آن است که این نظام در ایران بی‌توجه به ویژگی‌ها و مشخصات اجتماعی، فرهنگی،‌اقتصادی و سیاسی و متأثر از دیدگاه‌ها و رویکردهای مستشاران خارجی به خدمت گرفته‌شده، ترکیبی ناسازوار و ناقص از بن‌مایه سندمحور (رویکرد فرانسوی) و نهادمحور (رویکرد آلمانی) بوده است. اگر بتوان تحولات نظام برنامه‌ریزی کشور را به دو بخش «قبل از انقلاب اسلامی» و «بعد از انقلاب اسلامی» تقسیم‌بندی کرد، باید گفت در دوره اول به‌سبب ضرورت‌های پی‌ریزی تشکیلات بوروکراتیک نظام اداری که تسهیل‌کننده تحقق و پیشبرد برنامه‌ریزی است، به‌طور نسبی «رویکرد نهادمحوری» پررنگ‌تر بوده و در دوره بعد از انقلاب اسلامی «رویکرد سندمحور»، غالب‌ترین وجه ممیزه نظام برنامه‌ریزی بوده است. نگاهی انتقادی به 40 سال تجربه نظام برنامه‌ریزی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، نشان‌دهنده روند تصاعدی و سرسام‌آور افزایش تعداد اسناد مختلف در این سال‌ها بوده است. اگر قبل از انقلاب اسلامی مهم‌ترین اسناد توسعه کشور به برنامه‌های عمرانی هفت‌ساله و پنج‌ساله، اسناد توسعه منطقه‌ای و مطالعات آمایش سرزمین ‌ستیران محدود می‌شد، اما امروزه ما با انبوهی از انواع و اقسام اسناد گوناگون در سطوح و حوزه‌های مختلف منطقه‌ای، بخشی و فرابخشی مواجهیم که تعارض و هم‌پوشانی میان آنان مصائب زیادی را درپی داشته است: الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت، سند چشم‌انداز توسعه 20ساله کشور، سیاست‌های کلی نظام، راهبردهای بلندمدت بخش‌ها ازمنظر آمایش سرزمین، طرح کالبدی ملی، سند ملی آمایش سرزمین، اسناد راهبردی توسعه بخش‌ها، ‌اسناد آمایش استان‌ها، سند ملی توسعه استان‌ها نظریه پایه توسعه استان‌ها، سند راهبردی وزارت صمت (صنعت، معدن و تجارت)، مطالعات آمایش آب‌محور وزارت نیرو، استراتژی توسعه صنعتی کشور، سند جامع سبک زندگی، نقشه جامع علمی کشور و بسیاری از اسناد دیگر، فهرست عظیم و گسترده از اسنادی است که قرار است نقشه راه تصمیم‌گیری متولیان امور و ریل‌گذاری مسیر توسعه با تکیه بر یافته‌ها و خروجی‌های آنها انجام شود.
از همین رو است که می‌توان نام «نهضت سندسازی» را به دوره نظام برنامه‌ریزی پس از پیروزی انقلاب اسلامی نسبت داد؛ نهضتی که جز ایجاد اغتشاش و سردرگمی نظری و عملی در پیشبرد توسعه کشور، قلمداد‌شدن به عنوان یک امر «کتابخانه‌پرکن» و تخریب وجهه برنامه‌ریزی در بین عموم نتوانسته است در 40 سال گذشته، توسعه را در معنای راستین خویش برای جامعه ایرانی به ارمغان بیاورد. علاوه‌بر‌این معضل تحقق‌پذیری پایین اسناد (برای نمونه برنامه چهارم توسعه کمتر از 15 درصد، برنامه پنجم توسعه حدود 33 درصد، طرح‌های جامع شهری به‌طور‌کلی کمتر از 10 درصد در حوزه پیش‌بینی افق جمعیتی، جهات توسعه شهر و تراکم ساختمانی تحقق یافته‌اند) از دیگر پیامدهایی است که با وجود وقوع مستمر آن در این دوره، هیچ‌گاه به جد مرکز توجه متولیان امور قرار نگرفته است؛ گویی تنها «سند برای سند» تنظیم می‌شود نه «سند برای اجرا».
پرده سوم: نقدی بر عطش سیری‌ناپذیر نظام برنامه‌ریزی به تدوین سند
امروزه در آستانه هفتادمین سالگرد استقرار نظام برنامه‌ریزی مدرن در ایران که کشور از یک‌سو با مشکلات و نارسایی‌های شدید اقتصادی، به‌ویژه رکود تورمی و بی‌کاری مواجه بوده و از سوی دیگر درپی اضمحلال شدید سرمایه اجتماعی و اخلاق در جامعه، با عمیق‌تر‌شدن شکاف میان حاکمیت و ملت مواجه است، سؤال تاریخی عباس‌میرزا از ژوبر فرانسوی که بیش از دو قرن پیش پرسید «به‌راستی ما چرا توسعه نمی‌یابیم؟» هنوز در اذهان تکرار می‌شود.
علاوه بر وجود زمینه‌ها و بسترهای تاریخی، اجتماعی و فرهنگی که دستیابی به توسعه را برای جامعه ایرانی دشوار می‌کند، نبود یک الگو یا پارادایم مشخص در حوزه توسعه، تعریف‌نشدن نوع رابطه با جهان، ناتوانی در چاره‌جویی برای دوگانگی‌های متعدد مبتلابه و امثالهم، سهم بزرگی از این ناکامی را باید ناشی از «نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه کشور» دانست؛ نظامی متشکل از مجموعه‌ای از نهادها، فرایندها و اسنادی که به طرح‌ریزی و راهبری مسیر توسعه یک جامعه می‌پردازد. همان‌طور‌که ذکر آن رفت، در حوزه «نهادسازی» و «سندسازی» به‌قدر کفایت در طول این هفت دهه اقدامات متعددی شده است؛ ولی با این حال یکی از حلقه‌های مفقوده اثربخشی این نظام را باید در مغفول‌ماندن «فرایند محوری» جست‌وجو کرد.
علت‌العلل بسیاری از مصائب و ناکارآیی‌های نظام برنامه‌ریزی که بی‌توجهی به «فرایندمحوری» یکی از نتایج آن است، وجود شکاف عمیق میان ساحت «تصمیم‌سازی» و «تصمیم‌گیری» است. پیش‌بینی‌ناپذیر‌بودن وضعیت کشور، مستعجل‌بودن عمر مدیریت به‌سبب تغییرات گسترده پیاپی، بی‌اعتمادی و بدبینی به میراث مدیران سابق، عدم انباشت تجارب مدیریتی و انتقال آن و... از جمله عواملی است که منجر به ایجاد بروز شکاف و قطع پیوند میان ساحت تصمیم‌گیری با ساحت تصمیم‌سازی شده است؛ در چنین شرایطی دیگر تصمیمات گرفته‌شده منتج از خردورزی‌ها و دوراندیشی‌های توسعه‌خواهانه نبوده و بسیاری از تصمیمات و سیاست‌گذاری یا وابسته به ویژگی‌های شخصیتی و منفرد مدیران (مانند میزان تجارب، هوش، فهم، منافع فردی یا گروهی و نیز تأثیرپذیری از نهادهای قدرت) یا ماحصل نشست‌ها و جلسات متعدد کارگروه‌ها، کمیته‌ها، کمیسیون‌ها و شوراهای متعدد است (که صورتی کاریکاتوری از بهره‌گیری از خرد جمعی بوده و در واقع بستری برای سهیم‌کردن ذی‌نفعان در تبعات و پیامدهای تصمیم‌گیری است).
علاوه بر این یک گرایش مسلط در میان اغلب مدیران مبنی‌بر تنظیم یک سند جدید در حوزه تحت مسئولیت خویش (هر مدیر یک سند) با هدف اولا نمایش علمی و عقلایی‌بودن تصمیم‌گیری‌ها، اقدامات و توجیه آنها و ثانیا نمایش میزان بصیرت و فراست مدیران نسبت‌به حوزه تحت مسئولیت خویش و تعیین مسیر برای حرکت آیندگان قرار می‌دهد، یکی از مسائل کلیدی فراروی نظام برنامه‌ریزی در ایران بوده که در واقع سبب «کلنگی‌شدن» نظام برنامه‌ریزی و تخریب‌ها و نوسازی مستمر است. یکی از وجوه تشابه میان «نهضت سدسازی» با «نهضت سندسازی» در این است که هر دو این نهضت‌ها با هدف دستیابی به «منابع لازم توسعه» در دستور کار قرار گرفته بودند. در «سدسازی» هدف انباشت حداکثری آب‌های سطحی و در شرف خارج‌شدن از حوزه بوده و در «سندسازی» نیز یکی از اصلی‌ترین اهداف جمع‌آوری حداکثری منابع مالی و اعتباری دولتی (و گاه خصوصی) از طریق تعریف پروژه و پروگراهام‌های اجرایی است و درواقع این اسناد به‌مثابه سدی در برابر جریان بودجه‌های رانتی نفت در کشور هستند.

پرده آخر: خردمندی، دلسوزی و شجاعت؛ رمز پیشرفت پروژه توسعه در کشور
برای توسعه‌یافتگی ایران و دستیابی به رفاه و رضایت عمومی، این واقعیت را باید پذیرفت که ضروری است چشم‌ها را شست و جور دیگر دید. باید دست به تصمیمات بزرگ و جراحی‌های پرریسک زد. باید قبول کرد راه طی‌شده در 70 سال اخیر اگر صحیح بود ما را به سرمنزل مقصود می‌رساند و حال که چنین نشده است، باید دلسوزانه اندیشید، شهامت داشت و دست به اصلاحات بنیادین زد و برای درانداختن طرحی نو اهتمام ورزید. نباید منتظر بازنمایی رخدادی مانند فاجعه سد گتوند در ساحت تدوین اسناد بود (هرچند نگارنده اعتقاد دارد «الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت» که ماحصل هفت سال تلاش یک مرکز تخصصی برای تدوین آن است یا «برنامه ششم توسعه»، خود مصداق بازنمایی‌شده سد گتوند در حوزه سندسازی است!) تا ما را به صرافت تفکر و تأمل درباره تداوم این نهضت یا تحول بنیادین در آن بیندازد.
هرچند نگارنده اعتقاد دارد در شرایط به‌شدت متغیر زمانه حاضر که سرعت و شدت تغییرات به صورت چشمگیری افزایش یافته است، باید نظام برنامه‌ریزی را از وابستگی فعلی به رویه‌های سندمحور (که یک سند را در یک نقطه زمانی مشخص برای دوره زمانی پنج تا 20ساله) رهانید و تلاش کرد دانایی‌محوری، دوراندیشی، همه‌سونگری و مصلحت‌گرایی را از طریق تقویت نهاد دولت، بسط همدلی و هم‌زبانی میان دولت و ملت، ارتقای ظرفیت کارشناسانه چابک و خوش‌فکر در سراسر نظام برنامه‌ریزی کشور نهادینه کرد. سالانه هزینه‌های هنگفتی برای تدوین و تصویب انبوهی از اسناد در نهادها و مراجع ذی‌صلاح صورت می‌گیرد که در خوش‌بینانه‌‌ترین حالت، مهم‌ترین دستاورد آن چیزی جز ایجاد شغل و درآمد برای گروهی از دانشجویان، فارغ‌التحصیلان و استادانی که فرصت حضور در دولت یا علاقه‌مندی به اشتغال تمام‌وقت دولتی را ندارند، نیست و به‌زودی به فراموشی سپرده می‌شوند و چرخه تولید این اسناد با تعویض مدیران تداوم پیدا می‌کند. کلام آخر آنکه باید تلاش کرد با ارزیابی دقیق و واقع‌بینانه از مختصات فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی ایران و با درک صحیح از ساختارها و رویه‌های وضع موجود نظام دیوان‌سالارانه کشور، طرح‌ریزی نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه کشور را با هدف قراردهی «ساحت تصمیم‌گیری» بر مدار «ساحت تصمیم‌سازی» و اصلاح تدریجی رویه‌ها و ساختارهای ناصواب در دستور کار قرار داد.
از همین رو، مهم‌ترین پیشنهادها برای اصلاح وضع موجود موارد زیر است:
- بازآرایی نظام سلسله‌مراتبی تدوین اسناد توسعه و ایجاد هماهنگی و هم‌پیوندی در تدوین اسناد
- ترک عادت «سندزدگی» از نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه کشور
- ایجاد یک سامانه تعاملی میان همه دستگاه‌های اجرائی برای هم‌افزایی در امور مطالعاتی و اجتناب از موازی‌کاری
- انتخاب سال 1400 به‌عنوان سال صفر نظام جدید برنامه‌ریزی کشور و طرح‌ریزی نظام جدید برنامه‌ریزی مبتنی بر آسیب‌شناسی انجام‌شده، زدودن کژی‌ها، نارسایی‌ها و مبناقراردادن الگوی توسعه بومی
- بازنگری قانون برنامه‌وبودجه (مصوب سال 1351) و مبناقراردادن آن برای تحول در نظام برنامه‌ریزی جدید کشور.
*کارشناس برنامه‌ریزی و آمایش سرزمین سازمان برنامه‌وبودجه کشور