شعارسال:دادگاه‌های پرونده‌های فساد که در چند ماه گذشته برگزار می‌شود، دو محور مشترک داشته‌اند؛ یکی انتصاب صوری برخی افراد بی صلاحیت به عنوان اعضای هیأت مدیره و سوء استفاده پشت پرده‌های فساد از بی اطلاعی آنها و دیگری دورزدن قانون در نبود سیستم شفافیت مدیریتی.

در این گزارش از روزنامه ایران آمده است: موارد یاد شده این سؤال را به دنبال داشته که چگونه می‌توان مانع این اتفاقات شد و روزنه‌های فساد را بست. فریدون نهرینی، معاون امور حقوقی دولت در معاونت حقوقی ریاست جمهوری توضیح می‌دهد که لوایح «شفافیت» و «مدیریت منافع تعارض» چگونه این روزنه‌ها را خواهد بست. لایحه شفافیت به مجلس ارائه شده و لایحه تعارض منافع هم در راه بهارستان است.

شفافیت و به تبع آن، لایحه مدیریت تعارض منافع، تاکنون در قوانین و کشور ما سابقه نداشته است. برای تدوین این لوایح، چه الزاماتی مد نظر قرار گرفت؟
شفافیت و مدیریت تعارض منافع هرچند برای نخستین بار است که در کشور ما مطرح می‌شود، اما در بسیاری از کشورها اجرا شده و می‌توانیم از آنان الگو بگیریم. اما درباره نوع نگاه و الزاماتی که در تدوین این لوایح وجود داشت، به‌طور کلی وقتی قانونگذاری می‌کنیم باید متوجه باشیم که در وهله نخست استثنا بردار نباشد و همچنین قابل اجرا باشد. شفافیت یک مدل است، ما قوانین پراکنده‌ای پیش از این داشتیم که به هر دلیلی هم اجرا نمی‌شد از این رو همه آنها در قالب لایحه شفافیت به صورت قانون جامع تدوین شدند.

با توجه به پرونده‌های فسادی که این روزها بررسی می‌شود، شاید مهم ترین سؤال این باشد که شفافیت یا لایحه دولت چگونه می‌تواند مانع فساد شود یا به عنوان امری پیشگیرانه عمل کند؟
اگر به بخش‌های مربوط به مدیریت تعارض منافع یا شفافیت، درست و شفاف عمل شود جلوی فساد گرفته می‌شود. من سعی می‌کنم با مثال‌هایی مزایای این لوایح را روشن کنم. اگر در سایت معاونت حقوقی ریاست جمهوری درج شود که من، با چه عنوان، چه پیشینه و چه عملکرد و سابقه‌ای به این سمت منصوب شده ام، مردم خواهند توانست بر کار من و معاونت حقوقی ریاست جمهوری نظارت بهتر و دقیق تری داشته باشند. یکی از نکات قابل تأمل در دادگاه های فساد، انتصاب افراد غیر متخصص و غیر مرتبط به سمت‌های هیأت مدیره یا غیره بود. اما اگر لایحه شفافیت عملیاتی شود آنگاه جلوی خیلی از این انتصاب‌های غیر مرتبط گرفته می‌شود. اگر من شفاف عمل کنم، مقام فرادستی بی‌جهت نمی‌تواند مرا منصوب کند. زیرا می‌داند که مطابق قانون موظف است سابقه من را در سایت درج کند و مردم هم می‌بینند و می‌گویند کسی را برای این سمت انتخاب کردی که نه تحصیلات لازم را دارد، نه تخصص و نه شرایط احراز پست. نکته دوم اینکه باعث می‌شود از سمت خود در دولت سوء‌استفاده نکنم. به این صورت که می‌گویند تو برای کاری که اینجا انجام می‌دهی، حقوق می‌گیری، حقوق دیگری هم از دانشگاه و یک حقوق از شرکتی که به آن مشورت می‌دهی می‌گیری. اگر من چنین وضعیتی داشته باشم، باید به پایگاه اطلاعاتی اعلام کنم که غیر از اینجا، درجای دیگری هم مشغول به کار هستم. یا اگر از معاونت حقوقی با همکاران خود تماس می‌گیرم که پرونده‌ای با فلان کیفیت و موقعیت هست آن را ملاحظه کنید، در حقیقت غیرشفاف عمل کرده ام. حال اما بر اساس لایحه تعارض منافع وشفافیت باید مشخص شود که من چنین تماسی را با همکار خود گرفته ام. این یعنی شفافیت که از بروز فساد و اعمال نفوذ هم جلوگیری می‌کند.

اشاره کردید که این پراکندگی در قوانین ما وجود داشته است، اما درباره ثبت تماس‌های مسئولان و مقام‌ها و ارائه آن به نهادهای نظارتی که در پیش نویس لایحه به آن اشاره شده بود، این امر سابقه نداشته است.
در برخی قوانین مرتبط شفافیت تأکید شده بود. به عنوان مثال در قانون برنامه ششم توسعه، در دو سه قسمت برای امور مالی پیش‌بینی‌هایی برای شفافیت شده بود.

احتمالاً منظور شما ماده ۲۹ برنامه ششم توسعه است برای انتشار میزان حقوق و دریافتی مدیران است که البته هنوز اجرا نشده است.
بله، مسأله شفافیت دریافتی مدیران در این قانون، البته به صورت موردی و پراکنده آمده است، اما ما در لایحه شفافیت به دنبال آن بودیم که نه تنها در بخش حقوق و مزایا، بلکه این اصل به همه بخش‌ها تسری یابد تا همه مدیران درهمه ارکان و قوا، به تناسب مسئولیت خود به آن عمل کنند. به عبارت دیگر، نه فقط بخش مالی، بلکه مدیران بخش‌های نفتی هم باید حقوق و درآمدهای خود را منتشر کنند.

پیش نویس لایحه نشان می‌داد که شفافیت، فراتر از مسأله حقوق و درآمدها دنبال شده است.
بله، مسأله شفافیت، فراتر از این است. این لایحه در پی آن است تا در هر قسمتی به صورت شفاف عمل شود. به عنوان مثال، مطابق لایحه، اگر من وظایف قانونی مشخصی دارم، مردم باید بدانند که این وظیفه چیست. درحالی که امروز بسیاری از مردم هنوز نمی‌دانند که مثلاً وزارت کشور چه وظایف قانونی دارد. این وظایف به صورت پراکنده در قوانین وجود دارد، اما باید به صورت منسجم و یکپارچه در سایت درج شود. نکته دیگری که در این لایحه دنبال می‌کردیم این بود که اگر من به عنوان مسئول اجرایی کاری انجام می‌دهم یا تصمیمی می‌گیرم، باید فرآیند تصمیم‌سازی را بگویم؛ اینکه از کجا آغاز شد و چه مراحلی را طی کرد تا همه بدانند که چرا این قانون خاص تصویب یا این مصوبه وضع شده است.

سازوکار یا شیوه‌ای که برای تدوین لایحه مدیریت تعارض منافع در پیش گرفتید چه بود؟
نه به صورت کامل، اما گونه‌ای مدیریت تعارض منافع هم پیش از این در قوانین ما بود. ما این مسأله را در قانون مدنی که در سال ۱۳۰۷ تصویب شد، می‌بینیم. در قانون آمده است که سرپرست یا قیم یک فرد می‌تواند برای او معامله کند، ملکی را بخرد یا بفروشد. سؤال شد که آیا قیم می‌تواند مالی را که برای مصلحت فرد تحت سرپرستی می‌فروشد، خودش بخرد؟ به عبارت دیگر، آیا این قیم می‌تواند همزمان هم فروشنده و هم خریدار باشد؟ در چنین وضعیتی می‌گوییم تعارض منافع وجود دارد، به این معنی که قیم نمی‌تواند مالی را که برای مصلحت فرد تحت سرپرستی می‌فروشد، خودش بخرد. اما لایحه تعارض منافع، موارد بیشتری را شامل می‌شود. به عنوان مثال، ممکن است برای من به عنوان معاون حقوقی رئیس جمهوری، مصوبه‌ای برای افزایش حقوق دانشگاهیان بیاید. من درعین معاونت خانم جنیدی، استاد دانشگاه هم هستم، بنابراین اگر درباره افزایش حقوق دانشگاهیان اظهارنظر کنم، این تعارض منافع است، یعنی تصمیم من در سرنوشت خودم تأثیر دارد. مطابق رویکرد تعارض منافع، من یا افرادی مشابه من، باید از اظهارنظر امتناع کرده و به مقام مافوق خود اعلام کنند که من نباید در این باره اظهارنظر کنم یا تصمیم بگیرم.

آن طور که در پیش نویس لایحه شفافیت خواندیم، این لایحه بسیار ریز و فراگیر تدوین شده بود. اولاً آیا لایحه نهایی هم دارای چنین جزئیاتی است و دیگر اینکه همین حالا، قانون دسترسی آزاد به اطلاعات به درستی اجرا نمی‌شود. حجم گسترده اطلاعاتی که مطابق لایحه شفافیت باید منتشر شود، چشم‌انداز اجرایی شدن آن را دشوار نمی‌کند؟
بله، کار ساده‌ای نیست و ممکن است برخی مانع ایجاد کنند و بگویند قابل اجرا نیست، اما موارد بسیاری بوده که ابتدا غیرقابل اجرا دانسته می‌شد، اما بعد از مدتی فراگیر شد. اما اینکه چرا لایحه شفافیت تا این اندازه گسترده و جزئی است، به این دلیل که هیچ مقامی خود را از شمول قانون خارج نکرده و هیچکس مستثنی نشود. گسترده است تا حتی من و فراتر از آن، مسئول دفتر من هم مشمول باشند و به همین ترتیب تا بالا. همه عادت کنند به مردم گزارش بدهند. گسترده و جزئی است تا به اندازه‌ای شفاف عمل شود که چیزی در لایه‌های زیرین پنهان نماند، باعث می‌شود همه بتوانند هم مردم و هم مراجع نظارتی به راحتی نظارت کنند. وقتی خود را در منظر و مرعی مردم ببینم، قطعاً مرتکب خلاف نخواهم شد. بله، این لایحه گسترده است و چه بسا این گستردگی به مذاق من که اینجا نشسته‌ام خوش نیاید، اما باید یاد بگیریم که غیر از حقوق خصوصی من که نباید آشکار شود، هرچه که مربوط به حریم عمومی است و حقوق مردم در آنجا ملحوظ است، باید آشکار شود.

شما گفتید که متن نهایی، کلی‌تر شده و دیگر دربرگیرنده جزئیات نیست. با این حساب چطور می‌تواند فراگیری گسترده‌ای داشته باشد؟
متن نهایی بسیار تعدیل شد، اما این تعدیل پیشنهاد خود ما بود تا در تصویب و اجرای آن با مقاومت رو به رو نشویم. به این معنی که چند اصل را استفاده کردیم و بقیه موارد را می‌توان در آیین نامه لحاظ کرد. به عبارت دیگر، قاعده را قدری کلی‌تر در نظر گرفتیم تا همه موارد را دربر بگیرد. نیازی نبود تا مثلاً ما ۵۰۰ ماده قانونی داشته باشیم، می‌توانیم ۸۰ ماده قانونی داشته باشیم و ۴۰۰ ماده دیگر را در آیین نامه به تناسب قواعدی که در خود لایحه است، تدوین کنیم.

در این صورت، تکلیف هر دستگاه در زمینه شفافیت چگونه مشخص شده است؟
در تدوین لایحه به گونه‌ای عمل کردیم که فقط شامل یک قوه نشود یا فقط یک قوه و یک مرجع حکومتی پاسخگو نشود. به عنوان مثال، مشخص نکردیم که قوه قضائیه باید فلان کار را بکند، قوه مقننه این طور عمل کند و دولت و سازمان‌های دیگر به گونه‌ای دیگر. در پیش نویس وظایف هر یک از این‌ها به‌طور جداگانه مشخص شده بود که در این صورت باید ۳۰۰ ماده قانونی را تصویب می‌کردیم. در یک راه حل جایگزین، مسأله را به تناسب موضوع دسته‌بندی کردیم. به این ترتیب که مثلاً وقتی مسأله قانونگذاری یا وضع مقررات در میان باشد، هر مرجعی و هر مقامی که مقررات‌گذاری می‌کند یا قانون وضع می‌کند، باید فلان شاخص‌ها در زمینه شفافیت را لحاظ کند.

مقررات‌گذاری شامل دولت هم می‌شود. دولت هم در آیین نامه‌های خود مقررات وضع می‌کند.
بله، یک نهاد قانونگذاری مجلس است، دیگری قوه قضائیه است که با صدور بخشنامه، مقرراتی وضع می‌کند، دولت آیین نامه تصویب می‌کند یا شورای شهر هم به طریق دیگر. بنابراین، در این لایحه مشخص کردیم که هر مرجعی به هر نحوی قانون یا مقرراتی وضع می‌کند، باید قواعد مربوط به شفافیت را رعایت کند.

این قواعد چیست؟
اگر پیشنهادی ارائه شده که مسأله‌ای به قانون تبدیل شود، باید مشخص باشد که این پیشنهاد بر چه مبنایی مطرح شده، اهداف آن چیست یا کسانی که در وضع آن دخالت دارند. فرض کنید من پیشنهاد وضع قاعده خاصی را مطرح کردم، مردم باید بدانند که من به عنوان پیشنهاد دهنده، آیا خودم در آن ذینفع هستم یا خیر. همچنین باید شفاف شود که قوانین و مقررات وضع شده چه آثاری به جا می‌گذارد. آیا با این مقررات به قشر خاصی امتیازی می‌دهم و عده‌ای را محروم می‌کنم؟ با اجرای قواعد شفافیت، این تبعیض‌ها، هم برای مردم و هم برای مراجع نظارتی همچون دیوان عدالت اداری روشن می‌شود.

وقتی شما قواعد کلی شفافیت وضع می‌کنید، این قواعد چطور در اجرا عملیاتی می‌شود؟ سازوکار آن چیست؟
این مسأله با مثالی روشن می‌شود. در قانون اساسی تبعیض ناروا بی‌وجه عنوان شده است. در بسیاری ازکشورها نیز تبعیض ناروا با واکنش قضایی- اجتماعی رو به رو می‌شود. آنچه درباره دستور ترامپ مبنی بر منع ورود اتباع ۷ کشور به امریکا رخ داد، همین بود. قاضی دادگاه جلوی دستورالعمل رئیس جمهوری امریکا ایستاد که چرا برای این ۷ کشور تبعیض قائل شدی و آنان را از ورود به خاک امریکا محروم کردی؟ مثال دیگری بزنم. مطابق مواد یک و ۲ قانون مالیات‌ها همه باید مالیات بدهند و کسی استثنا نیست. اما دولت و شهرداری‌ها مستثنی شده‌اند، به این دلیل که خدمات عمومی ارائه می‌دهند. این یک تبعیض پذیرفته شده است. بنابراین، تبعیض باید توجیه داشته و پذیرفته شده باشد. به طریق اولی، هرچه در فرآیند تقنینی و مقررات‌گذاری می‌گذرد، باید بارز و آشکار باشد، علت آن گفته شود. در این صورت، اگر تبعیضی هم لحاظ می‌شود، مردم قانع می‌شوند، مثلاً می‌پذیرند که افراد دارای بیماری خاص باید داروی خود را با قیمت کمتری تهیه کنند.

در زمینه اجرا شفافیت چطور اعمال می‌شود؟ زیرا اکنون مصداق اجرا تنها در قوه مجریه و دولت دیده می‌شود و قوای دیگر را مستثنی می‌کنند.
باید پرسید آیا فقط قوه مجریه دارد کار اجرایی می‌کند؟ قوه قضائیه کار اجرایی ندارد؟ درحالی که سازمان زندان‌ها، وابسته به قوه قضائیه کار اجرایی می‌کند. سازمان ثبت اسناد و املاک هم همین طور. بنابراین وقتی از شفافیت قواعد و قوانین مربوط به اجرا صحبت می‌کنیم، یعنی هر مرجعی که به هر نحوی وظیفه اجرایی دارد، باید قواعد شفافیت حوزه اجرا را رعایت کند؛ حال چه قوه قضائیه باشد یا قوه مجریه.

شفافیت در حوزه قضاوت چطور عملی می‌شود؟
آرای قضایی در هر مرجعی که باشد، قوه قضائیه یا دولت، باید منتشر شود، ضمن اینکه باید مستدل باشد. همچنین مشخص شود که مثلاً اعضای هیأت حل اختلاف دولت، چه کسانی هستند و چه پیشینه‌ای دارند و چگونه تصمیم‌سازی می‌کنند. ممکن است من درباره ملکی قضاوت کنم، در حالی که در بیرون از اینجا، در این ملک ذینفع هستم، این مسأله باید به‌طور شفاف اعلام شود تا براساس اصل مدیریت تعارض منافع، فرد ذینفع، از تصمیم‌گیری خودداری کرده و تصمیم را به دیگران واگذار کند.

برای شفافیت در حوزه‌های اقتصادی و سیاسی چه پیش‌بینی‌هایی کردید؟
در بخش شفافیت اقتصادی، همه مراجعی که حقوقی را اعمال می‌کنند، چه در حوزه تجارت باشد یا سایر بخش‌های اقتصادی باید به صورت شفاف اعلام کنند. اگر بخش‌هایی از دولت کار تصدی گری انجام می‌دهند، باید شفافیت در آنجا نیز اعمال شود. به عنوان مثال، باید مشخص شود که حقوق سهامداران چگونه رعایت می‌شود، یا اینکه مدیران چگونه منصوب می‌شوند. در زمینه شفافیت اقتصادی مثال دیگری بزنم. اکنون یکی از مشکلات دولت این است که نمی‌داند همه اموال غیرمنقول آن کجا است. قانون سادا تصویب و سایت آن در وزارت اقتصاد راه اندازی شد که هردستگاه حاکمیتی باید اعلام کند چه ملکی و در کجا دارد. شاید عجیب به نظر برسد، اما واقعاً هنوز دولت و وزارت اقتصاد نمی‌داند در کشور چقدر اموال غیرمنقول دولتی وجود دارد که در تملک دولت است. این‌ها باید شفاف شده و دستگاه‌های مختلف باید اعلام کنند چقدر مال دارند و در کجاها است. مسأله به مراتب مهم تر، آثار نفیس ملی و ابنیه تاریخی کشور است. ابنیه‌های تاریخی کجا ثبت می‌شوند و اصلاً چه کسی تشخیص می‌دهد که این ساختمان جزء نفایس ملی است؟ در لایحه شفافیت گفته شد که همه این نفایس ملی و اموال دولتی، باید مشخص شوند.


در پیش نویس لایحه، بخشی به لابی گری و قاعده‌مند کردن ارتباطات مسئولان و مقام‌های سیاسی و اجرایی اختصاص داشت. این امر در متن نهایی چه سرنوشتی پیدا کرد؟
آن جزئیات نیست، اما قاعده کلی آن در لایحه وجود دارد. البته باید مشخص شود تا چه میزان مسأله لابی گری در جامعه ما وجاهت دارد. فرض کنید چند نماینده بخواهند وزیری را استیضاح کنند، آیا لابی گری برای جمع‌آوری امضا و رأی استیضاح، مذموم است؟ در قانون اساسی نوشته شده که نمایندگی مجلس، امری قائم به شخص است، در این صورت، لابی گری با این اصل قانون اساسی مغایرت ندارد؟ تنها مغایرتی که من دیدم این بود که اگر نمایندگی قائم به شخص است، هرکس باید به استقلال، نظر بدهد. من این مسأله که برای خود من سؤال بود را از چند متخصص حقوق اساسی پرسیدم. پاسخ دادند این کار درست و حق یک نماینده است که نظر عده‌ای دیگر از نمایندگان را جلب کند. آنان گفتند شاید در ظاهر اشکالی باشد، اما در ماهیت اشکالی ندارد. بنابراین شاید در این بخش نتوانیم لابی گری را مذموم بدانیم.

قطعاً نظر ما، لابی به معنای منفی آن است.
در این حوزه نمی‌شود کاملاً ورود کرد، ضمن اینکه باید حد و مرزهای لابی گری را تشخیص داد که مراد ما از لابی گری چیست و به کجا منتهی می‌شود.

می‌توان گفت اگر این لایحه سال‌ها پیش تصویب می‌شد، ما امروز شاهد فسادهای گسترده نبودیم؟
شفافیت باعث می‌شود هم من که مجوزی را صادر می‌کنم، هم مردم که متقاضی هستند و هم سازمان‌های نظارتی، بدانند که عمل یا تصمیم من، در کجا منعکس شده است. در این صورت من به عنوان تصمیم گیرنده دقت می‌کنم تا اشتباه و خلافی مرتکب نشوم. بنابراین، به‌طور کلی شفافیت یعنی پیشگیری، یعنی باعث می‌شود من کار اشتباه مرتکب نشوم و اگر مرتکب شدم، مراجع نظارتی و قضایی به سهولت بتوانند این تخلف را شناسایی و احراز و مرا تعقیب کنند. شفافیت به مثابه چراغی است که ما وقتی به مسافرت می‌رویم، در خانه روشن می‌گذاریم تا کسی که قصد دزدی دارد، از کار خود منصرف شود. در این معنی شفافیت حکم بازدارندگی دارد.

شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از خبرگزاری ایرنا، تاریخ انتشار1تیر 98، کدخبر: 83363678،www.irna.ir