شعار سال: تبصرهها مملو از ابهام است. اين تبصرهها قوانين يكسالهاي هستند كه در زمان تصویب بودجه بر لايحه تحميل ميشوند و معمولا مجلس هم بهجاي بررسي لايحه بودجه، تبصرهها يعني اين قوانين يكساله را بررسي ميكند؛ بهنحويكه من بهجد و با اعتقاد ميتوانم بگويم كه مجالسي كه لوايح بودجه اينچنيني را بررسي ميكنند، تحقيقا بودجه را بررسي نميكنند. در واقع قوانين يكساله متنوعي را بررسي ميكنند و دلخوش هستند به اينکه دارند کاري ميکنند. حقيقت اين است که مجالس تصور ميکنند بودجه را بررسي ميکند. بايد از اين مسير برگرديم تا بودجه شفاف شود.
به نظر شما لايحه بودجه امسال چه اشكالاتي دارد؟
از ويژگيهاي هر بودجهاي طبق تعريف اين است كه از شفافيت برخوردار باشد. شفافيت به اين معناست كه بايد مشخص باشد در بودجه چقدر دريافتي وجود دارد و بهطور دقيق اين دريافتيها در چه زمينههايي قرار است هزينه شود. اگر از اين زاويه به كليت لايحه 1398 نگاه كنيم، نميتوانيم متوجه شويم كه در لايحه بودجه، رقم بودجه عمومي دولت چقدر است؛ برای مثال گفته شده اين يك بودجه 479 هزار ميلياردتوماني است. بعضي وقتها با مسامحه، منابع اختصاصي را از آن كم ميكنند كه آن هم توجيه خاصي ندارد. با قبول اين مسامحه با توجه به عدد ذكرشده در لايحه ميتوان گفت دولت گفته است منابع عمومي بودجه سال آينده 479 هزار ميلياردتومان است؛ اما در لايحه ذكر شده كه در صورت وجود برخي وصوليها، رقم درآمدها قابل افزايش است؛ مثلا اگر هزار ميلياردتومان از صندوق توسعه ملي برداشت شود، اين رقم قابل افزودن به درآمدهاي لايحه خواهد بود؛ بنابراين اين سؤال پيش ميآيد كه رقم دقيق بودجه چقدر است. آن 479 هزار ميلياردتومان است يا 40 هزار ميلياردتومان بيشتر؟ يا حتي بيشتر از 40 هزار ميلياردتومان به بودجه اضافه ميشود.
در بندهاي ديگري از لايحه آمده است كه علاوه بر آنچه از سال گذشته بابت فاينانس يا تأمين مالي خارجي باقي مانده است، 30 ميليارددلار ديگر فاينانس براي طرحهاي دولتي و... با تضمين دولت قابل دريافت است. در اين ارتباط اولا مشخص نيست چقدر فاينانس از سالهاي گذشته باقي مانده است. حتي اگر اين فاينانس باقيمانده را صفر در نظر بگيريم (که چنين نيست زيرا در اين صورت ذکر نميشد)، معناي اين بند از لايحه بودجه آن است كه 30 ميليارددلار فاينانس در بودجه سال آينده خواهيم داشت. اگر فرض بگيريم كه هر دلار معادل نزديك به مبلغ پنجهزارو 800 توماني مورد محاسبه در بودجه ارزش دارد، به اين ترتيب با اين ميزان فاينانس 174 هزار ميلياردتومان ديگر هم اجازه داده شده كه به بودجه اضافه شود. چون يك فرض اين است كه اين خواسته در عمل محقق شود، بنابراين دولت به همين نسبت برخوردار و از سوي ديگر متعهد ميشود. به اين ترتيب آيا بايد گفت بودجه عمومي دولت كه 479 هزار اعلام شده بههمراه 40 هزار ميلياردتومان افزايش سقف و به انضمام 174 هزار ميلياردتومان با هم رقم بودجه عمومي دولت را تشكيل ميدهند؟
نكته ديگري كه مطرح ميشود اين است كه به شهرداريها اجازه ميدهد تا پنجهزارو 500 ميلياردتومان اوراق مالي اسلامي منتشر كنند و دولت پذيرفته است درباره بازپرداخت 50 درصد اصل و فرع اين اوراق مالي اسلامي متعهد باشد. اگر اين رقم را با همان نرخهاي معمول 20 درصدي نرخ سود (بخوانيد نرخ بهره)، در نظر بگيريم، بهطور مشخص دولت از اين بابت سههزارو 300 ميلياردتومان هزينه براي خود ايجاد كرده است. اين رقم هم در لايحه بودجه 1398محاسبه نشده است.
نكته بعدي اين است كه دولت ميپذيرد كه مطالبات قطعي اشخاص حقيقي و حقوقي را از بخشهاي مختلف (مثل خصوصيها، نهادهاي غيردولتي و...) بهعنوان بدهي به بانك مركزي بر عهده بگيرد. از اين رقم هم هيچ ذكري در بودجه نيامده است، درحاليكه تعهد دولت، يعني هزينه درخصوص آن است که بايد درآمدش را مد نظر داشت يا پذيرفت دولت از اين ناحيه کسري خواهد داشت. در لايحه معلوم نيست ميزان مطالباتي كه دولت متعهد ميشود، چه ميزان است.
نكته بعدي اين است كه دولت قبول ميكند در راستاي عمليات بازار باز و توثيق اوراق مالي اسلامي دولتي بانكها توسط بانك مركزي تا 20 هزار ميلياردتومان از بدهيهاي قطعي را بهادارسازي كند. خود واژه بهادارسازي بسيار مبهم و كلمه غريبي در لايحه بودجه است، اما چون از جنس بدهي است، تعهد دولت است و منطقا بايد جزء هزينههاي دولت به حساب بيايد که نيازمند پيشبيني درآمد براي آن يا پذيرش کسري بودجه است.
در بخش ديگري از لايحه بودجه، دولت قبول كرده پنج هزار ميليارد تومان طلب بانك مسكن را به حساب بدهي دولت در بانك مركزي بر عهده بگيرد و بالاخره گفته است كه اگر سازمان بازنشستگي نتوانست مابهالتفاوت افزايش حقوق بازنشستگان را پرداخت کند، از محل برداشت مجاز از ورودي منابع صندوق توسعه ملي اين مابهالتفاوت تأمين شود كه اين هم رقمش مشخص نيست و اين دو مورد اخير هم بايد در لايحه و در بخش هزينهها وارد و رقم هزينهها را از کمگويي رها ميکرد؛ کاري که انجام نشده است.
همه مواردي كه گفتم از نظر من هزينهها يا درآمدهاي لايحه بودجه اگر به لايحه اضافه شود آنموقع خواهيم ديد که بودجه عمومي دولت چقدر است. ميخواهم بگويم در اصليترين مسئله كه رقم بودجه عمومي دولت است، اين همه ابهام گفته و نگفته، حساب شده و نشده وجود دارد و اين چيزي نيست كه مقوله سادهاي باشد.
پيشنهاد شما براي رفع اين ايرادات چيست؟
بازگشت به قاعده اصولي بودجهنويسي بسيار مهم است. گفته ميشود در زمان بررسي بودجه بايد دريافتيها از مجاري مختلف تا حدود زيادي با دقت پيشبيني و در ستون دريافتيها نوشته شود. هزينههاي دستگاههاي اجرائي يا نهادهايي كه قانون مصوب در گذشته دارند (و اين قوانين ميگويند كه اين پول را در رديف هزينهها صرف چه كاري بكنند) مشخص باشد. دولت در بودجه حاضر 22 تبصره آورده و اين تبصرهها مغشوشترين شرايط را به وجود آورده است. حتي يك كارشناس هم كه چنين لايحهاي را بررسي ميکند، گيج ميشود و سؤال ميكند كه اينها چه كار ميخواهند بكنند؟ تبصرهها مملو از ابهام است. تبصرهها مطلقا نبايد در لايحه بودجه باشند يا در حد دو، سه تبصرهاي كه روشني و وضوح به مادهواحده بدهند، توجيه وجود دارد، اصولا در يك جمله ميتوان گفت لايحه بودجه احتياج به تبصره ندارد. اين تبصرهها قوانين يكسالهاي هستند كه در زمان بودجه بر لايحه تحميل ميشوند و معمولا مجلس هم به جاي بررسي لايحه بودجه تبصرهها يعني اين قوانين يكساله را بررسي ميكند. به نحوي كه من بهجد و با اعتقاد ميتوانم بگويم مجالسي كه لوايح بودجه اينچنيني را بررسي ميكنند، تحقيقا بودجه را بررسي نميكنند. در واقع قوانين يكساله متنوعي را بررسي ميكنند و دلخوشاند به اينکه دارند کاري ميکنند. حقيقت اين است که مجالس تصور ميکنند كه بودجه را بررسي ميکنند. بايد از اين مسير برگرديم تا بودجه شفاف شود.
فكر ميكنيد چرا دولت هيچگاه بودجه دستگاهها را به صورت منسجم و در يك فايل كه همه چيز در آن مشخص باشد، ارائه نميكند؟
البته ممكن است اين فرمايش شما را دولت رد كند و بگويد تا حدودي رعايت ميكند. بودجه ضميمههاي چندگانهاي دارد؛ چهار تا پنج جلد ضميمه دارد و در آنها نوشته كه فلان دستگاه چقدر دريافت كند. در اين تبصرهها كه آفت جان قوانين بودجه ما شده، بعضي اضافات به صورت يكساله تصويب ميشود كه اين تا حدودي بودجه دستگاههاي اجرائي را غيرشفاف ميكند. در مثالهاي قبلي كه ارائه كردم، مسائل مربوط به بخش درآمدي بودجه مطرح شد. حال چند مثال هزينهاي ميزنم. در بخشي از لايحه بودجه آمده وزارت نيرو علاوه بر اينكه پول آب مصرفي مردم را ميگيرد، به ازاي هر مترمكعب آب شربي كه مردم مصرف ميكنند، ميتواند 200 ريال از آنها پول اضافه بگيرد و صرف انجام برخي كارها كند؛ يعني شفاف نيست مردم براي يك مترمكعب آبي كه مصرف ميكنند، چقدر ميپردازند. يا فرض كنيد وزارت نفت ميتواند از هر واحد مسكوني كه مشترك گاز است، دو هزار ريال وصول كند يا از هر واحد مسكوني كه مشترك برق هستند، هزار ريال وصول كند يا از هر واحد تجاري كه مشترك گاز و برق است 10 هزار ريال وصول كند. اينها ممكن است ارقام كمي باشد ولي سؤال اين است كه مردم و واحدهاي تجاري بابت مصرف گاز و برق خود چقدر پرداخت ميكنند. مسائلي از اين قبيل است كه اعداد بودجه را با ابهام مواجه ميكند.
چرا در بودجه شركتها يكسري قوانين سالانه و مبهم و بدون عملكرد و جزئيات داريم. با وجودي كه بزرگترين بخش بودجه به شركتها مربوط ميشود؟
بودجه شركتهاي دولتي و بانكها و مؤسسات انتفاعي بايد با معيارهاي ديگري بررسي شود. بخشي كه تاكنون گفتم، نامش بودجه عمومي است و منابع درآمدي آن نفت، ماليات، قرض و ساير درآمدهاست. رقم آن هم بر اساس آنچه در بودجه آمده است همانطور كه نشان داده شد خيلي كم بيان شده است. اين رقم 479 هزار ميليارد تومان با احتساب درآمد اختصاصي است. اما بودجه شركتهاي دولتي ديگر از نفت و ماليات و... استفاده نميكنند. آنها خودشان درآمدهايي دارند و از محل آن درآمدها هزينه ميكنند. مثلا راهآهن بليت ميفروشد، خدمات ميدهد، درآمدي دارد و از آن درآمد استفاده ميكند. بودجه شرکتهاي دولتي عمدتا در مجلس بررسي نميشود زيرا تبصره درخصوص شركتهاي دولتي خيلي كم است. آنها اعدادي را كه فكر ميكنند در سال آينده فروش دارند و به صورت خيلي تقريبي است (زيرا با اين تغييرات قيمتها كسي نميتواند بگويد سال آينده كالاها و خدماتش را چقدر ميفروشد و با چه هزينههايي روبهرو ميشود) به عنوان درآمد لحاظ ميكنند.
بنابراين قواعد بررسي بودجه شركتهاي دولتي با بودجه عمومي دولت كه بيشتر محل توجه مردم است، تا حدودي بايد متفاوت باشد اما ابهام اساسي اين است كه با اينكه چندين دهه است كه خصوصيسازي در كشور رخ داده و بهویژه در 10 تا 12 سال اخير، خصوصيسازيهاي وسيع اتفاق افتاده است و انتظار اين بوده كه نرخ رشد درآمدهاي شركتهاي دولتي لااقل كاهش پيدا كند اما همچنان عليرغم كمشدن تعداد شركتهاي دولتي درآمدها و هزينههاي آنها رو به افزايش است. هرچند بخش عمده آن به دلیل افزايش قيمتهاست ولي هنوز ساختار بودجه كل كشور كه از چندين دهه قبل يكسوم دولت و دوسوم شركتهاي دولتي بوده است، تغيير نکرده و تقريبا به شرايط خودش باقي مانده است و حتي در لايحه بودجه سال آينده سهم بودجه شرکتهاي دولتي بانکها و... به حدود 74 در صد بودجه کل کشور رسيده است.
دولت نرخ مؤثر دلار را در بودجه پنجهزارو 800 تومان (با توجه به وجود دو نرخ دلار يعني چهارهزارو 200 براي كالاي اساسي و هشت هزار تومان براي ساير كالاها) در نظر گرفته است. اين موضوع دست دولت را براي محاسبه نرخ دلار باز نميگذارد؟
اعدادي كه ميگوييد در بودجه مصوب نميشود. اين عدد را محاسبه ميكنند. تعدادي بشكه نفت كه مدنظرشان هست در نرخ مؤثر ضرب ميكنند و ميگويند از نفت به ميزان 140 هزار ميليارد تومان استفاده كرديم. ديگر نميگويند چند بشكه با چه نرخي حساب كرديم. چون ذكر نميشود عملا هميشه دست دولت باز بوده است. به نظر من اصولا دولت فارغ از مباحث بودجهاي با بازار ارز مواجه ميشود. نرخ آن را افزايش ميدهد يا مشمول تغيیراتي ميكند. داستان ارز قصه مفصل ديگري دارد. بهتر است با بحث بودجه متداخل نشود. چيزي به نام نرخ مؤثر در محاسبات به صورت غيرمستقيم وارد ميشود اما در بودجه نامي از آن نميبرند.
به نظر شما دولت يازدهم و دوازدهم در شفافيت بودجه گامي برداشته است يا در بر همان پاشنه قبلي ميچرخد؟
دو نكته را ميتوان در اين زمينه مطرح كرد. ضمن اينكه بايد بگويم هر دولتي در صفحات گوناگون پنج جلد كتاب بودجه كه به مجلس تقديم ميكند، ممكن است تغييراتي داشته باشد كه مثبت تلقي ميشود و به اندازه خودش بايد از آن بابت خرسند بود، آوردن جدولي كه در آن به صورت شفاف گفته باشد دولت اين ميزان يارانه ميگيرد و مصروف اين كارها ميكنند، بديهي است كار مثبتي است و هر منصفي ميگويد كه اين كار، اقدام خوبي است منتها بودجه چيزي نيست كه با يك جدول و دو صفحه مطلب اصلاحي كه ممكن است در آن وجود داشته باشد، بتواند كليت خود را خوب جلوه دهد. در بودجههاي ما اصولا مسائل غيرشفاف است و در گذر زمان در دولتهاي مختلف اين شفافنبودن و ابهام رشد كرده است. يك دليل مبني بر اينكه در دولت يازدهم و دوازدهم بودجه غيرشفافتر شده است، اين است كه مشكلاتي كه در گذشته در لوايح بودجه وجود داشته، چون روي هم جمع و متراكم شده، تنظيم بودجه را سختتر کرده است. من با هر نگاهي كه لايحه بودجه را بررسي ميكنم با اينكه شايد دستي در اين كار داشته باشم و بنا به تجربهاي كه داشتهام بودجه را بفهمم، انصافا لايحه بودجه سال 98 13 را خيلي مبهمتر و غيرشفافتر از حتي لايحه سال قبل ميبينم. يك دليل براي اينكه دولت نميتواند لايحه بودجه شفافتري بنويسد اين است كه تفكر عمده مسئولاني كه در اين دولت بودجه مينويسند همچون سالهاي گذشته يعني زماني كه وزير يا نماينده مجلس بودند همچنان در ساختار بودجههاي ايران حيات دارد و مشمول هيچ تغييري نشده است. به عبارت ديگر، اين افراد در سالهاي گذشته، با اينکه بعضي از مقاماتشان در بدنه دولت هم نبودند در مجلس و نهادهاي ديگر طرفدار تبصرهنويسي و همين شيوهاي بودند كه در حال حاضر وجود دارد. مثلي هست كه ميگويد چاقو دسته خود را نميبرد.
از اين تيم اقتصادي انتظار اين را كه بودجه شفافي بنويسد، نميتوان داشت زيرا گذشته اين افراد و تفكرشان نشان ميدهد كه همين اندازه را از بودجهنويسي، بلد هستند. مسائلي مثل قرض، بهویژه تحت عنوان فروش اوراق بهادار سلامي، به قدري به نياز كشور تبديل شده است كه به نظر من دولت ناچار است مبهم بنويسد. خواستم بگويم با توجه به اينكه ممكن است چهار نكته مثبت و شفاف در بودجه وجود داشته باشد اما در مجموع اين لايحه جامع عدم شفافيتهاي متراكمشده بودجههاي گذشته و مجالس گذشته و مجالسي كه اعضاي همين دولت در آن بسيار نقشآفرين بودهاند، است.
بنابراین سادهانگاري است كه بودجه برخي از دستگاهها از طرف بخشهاي سياسي، عمدتا بسته به اينكه آن بخشها طرفدار چه گروههايي باشند، پررنگ جلوه داده ميشود و نام آن شفافيت گذاشته ميشود. مثلا گروههاي اصلاحطلب بودجه مؤسسات ديني و حوزههاي علميه را ميگيرند و در مقايسه با بودجه غذا، بهداشت و درمان و... مقايسه ميكنند و ميگويند ببينيد چقدر به حوزهها توجه شده است.
يا برخي گروههاي اصولگرا بودجههاي وزارتخانههايي مثل جوانان و... و دانشگاهها را ميگيرند و ميگويند ببينید چقدر به اين مجموعهها توجه شده است و عدهاي چون در گذشته به كتابهاي بودجه سر نميزدند، همين ارقام منتشرشده را بهمثابه شفافيت بودجه قلمداد ميكنند در صورتي كه اين ارقام همواره در كتابهاي بودجه سنوات گذشته وجود داشته است و كسي به آنها سر نميزده يا فضاي مجازي كمتر بستر انتشار اين ارقام بوده است. عرض من اين است که ضمن اينكه آگاهي مردم از اين ارقام خوب است، نبايد شفافيت را در حد بيان سياسي اين موارد تقليل داد.
سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته روزنامه شرق تاریخ انتشار 15 دی 97، کدخبر: 213016، www.sharghdaily.ir