مدیریت و برنامه ریزی - برنامه و بودجه

مسعود پزشکیان پیرو ابلاغیه ۱۰۶۵، مورخ ۷ فروردین ۱۴۰۴، در اجرای اصل ۱۲۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، موارد از قلم افتاده «قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (بخش دوم)» را جهت اجرا به سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ کرد.

پیش‌تر در بودجه عمومی کشور، بخشی از موارد فرابودجه‌ای بود به این معنی که بخش قابل‌توجهی از ارقام در بودجه عمومی انعکاس نمی‌یافت. مثلا موضوع هدفمندی یارانه‌ها که مبلغ ۷۵۶هزار میلیارد تومان می‌شد یا نفتی که به دستگاه‌ها می‌دادیم، در بودجه عمومی دیده نمی‌شد. بودجه۱۴۰۴ که در ابتدا با هدف شفاف‌سازی و گنجاندن فرابودجه در قالب بودجه عمومی تدوین شده بود، پس از بررسی و تصویب مجلس بار دیگر به شیوه غیرشفاف سال‌های قبل بازگشت.بررسی‌ها نشان می‌دهد با این تغییرات کسری بودجه سال ۱۴۰۴ به رقم ۵۸۰ همت می‌رسد. بخش بزرگی از کسری بودجه مربوط پیش‌بینی‌های غیرواقعی ارقام فرابودجه است که در جداول بودجه لحاظ نشده و با وجود تاکید بر واقعی‌سازی ارقام، مبنای قیمت نفت به‌دلیل افت قیمت آن، بیش‌برآورد شده و وضعیت ارز ترجیحی نیز با ابهام مواجه است.حمید پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، در رابطه با علت جداشدن دوباره فرابودجه از بودجه، به صورت رسمی اعلام کردکه «ما فرابودجه را جدا نکردیم. اما مباحث مطرح‌شده در مجلس باعث شد این ارقام از جداول خارج شوند".آنچه در عمل و با مداخله مجلس رخ داد، خارج شدن یک‌پنجم درآمدها و هزینه‌های دولت از دسترس بود. دست‌کم 7.5میلیارد یورو از درآمدهای نفتی کشور، در مقوله‌ای با عنوان «طرح‌های خاص» مربوط به نیروهای مسلح مورد هزینه قرار می‌گیرد؛ اما این درآمدها و هزینه‌ها اگرچه در قانون بودجه حضور دارند اما از جداول کلان بودجه خارج شده‌اند.

سخنگوی شورای نگهبان از تایید اصلاحات مجلس نسبت به بخش اول لایحه ‎بودجه ۱۴۰۴ (بجز موارد اصرار شده برای اظهارنظر مجمع تشخیص مصلحت نظام) خبر داد.

مسائل کلان کشور در طیفی از حوزه های سیاسی- اقتصادی-مدیریتی در جریان هستند. حوزه ای که مستندسازی و انتقال تجارب در خصوص انها می تواند کمک کننده به بهبود روندهای حرکتی توسط سایر مدیران قلمداد گردد. اسحاق جهانگیری در گفتگویی سه ساعته در خبرآنلاین اقدام به بیان تجارب خود از علل توسعه نیافتگی کشور، علل عدم تحقق سند چشم انداز ایران 1404 ، علل تحقق 33 درصدی برنامه های توسعه ، وضعیت گروه های فشار در کشور و کارشکنی های آنها از برنامه ها ، وضعیت شورای نگهبان و رد صلاحیت ها ، انحرافات ایجاد شده در کشور با توجه به عملکرد مجلس هفتم و انتخابات 1384 ، بحث تحریم و مذاکرات، چالش های کشور و جایگاه حمایت های مردمی ، توصیه ها به دولت پزشکیان و مواردی همانند کرده است. خلاصه صحبت های معاون اول رئیس جمهور اسبق، در ادامه متن منعکس گردیده است.

سخنگوی شورای نگهبان از آغاز بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴ کل کشور در شورای نگهبان خبر داد و گفت ، مهلت قانونی شورا برای بررسی این لایحه ۱۰ روز است که در صورت نیاز می تواند ۱۰ روز دیگر تمدید شود. لازم به توضیح است که مسعود پزشکیان رئیس‌جمهور یکم آبان ماه بخش اول لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ را که شامل احکام بودجه است برای بررسی و تصویب به مجلس ارائه کرد و ۷ آبان ماه کلیات آن در کمیسیون تلفیق به تصویب رسید.

دیوان محاسبات کشور دو گزارش مهم خود را به تازگی منتشر کرده است. این نهاد گزارش تفریغ بودجه در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ را که به بررسی جزئیات عملکرد بودجه‌ای دولت در این سال‌ها می‌پردازد، منتشر کرد. آمارهای این گزارش حاکی از آن است که کسری بودجه دولت در سال۱۴۰۱ برابر با ۴۳۷هزار میلیارد تومان و در سال۱۴۰۲ برابر با ۵۹۳ هزارمیلیارد تومان بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد دولت برای پوشش دادن کسری بودجه خود در سال۱۴۰۲ بیش از دوبرابر سقف قانونی به انتشار اوراق مالی و ایجاد بدهی پرداخته است. از نکات مهم دیگر گزارش تفریغ اینکه میزان تحقق بودجه مربوط به توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته حدود ۴هزار میلیارد تومان کمتر از قانون است. همچنین در گزارش تفریغ۱۴۰۲ اشاره شده که نهاد ریاست‌جمهوری در این سال بدون پایبندی به احکام قانون، بودجه خود را افزایش داده است. به این ترتیب به نظر می‌رسد حتی نهاد ریاست‌جمهوری هم به سند مالی دولت تعهد عملی نداشته است.

دربارهٔ چگونگی تدوین و تصویب سند چشم‌انداز بیست ساله، باید گفت که به شکست طرح‌های چشم‌انداز-گونهٔ پیشین در کشور از سال ۱۳۷۶ در دبیرخانهٔ مجمع تشخیص مصلحت نظام این احساس وجود داشت که سامانهٔ کلان‌خط و مشی‌گذاری راهبردی کشور و مدیریت آن دچار نقص و ناهماهنگی و فاقد اهداف اجماعی است و این که سیاست‌های کلّی نظام در یک جهت خاص و معین تدوین نمی‌شود، به همین دلیل در سال ‏۱۳۷۸ بحثی با عنوان «افق آینده» در دبیرخانهٔ مجمع تشخیص آغاز گردید که سرآغاز طرح سند چشم‌انداز شد. به تعبیر دبیر این مجمع، پس از آن که موضوع، نزد رهبری مطرح گردید، ایشان این مسئله را «یک حلقهٔ مفقودهٔ راهبردی» تعبیر و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کرد که چشم‌انداز بیست‌سالهٔ آیندهٔ کشور را ترسیم کنند. از اعضای مجمع تشخیص، افراد زیر جزو کمیسیون تدوین سند چشم‌انداز بوده‌اند: محسن رضایی، زنگنه، حبیب‌الله عسگر اولادی، نبوی، ایروانی، محمد هاشمی، علی اکبر ولایتی، مجید انصاری، حسین مظفر. واگذاری تدوین سند چشم‌انداز به مجمع تشخیص مصلحت نظام، با این استدلال انجام پذیرفته که، چون سند چشم‌انداز خود نوعی تدوین سیاست کلّی نظام است، پس در حیطهٔ وظایف مجمع می‌باشد. در هر حال، سند چشم‌انداز در آذر ماه سال ۱۳۸۲ به عنوان برنامهٔ بیست‌سالهٔ کشور و با عنوان «چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ ه‍. ش» از سوی مقام معظم رهبری به رئیس‌جمهوری وقت، محمد خاتمی، ابلاغ شد. سوال اینجاست که چرا از مجمع تشخیص مصلحت و دبیر وقت (جناب محسن رضایی) درباره عملکرد کاری اش برای تحقق سند چشم انداز سوال نمی‌شود؟ چرا در شرایطی که مقرر بود در بسیاری از شاخص‌ها و حوزه‌ها، اول منطقه باشیم، دچار انحراف در عملکرد هستیم. هرچند که اگر پای صحبت این دسته از دوستان بنشینیم، با میان کشیدن پای تحریم همه چیز را توجیه می‌کنند و کمتر توجهی به کم توانی شخصی در راهبری راهبردی کار نمی‌شود. نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران، تا کی باید تاوان چنین هزینه‌های گزافی را بپردازد و ملاحظه گری نسبت به افراد داشته باشد؟ متن انتقادی مهران صولتی، عباس عبدی و حسین جلیلی در همین رابطه، اقدام به بررسی برخی از ابعاد عدم تحقق سند چشم انداز نموده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که بر اساس گزارشات سازمان برنامه‌وبودجه نگارش شده، به بررسی ناسازگاری بودجه با برنامه هفتم پرداخته است. به طور کلی، ۵۷ درصد از احکام لایحه بودجه ۱۴۰۴ که در آن‌ها به برنامه هفتم توسعه ارجاع داده در عمل ارتباطی با آن ندارد، ۲۲ درصد از آن کاملا منطبق است و مابقی انطباق نسبی دارد. طبق گزارش پشتیبان لایحه بودجه ۱۴۰۴ سازمان برنامه، برای ۱۹ مورد از احکام قانون برنامه هفتم، حکم بودجه‌ای پیش بینی شده است. از میان سایر مواردی که انطباق بودجه و برنامه در آن‌ها محرز شده، می‌توان به «ایجاد نظام یکپارچه و هوشمند مدیریت مالی دولت»، «ممنوعیت ایجاد هرگونه بدهی یا تعهد توسط دستگاه‌های اجرایی و رعایت شاخص پایداری بدهی‌های دولت»، «تادیه بدهی حسابرسی شده دولت به سازمان تامین اجتماعی»، «تامین ذخیره شش ماهه دارو» و «جذب و بکارگیری نیروی انسانی» اشاره کرد.

سی‌ونهمین نشست علنی مجلس شورای اسلامی، صبح امروز (سه شنبه، ۲۲ آبان ماه) رأس ساعت ۸ و ۱۳ دقیقه و با حضور ۲۵۱ نفر از نمایندگان، به ریاست دکتر محمدباقر قالیباف رئیس مجلس شورای اسلامی آغاز شد. رئیس دیوان محاسبات در نشست علنی امروز در توضیح گزارش دیوان محاسبات درباره تفریغ بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور مهم‌ترین ویژگی گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۲ را شفافیت آن دانست و گفت که همواره در تدوین گزارش تفریغ بودجه توجه ما به اصلاح ساختار بودجه است. یک عضو کمیسیون انرژی مجلس گفت: در گزارش دیوان محاسبات نکات تامل برانگیز و تاسف برانگیزی درباره اجرای احکام بودجه وجود داشت. حاجی دلیگانی نیز در این خصوص گفت ، در قانون بودجه ۱۴۰۲ از ۴۴۷ حکم فقط به ۱۱۷ حکم عمل شده است؛ مابقی یا عمل نشده یا بصورت نیم بند عمل شده است؛ این که کشورداری نمی‌شود.

محمدمهدی مفتح در جلسه علنی روز سه شنبه ۸ آبان ماه ۱۴۰۳ مجلس شورای اسلامی و در تشریح گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی درباره کلیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کشور، گفت: بهبود اقتصاد بدون اصلاح ساختار بودجه شدنی نیست. در واقع کم توجهی به اصول شفافیت، واقع گرایی و عدم حساسیت به اجرای بودجه ریزی عملیاتی، زمینه ناکارامدی بودجه و اثرگذاری غیرهدفمند آن بر اهداف برنامه‌ای و توسعه‌ای را فراهم خواهند ساخت. رحیم زارع سخنگوی کمیسیون تلفیق لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور نیز توضیحاتی درباره کلیات بودجه ارایه نمود.

در جلسه روز سه شنبه ۸ آبان ماه ۱۴۰۳ مجلس، کلیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ مورد بررسی قرار گرفت. در این جلسه، آقای مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور، با حضور در صحن علنی مجلس، بخش دوم لایحه بودجه را تقدیم کرد و به تشریح کلیات آن پرداخت. مخالفان لایحه بودجه به افزایش تورم احتمالی اشاره کرده و معتقدند نرخ ارز بالاتر و افزایش هزار میلیارد تومانی سقف بودجه، تأمین معیشت مردم را دشوارتر خواهد کرد. برداشت بیشتر از صندوق توسعه ملی نیز از دیگر نگرانی‌های مخالفان بود. در مقابل، موافقان از افزایش حقوق کارمندان به‌طور میانگین ۲۸ درصد و افزایش سقف معافیت مالیاتی به ۲۴ میلیون تومان دفاع کردند. همچنین شفاف‌سازی بودجه، هدفمندی یارانه‌ها، افزایش بودجه دفاعی کشور و درآمد‌های نفتی از نکات مثبت این بودجه عنوان شد. موافقان همچنین تأکید کردند که با تصویب کلیات لایحه بودجه، می‌توان ایرادات آن را در کمیسیون تلفیق مجلس بررسی و اصلاح کرد. نمایندگان مجلس بعد از استماع سخنان رئیس‌جمهور و موافقان و مخالفان، با ۱۴۶ رای موافق، ۹۶ رای مخالف و ۴ رای ممتنع از مجموع ۲۴۹ نماینده حاضر در مجلس با کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۴ موافقت کردند.

پیش از ارسال لایحه بودجه به مجلس، دولت هر سال بخشنامه‌ای منتشر می‌کند که در آن رویکردها و راهبردهای اصلی بودجه‌ریزی برای سال آینده مشخص می‌شود. این بخشنامه شامل رویکردهای اصلی بودجه‌ریزی و راهبردهای کلان در لایحه بودجه سال آینده است.در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴، کاهش فشار مالیاتی بر اقشار متوسط و افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق هوشمندسازی سیستم مالیاتی و مقابله با فرار مالیاتی از مهم‌ترین اهداف است.همچنین طبق برنامه هفتم، قرار است سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی تا پایان این برنامه به ۱۰ درصد برسد که برای تحقق این هدف، اصلاحاتی مانند ساماندهی معافیت‌ها و تغییر نرخ‌های مالیاتی ضروری است.به منظور حمایت از اقشار متوسط نیز، معافیت مالیاتی حقوق و دستمزد دو برابر و معافیت مالیاتی مشاغل سه برابر پیش‌بینی شده است.

معاون امور برنامه ریزی و آمایش سرزمین سازمان برنامه گفت: از این پس ناظران اجرایی و مالی بر اجرای اهداف کمی و کیفی برنامه هفتم نظارت خواهند کرد. مبنای تخصیص بودجه میزان تحقق اهداف عملیاتی قانون در دستگاههای اجرایی می‌باشد.

نخستین جلسه بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور، عصر یکشنبه (۱۵ مهرماه) به ریاست رئیس‌جمهور و با حضور اعضای کابینه برگزار شد و اعضای کابینه به بحث و بررسی درباره کلیات این لایحه پرداختند. رئیس‌جمهور در این جلسه بر ضرورت واقع‌نگری در حوزه درآمد‌ها و هزینه‌ها در تدوین لایحه بودجه برای تحقق اهداف دولت به ویژه در بخش سلامت و بهداشت، عدالت آموزشی و همچنین تکمیل پروژه‌های مواصلاتی و کریدوری تاکید کرد و گفت‌: دولت برای افزودن بر غنای بودجه سال آینده از راهکار‌ها و پیشنهاد‌های کارشناسان و اقتصاددانان زبده در این حوزه استقبال خواهد کرد. پزشکیان همچنین زیان‌دهی برخی شرکت‌های دولتی به ویژه شرکت‌های زیر‌مجموعه بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی را غیرقابل قبول و ناشی از سوءمدیریت دانست و بر لزوم اصلاح فوری این روند تاکید کرد. پور محمدی رئیس سازمان برنامه و بودجه نیز وعده تسلیم لایحه بودجه ۱۴۰۴ را در اول آبان ماه جاری (حدود ۱۲ روز دیگر) داده است.

دیوان محاسبات کشور گزارشی در خصوص عدم جذب کامل کمک های بین المللی توسط دولت در سال گذشته منتشر کرد. در این گزارش آمده است که در خصوص اجرای قانون بودجه ۱۴۰۲، بررسی ها نشان می دهد، علیرغم اینکه به دولت اجازه داده شده بود تا سقف ۲ میلیارد یورو کمک‌های بلاعوض بین المللی را جهت جبران خسارت و پیشگیری از حوادثی مانند زلزله، سیل، سرمازدگی مقابله با ریزگردها،بیابان زدایی حفاظت از تالاب‌ها و مبارزه با آفات و بیماری‌های دامی و گیاهی و همچنین تامین ماشین آلات و تجهیزات برای اجرای طرح‌های توسعه ای و زیربنایی کشور و طرح‌های موضوع صندوق ملی محیط زیست و امور مربوط به پناهندگان دریافت و پس از تسعیر و واریز آن به خزانه کل کشور صرف هزینه‌های فوق نماید، تنها ۹ دستگاه اجرایی حدود ۴۹۳ میلیارد تومان کمک‌های بلاعوض بین المللی را دریافت و مصرف نموده اند. پایکاه تحلیلی خبری شعار سال از دیوان محاسبات انتظار دارد ،گزارش تفضیلی مرتبط با این خبر را منتشر نموده تا اقدام به بررسی وضعیت سازمان مدیریت بحران کشور در باب جذب کمک های بلاعوض بین المللی گردد.

لایحه بودجه را می‌توان مهمترین سند مالی یک کشور و سند متاثر کننده جریان توسعه و شرایط اقتصادی شهروندان دانست. تنظیم و تصویب به موقع این سند، مسلما حرکت تسهیل کننده‌ای برای کاهش مشکلات احتمالی در دستگاه‌های اجرایی است که مورد تاکید آقای عارف قرار گرفته است. اما مشکل اینجاست که بالغ بر ۸۰ درصد بودجه دولت صرف حقوق و دستمزد کارکنان دولت می‌شود. آیا شهروندان باید حقوق جماعتی عموما ناکارآمد و بعضا سربار را بپردازند؟ چرا بودجه ریزی عملیاتی، با همه تاکیدات قانونی اش اجرایی نمی‌شود؟ (محاسبه هزینه یک واحد خدمات رسانی و سنجش عملکرد دستگاه‌ها بر اساس آن). چرا حجم نظارت بر بودجه شرکت‌های دولتی که حدود دو سوم کل بودجه کشور را می‌بلعد اینقدر ضعیف است؟ جناب عارف توجه دارند که کسری بودجه دولت و به تبع آن کاهش ارزش پول ملی و افزایش تورم، بدلیل همین حقوقی است که به جماعت بعضا بی خاصیت کارمندان دولت داده می‌شود؟ آقای عارف توجه دارند که با حدود یک سوم کارمندان دولت و در قالب دولت الکترونیک (دارای الزامات قانونی برای اجرا و تقصیر مسلم قابل پیگیری حقوقی و کیفری بدلیل مسکوت ماندن و عدم اجرای آن)، می‌توان بساط کسری بودجه کشور را بست؟ تق، تق، تق، آیا در نهاد ریاست جمهوری و سازمان برنامه و بودجه، گوش شنوایی هست؟

سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان مهمترین نهاد سیاستگذار در حوزه برنامه‌ریزی و بودجه کشور، عهده‌دار راهبری و رصد توسعه کشور، انجام مطالعات و بررسی‌های علمی برای بهبود نظام‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، تهیه و تنظیم راهبردهای توسعه و برنامه‌های کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت، ارائه پیشنهاد خط‌مشی‌ها و سیاست‌های مربوط به بودجه، تهیه و تنظیم بودجه سنواتی، نظارت عالیه بر اجرای برنامه‌ها و بودجه می‌باشد. در این یادداشت سعی می‌شود مهمترین چالش‌های نهاد سیاست‌گذار برنامه‌ریزی و بودجه کشور، سازوکار و اقداماتی که تاکنون جهت اصلاح ساختار برنامه و به ویژه بودجه کشور صورت پذیرفته و در ادامه راهکارهایی جهت ارتقا، تحول و فائق آمدن بر چالش‌های پیشرو ارایه شود.

در حدود ۱۵ روز اخیر، شاهد دو بازدید پزشکیان از سازمان برنامه و بودجه هستیم. سازمانی که چشم توسعه‌ای کشور بوده، ناظر ارشد بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی محسوب شده و مرکز هدایت کلان عملکرد بخش‌های مختلف می باشد. سوال اینجاست که این گرایشات خاص رئیس جمهور پزشکیان به سازمان برنامه و بودجه را باید به حساب اتفاق و ضرورت های موقعیتی گذاشت یا بنوعی واگشت به وظایف اصلی آن ،در دستور کار است ؟ آیا پزشکیان توسل به قبر خالی کرده یا اراده به احیا وجود دارد؟

فعالیت رسانه های توسعه گرا در دنیای جدید برخلاف نگاه سنتی گذشته، انعکاس اخبار نبوده بلکه در قالب رکن چهارم دموکراسی ، وظیفه نیابت غیرمستقیم نظارتی-بازرسی-امنیتی-قضایی را دنباله گیری نموده و سبب تسهیل تحقق دو موضوع گفتمان سازی( رابطه قدرت- شناخت) و حکمرانی ( تعائل سه گانه سیاستگذاری دولتی- منافع بخش خصوصی -حقوق عامه) می شوند. یکی از دستگاه های نظارتی کشور که انتشار گزارشات تفضیلی آن می تواند کمک کار مناسبی جهت پاسخ طلبی، مطالبه گری ، افشاگری ، تقویت تعهدات توسعه ای و مواردی همانند توسط رسانه ها باشد، گزارشات تهیه شده در دیوان محاسبات است. با وجود آنکه قبل تر از اینها انتظار می رفت که دکتر دستغیب در این خصوص پیشگامی داشته باشند، اما متاسفانه تاکنون این مهم اجرایی نشده و حداکثر دسترسی در حد خلاصه گزارشات و یا گزارش تجمیعی و کلی است. منتظر دریافت توضیحات دیوان محاسبات کشور هستیم.

مکاتبه داود منظور (رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه) با رئیس جمهور(مسعود پزشکیان) و درخواست توقف در اجرای رای مورخ ۲۹ خردادماه ۱۴۰۳ دیوان عدالت اداری با موضوع نحوه اجرای قانون ترمیم حقوق مصوب سال ۱۴۰۱ ، بشدت مورد توجه تائیدی و انتقادی ، قرار گرفته است. کارکنان دولت این هشدار را ورود به حقوق حقه خود و بنوعی مداخله منجر به ممنوعیت دسترسی به حقوق حقه می دانند و برنامه ریزان اقتصادی،آن را هشداری واقع بینانه به رئیس جمهور قلمداد کرده اند.