شعار سال: قرن‌هاست که قانون‌گذاری مکتوب در دنیا آغاز شده است و این قوانین با توجه به شرایط جوامع و اراده حکام، دستخوش تغییرات فراوانی می‌شود. برخی از این تغییرات عالمانه و برای پاسخگویی به مطالبات آتی جامعه و برخی دیگر بر اثر اقدامات و اندیشه‌های محدود‌کننده است.

هر یک از این قوانین شاخه‌هایی دارد؛ بخشی به‌منظور پاسخگویی به مطالبات آتی جامعه بوده‌اند، بخشی براساس دکترین و نظریه‌های متخصصانی هستند که حقوق، اجتماع و موضوع را به‌خوبی درک می‌کنند و بخشی براساس عرف و اندیشه‌های افرادی که درپی تکرار هستند و جامعه، موضوع و هدف را نمی‌شناسند و استراتژی برای آن‌ها معنایی ندارد و فقط به فکر گذران عمر و گذشت زمان هستند، به‌گونه‌ای که خود را محفوظ بدارند.                                                        

قوانین محدود‌کننده نیز یا براساس اندیشه‌های حکام، به‌منظور تثبیت قدرت شکل می‌گیرند یا براساس اندیشه افراد با ذهن‌های محدود و محدود‌کننده که این دسته نیز دو بخش دارد؛ بخشی که براساس نظرات افراد ناآگاه به علم حقوق، موضوع، اجتماع و هدف وضع می‌شود و بخشی دیگر براساس نظرات افرادی که عالمانه در فکر محدود کردن حقوق افراد جامعه هستند.

از هر دسته از قوانین چه انتظاری می‌توان داشت؟

در پی قانون، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌هایی وضع می‌شود که در برخی موارد در تعارض با قوانین هستند. برخی از این تعارضات ناشی از عدم درک صحیح از قانون‌ است و در برخی موارد به‌دلیل اقدامات عالمانه و عامدانه. اما آنچه از قانون‌گذاری‌ها و وضع قوانین و مقررات به دست می‌آید، آثاری است که متوجه جامعه می‌شود. آثار برخی از قوانین و مقررات عموم جامعه و آثار برخی دیگر بخشی اندک از جامعه را هدف قرار می‌دهد. عموماً آن بخش از قوانین و مقرراتی که آثار ناشی از آن‌ها عموم جامعه را هدف قرار می‌دهد، به‌ویژه در کشورهای جهان سوم یا درحال ‌توسعه، برعکس قوانینی که بخش اندکی از آن بهره‌مند می‌شوند، اسباب ارتقای جامعه نمی‌شود؛ درصورتی‌که در کشورهای درحال ‌توسعه و جهان سوم باید از قوانین و مقررات به‌عنوان مهم‌ترین ابزار مدیریت در راستای اعتلای جامعه بهره گرفت.

برای چنین هدفی ضروری است چند رکن اساسی در نظام قانون‌گذاری و بهره‌مندی از قانون مورد توجه قرار گیرد؛ برای قانون‌گذاری باید افراد با دانش قانون‌نویسی و با برخورداری از مشاوران حوزه‌های تخصصی به‌کار گرفته شوند. باید افراد حقوقی توانمند با دانش حقوقی و آشنا به موضوعات تخصصی در هر بخش در سکان مدیریت امور حقوقی قرار گیرند. در وضع آیین‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها هم باید از افراد صاحب‌نظر حقوقی و آشنا به موضوع تخصصی استفاده شود.

در همه امور فوق، افراد باید علاوه‌بر دانش حقوقی و دانش تخصصی دارای استراتژی معین برای میان‌مدت و بلندمدت باشند تا تحقق اهداف عالی ممکن شود و نکات بسیار دیگر که توجه به آن‌ها اهمیت خاصی دارد. بررسی عملکرد سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور طی سال‌های گذشته نشان می‌دهد مدیریت سازمان در بهره‌گیری از قوی‌ترین ابزار مدیریت بسیار ناکارآمد بوده است. اکثر قوانین و مقرراتی که در زمینه منابع طبیعی کشور وضع شدند، به‌جای آن‌که با هدف حفظ، احیاء و توسعه جنگل‌ها و مراتع باشند، بر واگذاری و تبدیل کاربری تمرکز دارند و به‌جای آن‌که بر تثبیت مالکیت ثروت‌های عمومی، تحت عنوان اموال عمومی تمرکز داشته باشند، مالکیت اموال عمومی را متزلزل ساخته‌اند و اقدامات پیشگیرانه در امر حفاظت، با نگاه سزادهی و کیفردهی با تشکیل و تجهیز و توسعه یگان حفاظتی که قدرتی فراتر از ضابطان خاص ندارند، مغفول مانده.

جایگاه مشارکت عمومی در امر حفظ، توسعه، احیاء و بهره‌برداری که از اصول حکومت به ‌زمامدار (حکمرانی مطلوب) و از موارد مصرح در اصل 50  قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است، به‌رغم آن‌که در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، در بند «ب» ماده 29 مورد توجه قرار گرفت، براساس تفاسیر ناصواب و اشتباهی که برخی عامدانه و برخی نیز به‌دلیل نداشتن دانش حقوقی و تخصصی لازم صورت پذیرفت، مورد توجه شایسته قرار نگرفته.

آیا باید تمامی طرح‌ها و معاملات سازمان جنگل‌ها از طریق مزایده یا مناقصه انجام شود؟

از ادله اثبات ادعا، علاوه‌بر موضع‌گیری‌ها نسبت به بند «ب» ماده 29 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، می‌توان به برخوردی که با رأی شماره 1376 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند یک بخشنامه شماره 90/16028ـ19/01/1390رئیس سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری انجام شد، اشاره کرد.

برخی در سازمان این رأی را چنین تفسیر کرده‌اند که براساس آن باید تمامی طرح‌ها، پروژه‌ها و معاملات سازمان از طریق مزایده یا مناقصه صورت پذیرد، درحالی‌که مداقه در مفاد شکایت و استدلال‌ها و رأی صادره نتیجه دیگری حاصل می‌کند.

رأی مذکور در پی شکایت معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به‌موجب شکایت‌نامه شماره 1180/20000-9/8/1396 با موضوع شکایت و خواسته «ابطال بند یک بخشنامه شماره 16028/90-19/1/1390 معاون وزیر و رئیس سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور» چنین صادر شد: با توجه به لزوم برگزاری مزایده درخصوص کلیه معاملات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، بند یک بخشنامه مورد اعتراض که برگزاری مزایده را صرفاً برای طرح جنگل‌داری تکلیف نموده و سایر موارد را تابع قرارداد و مستثنی اعلام کرده است، مغایر با احکام ماده 24 قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جهاد کشاورزی و ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور و ماده 58 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور است.

با مداقه در رأی فوق‌الاشاره نتایجی به شرح ذیل تحصیل می‌شود:

الف) در بند یک بخشنامه مورد اعتراض که ابطال شد، برگزاری مزایده صرفاً برای طرح جنگل‌داری تکلیف شده بود، درحالی‌که برخی از وظایف و معاملات دیگر وجود دارند که براساس هیچ قانونی اعم از عام یا خاص از مزایده یا مناقصه مستثنی نشده‌اند و مشمول مزایده یا مناقصه هستند؛ بنابراین به‌یقین استفاده از واژه «صرفاً» که محدود‌کننده مزایده در یک امر خاص و معین طرح جنگل‌داری بوده، خلاف قوانین حاکم است و ابطال این بند به‌درستی انجام گرفت.

ب) ماده 58 قانون حفاظت و بهره‌برداری، اجازه واگذاری طرح‌های جنگل‌داری به موسسات دولتی یا وابسته به دولت را که سرمایه آن‌ها کلاً متعلق به‌دولت باشد، بدون رعایت مزایده و مقررات مندرج در این قانون صادر کرده است؛ به‌عبارت دیگر سازمان مکلف به برگزاری مزایده درخصوص تمامی طرح‌های جنگل‌داری نیست و جواز صادر شده در ماده 58 دقیقاً منطبق بر بند یک ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور است که انجام معاملاتی را که طرف معامله آن وزارتخانه یا موسسه دولتی یا شرکت دولتی باشد، از طریق مناقصه یا مزایده مستثنی کرده است.

پ) بر اساس ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور، معاملات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی اعم از خرید، فروش، اجاره، استجاره، پیمانکاری، اجرت کار و... (به استثنای مواردی که مشمول مقررات استخدامی می‌شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود، مگر در موارد 14گانه مصرح در ذیل همین ماده؛ برای مثال علاوه‌بر جواز صادره در بند یک ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور درخصوص انجام معاملات بدون برگزاری مزایده و مناقصه با وزارتخانه یا موسسه دولتی یا شرکت دولتی که منطبق است با حکم ماده 58 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع، استثنای تصریح‌شده در بند 2 ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور نیز درخصوص وظایف این سازمان مصادیقی دارد. وظایف ذاتی شهرداری‌ها تأمین رفاه، آسایش و آرامش شهروندان و فضای سبز شهری از ملزومات و ضرورت‌های حفظ سلامت و زیبایی شهروندان و شهرها و توسعه پایدار است. از سوی دیگر، در بسیاری از شهرها همچنان نیروهای خدماتی و تخصصی در زمینه حفظ و مراقبت از فضای سبز، نیروهای قراردادی یا پیمانی شهرداری‌ها هستند و سالانه مبالغ زیادی از هزینه شهری مربوط به حقوق این قشر نیروهاست. بدیهی است چندین دلیل ازجمله صرفه‌جویی در هزینه‌ها، استفاده بهینه از منابع انسانی موجود، مدیریت و نگهداری هدفمند و با کیفیت مطلوب فضاهای سبز شهری ایجاب می‌کند که به استناد بند 2 ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور انجام خدمات مراقبت و نگهداری از پارک‌های جنگلی، در برخی موارد به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که از موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی هستند، واگذار شود.

همچنین برخی امور و فعالیت‌های منابع طبیعی ویژگی‌های خاصی دارد که امکان واگذاری آن‌ها در قالب مزایده نیست و احکام قانون بر آن‌ها منطبق بر احکام مصرح در بند 4 ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور است؛ مانند موارد مصرح در تبصره 7 ماده 2 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع که در آن آمده است: «بهره‌برداری در قالب طرح و به‌صورت انبوه از فرآورده‌های فرعی جنگلی و مرتعی ملی ‌شده، ازقبیل باریجه، کتیرا، آنغوزه و سقز که فهرست آن‌ها توسط وزارت جهاد سازندگی تهیه و منتشر می‌شود، مستلزم اخذ مجوز لازم از وزارت یادشده است، اولویت بهره‌برداری با رعایت اصول فنی با دارندگان پروانه چرای دام و بهره‌برداران جنگلی و مرتعی در هر منطقه خواهد بود. بهای پایه فرآورده‌های جنگلی و مرتعی هر سال توسط وزارت جهادسازندگی تعیین می‌شود. بهره مالکانه فرآورده‌های یاد شده با توجه به نرخی که سالانه به‌وسیله وزارت مذکور اعلام می‌شود، از متقاضی دریافت و به حساب خاصی در خزانه‌داری کل واریز می‌شود...». بند 4 ماده 79 قانون محاسبات عمومی کشور اجازه فروش کالاها و خدماتی را که مستقیماً وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی تولید و ارائه و نرخ فروش آن‌ها را مراجع قانونی مربوط تعیین می‌کنند، بدون برگزاری مزایده صادر کرده است. ضمن آن‌که اقدام از طریق جواز صادر شده در بند «ب» ماده 29 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه درخصوص موارد مصرح در تبصره 7 ماده 2 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع، می‌تواند مطلوب‌ترین راه برای تحقق اهداف قانون‌گذار در وضع بند «ب» ماده 29 یعنی مردمی‌ شدن اقتصاد و ارتقای مشارکت جوامع محلی و توانمندسازی آنان در امر حفظ و احیای منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور از طریق تشکل‌های روستایی و عشایری و تعاونی‌‌های تخصصی باشد.

عدم الزام منابع طبیعی به انجام تمامی معاملات از طریق مزایده یا مناقصه

علاوه‌بر موارد فوق‌الذکر درخصوص رد تفاسیر برخی از رأی شماره 1376 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی‌بر تعمیم مزایده و مناقصه به تمامی فعالیت‌های منابع طبیعی، اصول حقوقی و قوانین وضع‌ شده موخر بر قانون محاسبات عمومی کشور ازجمله موارد ذیل نیز موید عدم الزام منابع طبیعی به انجام تمامی معاملات از طریق مزایده یا مناقصه است.

نخست: قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 مجلس شورای ملی با اصلاحات بعدی آن قانون خاص است و با وضع قانون محاسبات عمومی کشور که قانون عام است نسخ نشده، مگر آن‌که مورد نسخ در قانون عام (قانون محاسبات عمومی کشور) تصریح شود که چنین امری نیز مشاهده نمی‌شود.

دوم: وضع بند «ب» ماده 29 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در سال 1396 است که به دستگاه‌های اجرایی مربوط (سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور و سازمان حفاظت محیط‌زیست) اجازه داده اجرای عملیات و پروژه‌های پیش‌بینی‌‌شده در موافقت‌نامه‌های طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای ملی و استانی خود را به‌‌منظور مردمی‌ شدن اقتصاد و ارتقای مشارکت جوامع محلی و توانمندسازی آنان در امر حفظ و احیای منابع طبیعی و محیط‌زیست کشور از طریق تشکل‌های روستایی و عشایری و تعاونی‌‌های تخصصی مربوط انجام دهد.

با توجه به موارد مذکور معین می‌شود که رأی شماره 1376 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شامل تمامی فعالیت‌های سازمان نمی‌شود و موارد استثناء شده قانونی، کماکان تا وضع قانونی که به‌طور صریح ناسخ استثنائات باشد، دارای اعتبار و لازم‌الاجرا هستند.

با عنایت به نتایج حاصل از بررسی قوانین وضع‌ شده در زمینه منابع طبیعی کشور در سه دهه اخیر، به غیر از قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی (قانونی که به‌دلیل اهتمام رئیس سازمان وقت «ف‌ـ‌ش» بر وضع آن به عزل وی منجر شد)، عیان می‌شود که نظام فکری زراعت و کشاورزی و توسعه اراضی زراعی و ویلایی بر منابع طبیعی کشور غلبه یافته و استیلای تفکر کشاورزی بر تفکر حفظ و توسعه منابع طبیعی کشور، به‌ویژه در سه سال اخیر، با انتصاب افرادی از میان کارکنان سازمان‌های جهاد کشاورزی و امور اراضی کشور با تخصص‌های غیرمرتبط با جنگل‌ها و مراتع به‌عنوان مدیران بخش‌های کلیدی منابع طبیعی و کنار گذاردن متخصصان منابع طبیعی، کامل شده.

انتظار مردم مشارکت جدی در ارتقای کیفیت محیط‌زیست و منابع طبیعی است

از مدیران ارشد نظام، به‌ویژه ریاست محترم جمهور عاجزانه استدعا دارم در راستای منویات مقام معظم رهبری درخصوص حفاظت از محیط‌زیست، جنگل‌ها و مراتع که اهداف بسیار متعالی در راستای دست‌یابی به توسعه پایدار کشور و سلامت جامعه و ارتقای جایگاه ایران اسلامی در زمینه توجه به محیط‌زیست و منابع طبیعی در جامعه جهانی است، در معرفی وزیر جهاد کشاورزی از میان متخصصان آشنا به منابع طبیعی تسریع فرمایند و همچنین برای سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور مدیری متخصص و دارای تفکر توسعه پایدار و متخصص در امور مربوط به سازمان از میان سربازانی که در همین سازمان به سرداری رسیده‌اند، اهتمام ویژه مبذول دارند.

از زبان رهبر معظم انقلاب، ریاست محترم جمهور، ریاست محترم قوه قضائیه و سایر مقامات عالی نظام بارها شنیده شد که ایران دارای استعدادهای فراوان از منابع طبیعی تا منابع انسانی است و مردم دوستدار کشور و نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران هستند. انتظار مردم مشارکت جدی در ارتقای کیفیت محیط‌زیست و منابع طبیعی کشور است. استدعا دارم با انتصاب و حمایت از مدیران متعهد، متخصص، شجاع، انقلابی، پویا و دارای اراده پیشرفت، فرصت همراهی و مشارکت بیش‌تر عموم مردم در برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در امور مربوط به منابع طبیعی و محیط‌زیست فراهم شود.

کارشناس حقوق محیط‌زیست و منابع طبیعی

 شعار سال، با اندکی اضافات و تلخیص برگرفته از روزنامه سبزینه، تاریخ انتشار: 5اسفند1398 ، کدخبر: 81581: sabzineh.org