شعار سال: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی به بررسی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برای سال‌های 95 تا 99 پرداخت.

در این گزارش آمده است:

لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌ توسعه کشور

بنا به ادعای صورت گرفته از سوی قوه مجریه، در این لایحه به منظور کاهش حجم لایحه برنامه ششم توسعه، احکامی که ماهیت دائمی داشته و در برنامه‌های توسعه پیشین تکرار شده‌اند، به صورت لایحه تنظیم و به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. حال آنکه واکاوی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم، نشان می‌دهد برخی از مواد ارائه شده در این لایحه نیز ماهیت دائمی دارند و بنابراین می‌توان گفت دلیل مطرح شده جهت ارائه لوایح جداگانه قانع کننده نیست.

لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1395- 1399) لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه دارای 31 ماده است و بر اساس مطالب ارائه شده در بخش تعاریف و اختصارات آن،لایحه ارائه شده برنامه توسعه نبوده و «سند توسعه: مجموعه‌ای مشتمل بر اهداف کلی، راهبردها، راهکارها و سیاست‌ها، الزامات اساسی و منابع مورد نیاز آنها است» که بعدا به تصویب «هیات وزیران» می‌رسد.

بنابراین می‌توان گفت دولت با ارائه لایحه احکام، تلاش دارد برای «سند توسعه‌ای» از مجلس شورای اسلامی کسب مجوز کند، که تا زمان ارائه لایحه محتوای آن نامشخص بوده و بر اساس تعاریف ارائه شده در لایحه احکام، توسط هیات وزیران به تصویب خواهد رسید.

به نظر می‌رسد، قوه مجریه توجه نداشته است که افق برنامه‌ پنج ساله عمدتا فراتر از عمر دولت‌ها است بدین ترتیب و همواره این احتمال وجود دارد که دولت تصویب کننده بودجه در بخشی از زمان اجرای برنامه، دولت حاکم نباشد. بنابراین در صورت تصویب لایحه احکام توسط مجلس شورای اسلامی، مجوزهایی به دولت فعلی داده خواهد شد تا با استفاده از آن یک برنامه رفتاری مدون کند که قطعا ورای دوره عمر دولت یازدهم خواهد بود.

از سوی دیگر با توجه به تاکید دولت بر عدم نیاز به تصویب سند توسعه (سند برنامه ششم توسعه) در مجلس شورای اسلامی، یک سوال اساسی ایجاد می‌شود که اگر تصویب مجلس وجود نداشته باشد و به عبارت دیگر برنامه «قانون» نباشد، کدام مجوز به یک دولت اجازه می‌دهد که برای دولت احتمالی دیگر برنامه و مصوب کند؟ همچنین مشخص نیست تکلیف‌های توسعه‌ای سایر قوا، سازمان‌های عمومی غیردولتی، شهرداری‌‌ها و ... چه خواهد شد؟

سند برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1395- 1399)

اگرچه دولت تاکنون به شکل رسمی سند با عنوان «سند برنامه ششم توسعه» را تقدیم مجلس شورای اسلامی نکرده است، اما به منظور ارائه تصویری شفاف‌تر از عملکرد دولت، در اینجا مستندات منتشر شده توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و مستنداتی که در همایش «تبیین برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اولین برنامه اقتصاد مقاومتی (1395- 1399)» به عنوان سند برنامه و اسناد پشتیبان آن ارائه شده‌اند مورد بررسی قرار گرفته است.

بررسی کلیه مستنداتی که دولت انتشار داده یا توزیع کرده است، بیانگر عدم وجود و یا امکان ردیابی جهتگیری مشخص در مستندات مذکور بوده و نشان می‌دهد اغلب، مطالبی ناپیوسته و نامنسجم در آنها درج شده است. در ادامه برخی از مهمترین کاستی‌ها و غفلت‌های مستندات مورد بررسی ارائه شده است:

نامشخص بودن نحوه مواجهه با بحران‌های اساسی پیش‌رو و جایگاه توسعه‌ای کشور در سال آینده:در مستندات ارائه شده توسط دولت، تصویر مناسبی از وضعیت کشور از منظر بحران‌های اساسی و بایسته‌های پیرامون آن وجود ندارد. بنابراین مشخص نیست در سال‌های آینده، اقتصاد کشور چه هویت توسعه‌ای خواهد پذیرفت.

نامشخص بودن رویکرد و اهداف کلی: برخلاف برنامه‌های قبلی این برنامه فاقد رویکرد مشخصی بوده و حتی اهداف کلی آن نیز مشخص نیست. ترکیب بخشی و فرابخشی سند برنامه به گونه‌ای است که هر بخش به صورت مجزا ازای اهداف کلی، راهبردها و سیاست‌ها است. در بین دو حوزه فرابخشی و پنج حوزه بخشی که خود شامل 12 زیر حوزه فرابخشی و 17 زیر حوزه بخشی است. انبوهی از اهداف، اقدامات و راهبردها وجود دارد که ارتباط آنها با یکدیگر مشخص نیست. در جدول زیر اهداف کلی برنامه‌های توسعه پیشین ارائه شده است:

جدول اهداف اصلی برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب

ابهام در نحوه ارتباط برنامه‌های 12گانه مصوب ستاد راهبردی و مدیریت اقتصاد مقاومتی با برنامه ششم توسعه:در کنار مبهم بودن نحوه اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در چارچوب مستندات مورد بحث، تامین منابع مالی برنامه‌های موازی اقتصاد مقاومتی (12 برنامه اصلی) ورابطه آنها با سند انتشار یافته با عنوان سند برنامه ششم توسعه نیز نامشخص است.

ایجاد تعهدات مالی گسترده برای دولت و نامشخص بودن نحوه تامین منابع:قوانینی مانند قانون رفع موانع تولید، تعهدات مالی گسترده‌ای را به همراه دارد که در مستندات ذکر شده هیچ اشاره‌ای به آنها نشده است. همچنین مستندات مورد بحث، توضیحات مشخصی ندارد که نشان دهد منابع مالی مورد نیاز برنامه چگونه تامین می‌شود و چطور دولت به رشد اقتصادی 8 درصد دست می‌یابد.

بی‌توجهی به مساله کسب مجوز در بسیاری از راهبردها:بسیاری از راهبردها، سیاست‌ها و اقدامات اساسی ارائه شده در سند برنامه ششم توسعه، نیازمند قانونگذاری و کسب مجوز است که این مساله در لایحه احکام مغفول باقی مانده است. همچنین در برخی موارد احکام ارائه شده در سند با مجوزهای درخواست شده در لایحه مغایرت دارد.

نادیده گرفتن ماهیت فراقوه‌ای بعضی سیاست‌ها:برخی از سیاست‌های ارائه شده در سند برنامه ششم توسعه، ماهیت فراقوه‌ای داشته و نیازمند کسب مجوز از مجلس شورای اسلامی می‌باشد، در حالی که در لایحه ارائه شده از سوی دولت این مساله مورد عنایت قرار نگرفته است.

نامشخص بودن دستگاه متولی و پاسخگو:در بسیاری از موارد، دستگاه متولی و پاسخگو در ارتباط با هر یک از سیاست‌ها و اقدامات اجرایی مشخص نشده است و این مساله می‌تواند منجر به مخدوش شدن نحوه اجرا، ضمانت‌های مربوط به آن و البته مساله نظارت بر برنامه شود.

ناسازگاری درونی سند برنامه توسعه:سند برنامه ارائه شده هم تناقض‌های درونی متعددی دارد و هم به دلیل فقدان انسجام میان بخش‌های مختلف، جهت‌گیری‌های مغایر با موازین شناخته شده توسعه دارد. بنابراین تا زمان پالایش و اصلاح جدی، حتی به عنوان برنامه عملیاتی درون قوه مجریه نیز قابل توصیه نمی‌باشد و از این زاویه به نظر می‌رسد باید به دولت محترم فرصت داد تا اصلاحات و تکمیل‌های جدی در این سند اعمال نماید.

2. ملاحظاتی پیرامون رویکرد قوه مجریه به برنامه ششم توسعه و پیشنهاد جهت نحوه مواجهه مجلس شورای اسلامی با لایحه ارائه شده

باید توجه داشت بر اساس قانون اساسیهیات دولت نمی‌تواند قانون‌گذار باشد و وظیفه تصویب قوانین برعهده مجلس شورای اسلامی است، بنابراین تصویب سند توسعه در هیات وزیران مداخله در وظایف قوه مقننه محسوب می‌شود.به علاوه شورای اقتصاد نیز بر اساس بند «10» ماده (3) قانون برنامه و بودجه، وظیفه «بررسی و اظهارنظر نسبت به آیین‌نامه‌ها و مقررات مربوط به اجرای این قانون و قوانین برنامه‌های عمرانی پنج ساله که توسط سازمان تهیه می‌شود، جهت طرح و تصویب در هیات وزیران را برعهده دارد.» مفهوم این بند حکایت از ان دارد که شورای اقتصاد باید پیش از ارائه سند برنامه به هیات وزیران آن را تصویب کند و هیات وزیران سند مصوب شورای اقتصاد را بررسی و تصویب خواهند کرد. حاصل این فرایند لایحه‌ای خواهد بود که برای قانون شدن باید به مجلس تقدیم شود. بنابراین تردیدی نیست که دولت نمی‌تواند قانون تصویب کند و عنوان قانون باید تایید و تصویب مجلس شورای اسلامی را به همراه داشته باشد.

همچنین در رویکرد فعلی به تدوین برنامه، به نظر می‌رسددولت تفاوت برنامه برای قوه مجریه با برنامه کل کشور را به کلی نادیده گرفته استو در این ارتباط به دلیل اینکه سند برنامه ارائه شده نی‌تواند برای دستگاه‌های خارج از قوه مجریه تعیین تکلیف کند، بخش‌های مهم و سرنوشت‌ساز کشور بلاتکلیف و رها شده باقی خواهند ماند.

از سوی دیگر محدوده حضور مجلس هم در قانون مشخص شده است. بر اساس ماده (9) قانون برنامه و بودجه «برنامه‌های کلی عملیات اجرایی بخش‌های مختلف شامل نوع و حجم عملیات و اعتبارات مربوط در قالب برنامه عمرانی فوق به تصویب کمیسیون‌های مجلیسین خواهد رسید». به این ترتیب سندی که مجلس باید مصوب کند شاملنوع برنامه، حجم عملیات مورد بحث در برنامه و اعتبارات مربوط به عملیات مورد بحثاست. مطالب فوق به روشنی نشان می‌دهند که مجلس فقط یک سند کلی را مصوب نمی‌کند و ضروری است جزئیات اجرایی نیز به تصویب مجلس برسند. به عبارت دیگر برنامه توسعه باید مستندات پیوستی داشته باشد که در آنها جزئیات عملیات آورده شده باشد و این جزئیات نیز باید به تصویب مجلس برسند تا بتواند مبنای کار برنامه‌های توسعه و در ادامه بودجه‌های سالیانه باشد.

باید توجه داشت کهدر عین حال که ضروری است قانون برنامه ششم توسعه در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد، مداخله مجلس در تدوین جزئیاتت برنامه هم مجاز نیست، زیرا این مداخله به معنای انجام وظایف قوه مجریهاست که با اصل تفکیک قوا مغایرت دارد و به استناد تجربیات گذشته ضمانت اجرای برنامه را نیز حتی از سطح کنونی نازل‌تر خواهد ساخت.

با توجه به مطالب فوق‌الذکر، پیشنهاد می‌شود مجلس شورای اسلامی ضمن رد کلیات لایحه احکام مورد نیاز برای اجرا یا عودت برنامه پنجم توسعه را یک سال تمدید کرده و دولت را موظف کند حداکثر شش ماه پیش از زمان جدید خاتمه برنامه پنجم، سند لایحه برنامه ششم توسعه را با تمام جزئیات ذکر شده در قوانین جاری کشور، به مجلس تقدیم نماید.

با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از خبرگزاری فارس، ناریخ انتشار:21فروردین 1395 ، کد مطلب: 13950121000556 www.farsnews.com