عارضه های شهرفروشی و محرومیت های تهران از درآمد پایدار

وابستگی به منابع مالی ناپایدار در مرحله نخست به دلیل مغایرت با اهداف توسعه پایدار شهری منجر به کاهش کیفیت محیطی و زندگی شهروندان می شود. عارضه دومی که به دلیل تغذیه از درآمد سمی حاصل از انواع عوارض ساختمانی به شهر وارد می شود «اتلاف منابع» است.

شعار سال: در حال حاضر مهم‌ترین چالش شهرداری‌های جهان در هزاره سوم در موضوع تحصیل درآمد خلاصه می‌شود. هرچند فرق اساسی بین دولت‌های محلی جهان با شهرداری‌های ایران به نوع منابع مالی آنها مربوط است به این معنا که عمده شهرهای جهان «کمک‌های بلاعوض دولتی» یکی از منابع بزرگ شهرداری‌ها را (دولت‌های محلی) تشکیل می‌دهد اما در ایران سهم این منبع در بودجه شهرداری کلانشهرهای کشور کمتر از پنج درصد است و در تهران نیز طی یکی دو سال اخیر سهم این نوع از درآمدهای شهری به صفر مطلق رسیده است.

از سوی دیگر مطالعه مقایسه‌ای که میان شهرداری‌های کشور با شهرداری‌های کلانشهرهای توسعه یافته دنیا صورت گرفته است نشان می‌دهد در تهران بودجه شهرداری مدیون درآمدهای حاصل از تراکم و عوارض ساخت وساز است، اما در آسایر پایتخت های دنیا سهم اصلی درآمدهای شهرداری را کمک‌های دولتی تشکیل می‌دهد. به گونه‌ای که مطابق بررسی‌های انجام شده منابع مالی شهرداری‌های جهان که عمدتا پایدار و سالم محسوب می‌شوند در پنج گروه دسته بندی می‌شوند که به ترتیب بزرگی سهم در بودجه عبارتند از: مالیات شهری، عوارض شهری، کمک بلاعوض دولتی، صندوق توسعه شهرداری‌ها و استقراض از بانک‌ها و موسسات اعتباری.

مطالعات صورت گرفته نشان می دهد که اتکا به درآمد حاصل از ساخت وساز، طی سه دهه اخیر ویژگی اصلی نظام درآمدی کلانشهرها محسوب می شود. طوری که بررسی بودجه مصوب شهر تهران طی سال های 82 تا 91 نشان میدهد: سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی در این دهه همواره بیش از 70 درصد در بودجه سالانه شهرداری بوده است. نکته جالب آنکه کسب درآمد از این محل به جز در سال های 88 و 89 ، در باقی سال ها بیش از سقف مجاز تعیین شده از سوی پارلمان محلی پایتخت است.

به عنوان مثال در سال 91 ، بیش از 75 درصد بودجه 13 هزار و 500 میلیارد تومانی شهرداری پایتخت از محل انواع عوارض ساختمانی تامین شده است. این در حالی است که در زمان تصویب بودجه سقف مجاز برای تامین درآمد از این محل 70 درصد مشخص شده است. اتکای تامین منابع اداره شهر به ناپایدارترین درآمد یعنی عوارض ساخت وساز فقط در شهر تهران نیست. مطابق با مطالعات صورت گرفته به جز تهران، شهرداری های شش کلانشهر دیگر کشور شامل مشهد، شیراز، اهواز، کرج، تبریز و اصفهان نیز حداقل 50 درصد تامین منابع اداره شهر خود را مدیون عوارض ساختمانی هستند.
در این میان شهر مشهد با کسب درآمد 5/87 درصدی از محل انواع عوارض ساختمانی شامل فروش تراکم و تغییرکاربری بیشترین میزان وابستگی به درآمدهای ناپایدار را در اداره شهر دارد.

7 عارضه اتکا به شهرفروشی
این در حالی است که کارشناسان شهری معتقدند اتصال منابع اداره شهرها به درآمد سهل الوصول حوزه ساخت وساز 7 عارضه جبران ناپذیر را به شهر وارد می کند. به گفته کارشناسان شهری وابستگی به منابع مالی ناپایدار در مرحله نخست به دلیل مغایرت با اهداف توسعه پایدار شهری منجر به کاهش کیفیت محیطی و زندگی شهروندان می شود. عارضه دومی که به دلیل تغذیه از درآمد سمی حاصل از انواع عوارض ساختمانی به شهر وارد می شود «اتلاف منابع» است. به این معنا که به دلیل وابستگی مدیریت شهری به این منبع، به مرور نرخ تخریب و نوسازی ساختمان های با عمر اندک در کلانشهرها صرفا با هدف بهره مندی از تراکم اضافی افزایش پیدا می کند.

«ایجاد مانع در برابر توسعه کسب و کارهای جدید» و «آشفتگی و به هم ریختگی نما و منظر شهری» از دیگر عوارضی است که به واسطه صدور مجوزهای بی قاعده ساخت وساز نصیب شهر خواهد شد. تجربه کلانشهرهای دنیا نشان میدهد پنجمین عارضه بالا بودن سهم درآمدهای ناپایدار شهری «شکل گیری شهرداری رانتی» است چراکه مدیریت شهری همواره از یک سو برای کسب درآمد به فعالان ساخت وساز متکی خواهند بود و از سوی دیگر پاسخگویی واقعی از طرف شهرداری در برابر نحوه هزینه کرد منابع شکل نخواهد گرفت.

ضمن آنکه این روند به تدریج زمینه ساز بروز عارضه ششم یعنی «ایجاد خطر وسلب آسایش از شهروندان» خواهد شد. خطرات ناشی از گودبرداری، سلب آسایش ناشی از آلودگی های صوتی و نهایتا تبدیل شهر به یک کارگاه ساختمانی از جمله نمودهای سلب آسایش از شهروندان است. هفتمین عارضه وابستگی زیاد به منابع حاصل از عوارض ساختمانی «تحمیل هزینه های مضاعف بر مدیریت شهری در میان مدت» شناخته شده است. به این معنی که مدیریت شهری به ازای ایجاد پارکینگ و تملک و اجرای فضای سبز در برخی محیط های شهری که در سال های گذشته با ثمن بخس عوارض تغییر کاربری آنها دریافت کرده است، باید متحمل صرف هزینه های چند برابری شود.

مسیر سم زدایی منابع شهری
کارشناسان شهری برای مقابله و مهار منابع سمی از بودجه شهرداری های کشور عنوان می کنند مدیریت شهری کلانشهرهایی همچون تهران، فراتر از اینکه هزینه‌های سرسام‌آور شهری به آنتکلیف می‌کند که باید به سمت درآمد پایدار حرکت کند تا در نوسان‌های کسب درآمدهای ناپایدار با مشکل مواجه نشود، براساس احکام برنامه پنج ساله دوم شهرداری سه تکلیف قانونی برای حرکت در مسیر افزایش سهم درآمدهای پایدار نیز دارد.تکلیف اولی که در قالب برنامه پنج‌ساله دوم شهرداری بر دوش مدیریت شهری گذاشته شده است افزایش سالانه 10 درصدی سهم درآمدهای پایدار است.

برمبنای تکلیف دوم، شهرداری باید طرحی را طراحی، تعریف و اجرا کند که در قالب آن عوارضی تحت عنوان عوارض ارزش افزوده برای املاکی که تحت تاثیر طرح‌های شهری دارای ارزش افزوده اقتصادی می‌شوند، اخذ کند. برمبنای تکلیف سوم برنامه نیز سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری باید ظرفیت‌های جدیدی در حوزه درآمد پایدار کشف کنند. با نگاهی این سه تکلیف در تحقیقات کارشناسان شهری مشخص شده است که نظام درآمدی پایدار چهار ویژگی اصلی شامل ثبات و تداوم پذیری، انعطاف پذیری، بهره وری و مطلوبیت و عدالت است. از این رو پنج مسیر اصلاح نظام درآمدی به شهرداری ها جهت سم زدایی منابع بودجه اداره شهر پیشنهاد شده است.

استقرار و به هنگام سازی بانک های اطلاعاتی املاک، ایجاد مکانیزم ها و سازوکارهای تعامل فعال با مراجع تصمیم ساز کلان کشور، فرهنگ سازی بین شهروندان برای پرداخت عوارض و وجوه قانونی شهرداری و برون سپاری تشخیص و وصول درآمدهای شهرداری از جمله مسیرهای اولیه برای رهایی از شهرفروشی مدیریت شهری در کلانشهرهایی همچون تهران است.

یکی از راهبردهای اساسی برای اصلاح نظام درآمدی شهرداری ها تنظیم روابط مالی دولت و کلانشهرها است. به این شکل که شهرداری های کشور در یکسری از منابع درآمدی ملی مشروط به حذف درآمدهای ناشی از ساخت وساز و تغییر کاربری سهیم شوند.

از جمله منابع پیشنهادی که شهرداری ها می توانند به شرط کاهش وابستگی به درآمد حاصل از ساخت وساز از آن بهره مند شوند افزایش سهم شهرداریها از مالیات بر ارزش افزوده به 50 درصد، انتقال تشخیص و وصول مالیات بر درآمد مشاغل به کلان شهرها وحذف عوارض کسب وپیشه ، اختصاص صدرصد جرایم وصولی راهنمایی ورانندگی به کلانشهرها ، نهادينه سازی و پذيرش مسئوليت تامين اعتبار پروژه های دارای آثار کلان از جهت توسعه پایدار شهری حمایت از پروژه های گسترش حمل ونقل عمومی ،کاهش مصرف انرژی و حفظ محیط زیست است.

در کنار تنظیم روابط مالی دولت و شهرداری ها که به نظر می رسد در قالب تصویب لوایحی همچون مدیریت شهری امکان پذیر باشد مدیریت شهری کلانشهرهای کشور می توانند با استقرار نظام کسب درآمد از «دارایی های شهری» از احیا قانون نوسازی و عمران شهری ، بودجه سالانه خود را به منابع سالم و پایدار تجهیز کنند. در قالب این نظام عوارض نسوازی و عمران شهری به اصلی ترین منبع درآمدی شهرداری البته در صورت رفع موانع قانونی تبدیل می شود.

همچنین معافیت ساختمان های نوساز از پرداخت عوارض شهرداری به مدت سه سال به جز ساختمان هایی که در بافت های فرسوده شهری تخریب و نوسازی می شوند، حذف خواهد شد. از سوی دیگر وصول عوارض نوسازی از محدوده قانونی شهر به حریم شهر تهران به جز اراضی کشوری تسری پیدا می کند.

همچنین مطابق با دیدگاه پژوهشگران شهری یکی از شروط مهم در دست یابی به منابع مالی پایدار شهری تسهیل فرآیند دسترسی به بازارهای مالی داخلی و خارجی شناخته شده است که یکی از مسیرهای دست یابی به این نظام ایجاد مدیریت متمرکز بر بدهی ها و استقراض در مجموعه شهرداری ها است.