اهمیت آزادی اطلاعات به‌عنوان یک حق بنیادین بشری در نخستین مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۶ و در قطعنامه شماره ۵۹ چنین به رسمیت شناخته شده است: «آزادی اطلاعات یک حق بنیادین بشر و سنگ بنای تمامی آزادی‌هایی است که سازمان ملل خود را وقف آن کرده است.» بر این اساس، دانستن، یک حق بنیادین بشری است که همگان باید از آن برخوردار باشند. آزادی اطلاعات و حق دسترسی، سازوکاری است که امکان دانستن را نیز برای شهروندان فراهم می‌آورد.

اصطلاح شفافیت با اصطلاح آزادی اطلاعات (حق دسترسی به اطلاعات) نزدیکی فراوانی دارد؛ به گونه‌ای که میان این دو، تمایز مفهومی روشن و نزدیکی وجود ندارد. از این رو، برخی صاحبنظران به روشنی اذعان داشته‌اند که معنای دقیق دو اصطلاح مزبور در ادبیات موجود چندان مشخص نیست و بیشتر جنبه سلیقه‌ای به خود گرفته است؛ به گونه‌ای که به زعم برخی، شفافیت معادل آزادی اطلاعات است. حال آنکه شفافیت مرحله‌ای از دارا بودن اطلاعات است؛ مرحله‌ای که این اطلاعات را برای دیگران، جز دارنده آن، قابل دسترس می‌کند.

* اشتباه حکومت ها و پنهان کاری

به طور معمول اشتباه‌های حکومت‌ها در فضای پنهان کاری رخ می‌دهند و تداوم می‌یابند. از همین رو به اعتقاد برخی صاحبنظران، بهترین راه پیشگیری از اشتباه‌ها و کاستن از دامنه آنها، آن است که سیاست‌ها و سیاستگذاری‌ها در برابر دیدگان عموم قرار بگیرند. در حقیقت هنگامی می‌توان از یک حکومت انتظار داشت که در رفتارهای خود خردورزی پیشه کند و به مشورت با شهروندان بپردازد که بتوان به حسابرسی در رفتار آن پرداخت و آن را واداشت که درباره کنش‌های خود به مردم توضیح دهد. از نظرگاه رابطه میان مردم و قدرت سیاسی نیز توجه به مفهوم آزادی اطلاعات و حق دسترسی حائز اهمیت ویژه است. میان قدرت و اطلاعات، ارتباطی مستقیم و مستحکم وجود دارد.یکی از نمادهای مهم اصل شفافیت، دسترسی به اسناد، اطلاعات دولتی و مقرره‌ها است. بنابراین، تفاوت آزادی اطلاعات و شفافیت در این است که آزادی اطلاعات گستره‌ای عام و شفافیت محدوده‌ای خاص دارد. دست آخر گروهی دیگر عکس این موضوع را پذیرفته و شفافیت را، اعم از آزادی اطلاعات دانسته و اظهار داشته اند: شفافیت در مقایسه با آزادی اطلاعات معنای گسترده تری دارد. دسترسی به اطلاعات یک جزء تشکیل دهنده از نهاد شفافیت به شمار می‌رود. حال آنکه، شفافیت آن است که امور به صورتی مدیریت شوند که آشکار یا در معرض نظارت همگانی قرار گیرند. این، به معنای آن است که سوابق رؤیت پذیر تصمیم‌ها و اقدام‌های رسمی، به منظور دسترسی بعدی، پاسداری و نگهداری شده و اجرای فرآیندهای دولتی و وضع مقرره‌ها، تا حد امکان قابل دسترس و درک باشند. شفافیت مستلزم تضمین این امر است که امر اجرایی به حدی آشکار و قابل دسترسی باشد که فهمیدن و مشارکت طرف‌های ذینفع را در آنها ممکن سازد. پیچیدگی، آشفتگی و محرمانگی، ویژگی‌هایی هستند که نهاد شفافیت در صدد مقابله با آنها است. گرچه به طور معمول دو مفهوم شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات با هم درآمیخته می‌شوند. اما باید دانست که شفافیت مفهومی وسیع‌تر است که شامل مسائل متعدد می‌شود. شفافیت علاوه بر باز بودن حکومت شامل مفاهیمی چون سادگی و جامعیت هم می‌شود. در حیطه عمومی، شفافیت زاییده تمایل به پیشبرد دموکراسی است و از آن جا که دموکراسی مفهومی مبهم است، استدلال‌های مربوط به علت لزوم شفافیت و قلمرو آن نیز متفاوتند.

* حق دسترسی به اطلاعات همراه با شفاف سازی

شفاف‌سازی و علنی کردن یکی از پایه‌های اساسی دموکراسی و جمهوریت است. بر این اساس هرگونه رفتار قیم‌مآبانه و مخفی‌کارانه، رد‌کننده این اصل بنیادین است. اما اکنون با تحولاتی که در نتیجه گرایش به دموکراسی صورت گرفته است و وضع به گونه‌ای تغییر کرده است که باید برای مخفی کردن مسائل دلیل آورد و نه برای علنی ساختن آنها.برای تحقق آرمان‌های شفاف‌سازی، راه‌های عملی مختلفی اندیشیده شده است که یکی از آنها تضمین حق دسترسی به اطلاعات برای شهروندان است.

* قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات

هرچند برخی ادعا دارند وضع قوانین دسترسی به اطلاعات در مورد مصوبه‌های مجلس‌های قانونگذاری، بی‌مورد است، چرا که در کار آنها شفافیت کافی وجود دارد اما این ادعا قابل انتقاد به نظر می‌رسد. چه، علنی و شفاف‌سازی برخی تصمیم گیرهای مجلس شورای اسلامی و بیشتر تصمیم گیری‌های قانونی مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، هیأت دولت، کمیسیون‌های تخصصی آنها و کمیسیون‌های داخلی مجلس شورای اسلامی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری، شوراهایی مانند آنها و بویژه شورای نگهبان به موضوعی پر مناقشه تبدیل شده و علنی نبودن تصمیم‌های این شورا برخی نمایندگان مجلس را بر آن داشت تا طرح «علنی شدن مذاکره‌های شورای نگهبان» را در تیرماه 1381 تهیه و به مجلس تقدیم نمایند که در تصویب نهایی آن با شکست مواجه شده‌اند.

برگزاری جلسه‌های علنی به منظور شفاف‌سازی فرآیند تصمیم گیری‌ها در کمیسیون‌های مجلس‌های قانونگذاری از سنت‌های معمول در اکثر کشورهای دنیاست. از آن جا که شورای نگهبان موظف به یکسان‌سازی قوانین با موازین اسلام و قانون اساسی است و قوانینی را که بدون این ویژگی باشد، برای تجدید نظر به مجلس برمی‌گرداند در عمل کار مجلس دوم(سنا) را انجام می‌دهد. این امر موجب شده برخی نویسندگان سامانه قانونگذاری ایران را مجلسی و دو رکنی بدانند. علنی بودن مذاکره‌ها، امکان دسترسی نمایندگان و مردم را به استدلال‌ها و استنادهای شورای نگهبان فراهم می‌کند و از این رو، به اصلاح مصوبه‌ها و تسریع روند قانونگذاری یاری می‌رساند.الزام شورای نگهبان به ارائه استدلال‌ها و مستندهای خود و سپس علنی ساختن مشروح مذاکره‌های شفاهی و کتبی موافقان و مخالفان به شفافیت روند قانونگذاری بویژه جرم انگاری‌ها کمک شایان توجهی کرده و از احتمال تأثیر گرایش‌های سیاسی بر انجام وظیفه‌های قانونی از جمله، جرم انگاری‌های پنهان می‌کاهد. در مورد وظیفه قانونگذاری همان‌گونه که گفته شده علنی بودن از اصول مسلم است. در اصل 69 قانون اساسی، علنی بودن مذاکره‌های مجلس شورای اسلامی تصریح شده است و می‌توان علنی کردن جلسه‌های شورای نگهبان را در چارچوب اصل مذکور و در راستای اصل شفافیت و حق دانستن مردم، از مسائلی که به سرنوشت‌شان مربوط می‌شود، مرتبط دانست. به نظر می‌رسد علاوه بر شفاف‌سازی و علنی کردن جلسه‌ها و مذاکره‌ها، اگر امکان حضور خبرنگاران رسانه‌ها و نمایندگان سازمان‌های مدنی به نحو مقتضی در این جلسه‌ها فراهم شود، این مقصود بهتر تأمین می‌شود.

با این همه، در هیچ کشوری حق دسترسی به اطلاعات مطلق انگاشته نشده است و همواره استثنائاتی برای آن قائل شده‌اند. یکی از مناقشه‌برانگیزترین این استثنائات، موردهایی است که به منافع ملی کشورها مربوط می‌شود. در این موردها و مورد جرم انگاری حوزه جرم‌های ضد امنیت ملی، حکومت‌ها به طور معمول اختیار تام برای خود قائل شده‌اند که از ارائه اطلاعات خودداری کرده و در جرم انگاری‌ها نیز از گزاره‌های گنگ و مبهم استفاده کنند. البته این رویه منتقدان زیادی دارد که معتقد‌ند مصداق‌های تعارض با منافع ملی باید به صورت دقیق و شفاف مشخص شود تا از این مفهوم وسیع برای محدود کردن حقوق شهروندان سوء‌استفاده نشود. در مجموع می‌توان گفت شفافیت باعث می‌شود که افراد، گروه‌ها و نهادهای دولتی و حکومتی همیشه دل‌نگران تصمیم‌های خود باشند؛ زیرا پیوسته در معرض داوری عموم قرار دارند. یکی از نویسندگان، این ویژگی، یعنی «هراس حاکمان از مردم» را وجهه تمیز دهنده سامانه‌های مردم‌سالار می‌داند. «جوزف یوجین استیگ لیتز» در این خصوص می‌نویسد:«هنگامی که حکومت از مردم می‌ترسد، این آزادی است و هنگامی که مردم از حکومت می‌ترسند این چیزی جز استبداد نیست.» در مقام ارزیابی نظرهای یادشده، می‌توان گفت صرفنظر از آنکه آزادی اطلاعات به معنای آزادی اعضای جامعه در برخورداری از اطلاعات در اختیار نهادهای عمومی و در برخی موردها نیز غیرعمومی است. (در حالی که شفافیت فقط ناظر بر مؤسسه‌های عمومی است)؛ اما در آزادی اطلاعات، آنچه به‌عنوان هدف اصلی مورد نظر است، آن است که افراد بدون مانعی بتوانند به اطلاعاتی که در اختیار مؤسسات است، دست یابند و طبیعی است که تحقق چنین امری در گرو آن است که حکومت، امور اداری‌اش را به گونه‌ای تنظیم کند که نخست، اطلاعات از بین برده نشده و محو نشوند تا زمینه دسترسی فراهم شود؛ دوم، اطلاعات به صورتی ارائه شود که برای همگان قابل درک باشد؛ زیرا در غیر این صورت، حق دسترسی آزادانه به اطلاعات از محتوای خود تهی و به امری پوچ تبدیل خواهد شد؛ سوم، خود حاکمیت نیز باید حق مردم بر آگاهی را مورد ترویج و فرهنگ‌سازی قرار دهد. برآیند تحقق چنین پیش زمینه‌هایی را که لوازم آزادی اطلاعات هستند، در اصطلاح تحت عنوان «شفافیت» مطرح کرده‌اند. از همین رو است که برخی، هدف از آزادی اطلاعات را ترویج شفافیت وصف کرده‌اند.

* ابهام در مفهوم دسترسی به اطلاعات

در ارزیابی قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» ایران(1387) نیز باید گفت، برخی مفاهیم کلیدی این قانون دارای ابهام و اجمال هستند. نخستین ابهام در عنوان قانون است. در این عنوان، ابهام‌هایی وجود دارد: نخست، صفت «آزاد» به صورت روشن معلوم نیست به چه معناست؟ اساساً وجود این وصف با توجه به هدف قانونگذار و چارچوب قانونی که برای اعمال این حق در نظر گرفته می‌شود، ضروری است؟ دوم، در عنوان قانون مفهوم عامی از «اطلاعات» در نظر گرفته شده است که این مفهوم عام این ابهام را پدید می‌آورد که آیا مطلق اطلاعات مورد نظر است؟ با امعان نظر به قانون چنین فرضی منتفی است و در نتیجه عنوان با مفاد قانون هماهنگی ندارد. به نظر می‌رسد وجود وصف «دولتی» برای «اطلاعات» به جای وصف «آزاد» برای انتشار ضروری‌تر باشد.

یکی دیگر از مفاهیم مبهم در این قانون، واژه «اطلاعات» است. در مورد واژه «اطلاعات»، اختلافی واژه شناختی را در میان قوانین دسترسی به اطلاعات شاهد هستیم: دسترسی به اطلاعات در مقابل دسترسی به سوابق و اسناد دولتی. بدیهی است که اطلاعات، واژه انتزاعی و مفهومی عام است در حالی که سند، واژه‌ای عینی و مفهومی خاص به شمار می‌رود. تحقق کارآمدی آزادی اطلاعات مستلزم آن است که چنانچه اصطلاحی غیر از اطلاعات، استفاده شده باشد، وسیع‌ترین معنای ممکن به واژه استعمال شده، داده شود. این ابهامات در سایر ماده‌ها نیز قابل مشاهده است. برابر ماده 8 این قانون، مؤسسه عمومی یا خصوصی باید به درخواست دسترسی به اطلاعات در سریع‌ترین زمان ممکن پاسخ دهد. سؤال این است که آیا مقصود از اطلاعات در این قسمت، اطلاعات عمومی است؟ آیا اطلاعات عمومی در اختیار نهادهای دولتی است؟ از آنجا که در ماده 2 گفته شده هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، از همین رو، در ماده 8 تنها می‌توان نتیجه گرفت که مقصود از اطلاعات، فقط اطلاعات عمومی است. توجه به این نکته ضروری است که فلسفه توجه به حق دسترسی به اطلاعات، از بین بردن حاشیه امن نهادهای دولتی در خصوص اطلاعات عمومی در اختیار آنهاست که به نظر می‌رسد عمدتاً درباره نهادهای خصوصی صدق نکند. بویژه آنکه با توجه به تعریف ارائه شده در ماده یک، دامنه مؤسسات عمومی بسیار گسترده است.

* ضرورت انتشار اطلاعات مفید

یکی از اصول حاکم بر دسترسی به اطلاعات، مفید بودن آن است بدین معنا که نهادهای دولتی نمی‌توانند اطلاعات کاذب و فاقد ارزش را در اختیار مردم قرار دهند و سپس ادعا کنند که آزادی دسترسی به اطلاعات را تأمین کرده‌اند. مصداق این اطلاعات غیر مفید را می‌توان اطلاعاتی بسیار کلی که نظر مراجعه‌کننده را تأمین نمی‌کند و نیز اطلاعاتی غیر مرتبط دانست که اصولاً ربطی به هدف مراجعه‌کننده ندارد. هرچند در این قانون به صورت روشن به انتشار قانون اشاره نشده است ،اما آنچه از عنوان قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات بر می‌آید اطلاعات اعم از قانون است و یکی از مهم‌ترین و اساسی‌ترین آن به شمار می‌رود. به موجب اصل «تفکیک‌پذیری اطلاعات» اگر اطلاعات درخواست شده بی‌آنکه مشمول استثنائات آزادی اطلاعات باشد، در سندی گنجانده و دسترسی به آن ممنوع اعلام شده باشد، باید این امکان برای متقاضی فراهم آید که قسمت مورد تقاضای وی از سایر قسمت‌های سند جدا شود و در اختیار او قرار گیرد. البته مشروط بر آنکه اطلاعاتی که در اختیار او قرار می‌گیرد به اهداف مورد نظر در غیر قابل دسترس اعلام کردن آن سند لطمه نزند. به نظر می‌رسد که این اصل در قانون مورد بحث به کلی فراموش شده است؛ حال آنکه این اصل از مبانی اطلاعات مورد نظر در قانون دسترسی به اطلاعات مطلوب قلمداد می‌شود. شایسته بود قانونگذار صراحتاً چنین حقی را برای شهروندان اعلام می‌کرد. سکوت متن قانون در این رابطه را می‌توان مانعی در راه تحقق آن تلقی کرد.[1]

حال سؤال این است که اگر انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، برخلاف مقررات این قانون صورت پذیرد، چه باید کرد؟ می‌توان چنین اظهار داشت که ممانعت از گردش دهی توسط یک نهاد دولتی می‌تواند مانعی بر سر راه کمیسیون تلقی شود. با‌وجود اینکه ماده22، مرتکبان اعمال یاد شده را جرم دانسته و آنان را به کیفر نقدی محکوم کرده است، این ابهام باقی است که آیا امکان کیفر یک دستگاه دولتی به‌عنوان یک شخص حقوقی وجود دارد؟ آیا اعمال کیفر نقدی نسبت به یک نهاد دولتی امکانپذیر است یا باید اشخاص حقیقی را که مباشر موجب ممانعت از ارسال گزارش شده‌اند، کیفر نمود؟ یکی دیگر از ایرادهای این بخش را شاید بتوان این موضوع دانست که در خصوص تخلف کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، موردی پیش‌بینی نشده است.

بنابر یک اصل کلی، محدودیت در دسترسی به اطلاعات عمومی و دولتی استثنا است و دستگاه‌های دولتی باید بر اساس قانون و دلایل برشمرده شده و مشخص قانونی درخواست شهروندان را برای دسترسی به این اطلاعات رد کنند. بنابراین، استثنائات حق دسترسی به اطلاعات باید به طور دقیق در قانون پیش‌بینی شوند.

برای اینکه درخواستی در زمره محدودیت‌های حق دسترسی به اطلاعات قرار بگیرد، باید سه ویژگی کلی زیر را دارا باشد: اطلاعات درخواست شده با هدف مشروعی که در قانون مورد توجه قرار گرفته است، ارتباط مشخص داشته باشد؛ افشای اطلاعات، آسیب جدی به هدف مورد اشاره وارد آورد و آسیب به هدف باید بیش از منافع عمومی آگاهی از اطلاعات مورد نظر باشد. لازم به یادآوری است که هیچ یک از دستگاه‌ها و نهادهای دولتی نباید به طور کامل از حیطه قانون آزادی اطلاعات مستثنا باشند، حتی اگر بیشتر کارکردهای آنها در محدوده استثنائات قرار گیرد. این امر در مورد تمام بخش‌های حکومت (قوه قانونگذاری، مجریه و قضایی) و نیز تمامی کارکردهای حکومت (از جمله دستگاه‌های امنیتی و دفاعی) صادق است.

فصل چهارم قانون، به استثنائات دسترسی به اطلاعات اختصاص یافته است. در زمره این استثنائات، اسرار دولتی، حمایت از حریم خصوصی، حمایت از سلامتی و اطلاعات تجاری و امنیت ملی ذکر شده‌اند. در ماده 17 قانون مانند بسیاری از حقوق بشری دیگر، موارد محدودیت‌های وارد بر حق دسترسی به اطلاعات را برشمرده است. در بیشتر موردها، محدودیت‌هایی که بر حقوق بشری برشمرده می‌شود با عناوینی کلی بوده و تشخیص مصداق آنها دشوار و مبتنی بر سلیقه دست اندرکاران می‌شود که این، خود مانعی بر سر راه تحقق حقوق مورد نظر است. مطابق ماده 17 این قانون نیز چنانچه اطلاعات مورد درخواست به امنیت یا آسایش عمومی لطمه وارد کند و این امر برای مؤسسات محرز شود، آنها می‌باید از ارائه اطلاعات خودداری کنند. این عناوین بسیار کلی بوده و تعیین مصداق‌های آن بی‌شک با دشواری‌ها و چالش‌هایی مواجه خواهد بود؛ بویژه اینکه نهاد بی‌طرفی در قانون طراحی نشده است که در صورت بروز اختلاف در بین درخواست‌کننده و مؤسسه مورد نظر، به بررسی امر پرداخته و از این مسأله جلوگیری کند که نهادهای دولتی با توسل به عناوینی از قبیل امنیت و آسایش عمومی از ارائه اطلاعات خودداری کنند.

به نظر می‌رسد برای آنکه قانون دسترسی به اطلاعات بتواند به اهداف مورد نظر و مقرر خود دست یابد ضروری است در کنار آن قوانین دیگری نیز به تصویب برسند. یا اینکه اسرار دولتی، حریم خصوصی، مورد تعریف قانونگذار قرار گیرد.

با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه ایران، تاریخ انتشار: 1 اسفند 1395، صفحه: 13 ، شماره: 6438.