به این ترتیب دولت در سال ۱۳۶۸ به تنهایی و به صورت یکجانبه اقدام به تدوین قانون کار و تصویب آن در مجلس کرد، البته اختلافات میان مجلس و شورای نگهبان موجب پادرمیانی مجمع تشخیص مصلحت نظام شد و سرانجام در سال ۱۳۶۹ قانون کار به اجرا درآمد.

در شرایط آن سالها، کوچکترین جانبداری از حقوق کارفرمایان می‌توانست دولت را متهم به حمایت از سرمایه‌داران کند و به همین جهت دولت آنقدر به کارگران توجه کرد که اساس منطق قانون کار و ضرورت آن مطرح نبود. نتیجه آن که قانون کار به‌صورت یکجا از حقوق کارگران حمایت می‌کند، ای کاش این حمایت یکجانبه به سود کارگران تمام می‌شد، ولی دیدیم که به زیان آنها تمام شد.

طبیعی است که این قانون در سالهای اولیه از سوی محافل کارگری بسیار پسندیده و مقبول باشد،‌ولی باگذشت زمان و پشیمان شدن کارفرمایان از کارفرمایی، تقاضا برای استخدام کارگران رو به کاهش و فشار بیکاری بر کارگران و کارجویان رو به افزاش گذاشت.

کارگران دیروز از این که کارفرمایان نمی‌توانند به راحتی آنها را اخراج کنند شاید راضی بودند، ولی امروز از این که کسی فرزندان بیکارشان را استخدام نمی‌کند، قطعاً ناراضی هستند، پس یک قانون کارخوب باید از تداوم اشتغال‌زایی و کارآفرینی حمایت کند، نه صرفاً از ثبات استخدامی کارگران.

در رویکرد سه‌جانبه‌گرایی هر یک از سه جانب باید نقش خودش را بازی کند، ‌پس به رسمیت شناخته شدن تشکل‌های کارگری و کارفرمایی پیش‌زمینه تدوین یک قانون کار خوب خواهد بود. این تشکل‌ها باید توسط خود کارگران و کارفرمایان ایجاد شود، نه آن که دولت رأساً کارگران و کارفرماین را در تشکل‌های خود ساخته متشکل سازد.

در مواد فصل ششم قانون کار تشکل‌هایی مانند شورای اسلامی کار، نماینده قانونی کارگران و کارفرمایان و انجمن صنفی کارگران به رسمیت شناخته شده‌اند، ولی آیا این تشکل‌ها می‌تواند نقش نماینده کارگران و کارفرمایان را به خوبی ایفا کنند؟

به موجب تبصره ۴ ماده ۱۳۱ «کارگران یک واحد فقط می‌توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار،‌ انجمن صنفی یا نماینده کارگران را داشته باشند». یعنی حتی این سه نوع تشکل مورد تأیید دولت نمی‌توانند با هم در یک کارگاه حضور داشته باشند.

با چشم باز اگر به بازار کار کنونی نگاهی بیندازیم، در یک سوی این بازار بی‌رونق انبوه کارجویان و در سوی دیگر آن کارفرمایان کم شمار دیده می‌شوند.

بنا بر اصل اساسی اقتصاد، قیمت از برخورد عرضه و تقاضا به دست می‌آید، به این معنا که هرچه عرضه بیشتر و تقاضا کمتر باشد، قیمت پائین‌تر خواهد بود و بالعکس؛ پس در این شرایط نابرابر عرضه و تقاضای نیروی کار، پائین بودن قیمت کار بسیار طبیعی است.

امروزه بیشتر کارفرمایان هیچ قراردادی با کارگران خود نمی‌بندند تا خود را بیهوده گرفتار قانون کار نکنند و دستمزدهایی به مراتب کمتر از حداقل دستمزد مصوب می‌پردازند و طبعاً بیمه کردن کارگران هم منتفی است.

حداقل دستمزد باید به کارگران ساده و بی‌تخصص پرداخته شود و کارگرانی که تجارب بالاتر و تحصیلات تخصصی دارند باید به نسبت دستمزد بیشتری بگیرند.

با نگاهی به اطراف و در میان دوستان و آشنایان خود می توان تعدادی از فارغ‌التحصیلان دانشگاهی را دید که بدون قرارداد رسمی،‌ بدون برخورداری از حق بیمه و با دستمزدی به مراتب کمتر از حداقل دستمزد تعیین شده کار می‌کنند و هیچ اعتراضی هم ندارند، زیرا در این شرایط نابرابر، هر اعتراضی کوچک از سوی کارگر مِی‌‌تواند به قطع این رابطه شفاهی و غیررسمی بینجامد. این نتیجه حمایت قانون کار از کارگر است، حمایت یکجانبه‌ای که دودش فقط به چشم کارگر رفت.

به موجب مواد ۱۵ تا ۲۰ قانون مورد بحث و تبصره‌های آن قرارداد کار تحت هیچ شرایطی قطع نمی‌شود و فقط به حالت تعلیق در می‌آیدو کارفرما مکلف به پرداخت تمام حقوق قانونی و حق سنوات و غیره است.

به موجب ماده۲۷ «هرگاه کارگر در انجام وظایف محوله قصور ورزد یا آئین‌نامه‌های انضباطی کارگاه را پس از تذکرات کتبی نقض کند، کارفرماحق دارد در صورت اعلام نظر مثبت شورای اسلامی کار علاوه بر مطالبات و حقوق معوقه به نسبت به هر سال سابقه کار معادل یکماه آخرین حقوق کارگر را به عنوان (حق سنوات) به وی پرداخته و قرارداد را فسخ کند…»

به موجب ماده ۳۰ «چنانچه کارگاه براثر قوه‌قهریه (زلزله، سیل و امثال اینها) و یا حوادث غیرقابل پیش‌بینی (جنگ و نظایر آن) تعطیل شود و کارگران آن بیکار شوند پس از فعالیت مجدد کارگاه، کارفرما مکلف است کارگران بیکار شده را در همان واحد بازسازی شده و مشاغلی که در آن به وجود می‌آید به کار اصلی بگمارد» می‌توان پرسید اگر خود کارفرما هم بر اثر این حوادث جان باخته باشد، تکلیف کارگر بی‌کار شده چیست؟

پاسخ را پیشاپیش ماده ۱۲ قانون داده است «هرنوع تغییر حقوقی در وضع مالکیت کارگاه، از قبیل فروش یا انتقال به هر شکل، تغییر نوع تولید، ادغام در مؤسسه دیگر، ‌ملی شدن کارگاه، فوت مالک و امثال این‌‌‌ها، در رابطه قراردادی کارگرانی که قراردادشان قطعیت یافته است موثر نیست و کارفرمای جدید، قائم مقام تعهدات و حقوق کارفرمای سابق خواهد بود»

ملاحظه می‌شود که در نظر قانونگذار دهه ۶۰، قرارداد کار همچون یک پیوند آسمانی است که تحت هیچ شرایطی گسیخته نمی‌شود. آیا محتوای این قانون با آنچه امروز در متن و بطن جامعه می‌گذرد تناسبی دارد؟

با مقایسه قانون کار اواخر دهه ۶۰ و قانون مدیریت خدمات کشوری اواخر دهه ۸۰ ملاحظه می‌شود هرچه قانون کار بر دوام و استحکام قرارداد کار پافشاری کرده، قراردادهای استخدامی کارمندان دولت سست‌تر شده است.

چگونه است که کارفرمای دولتی کوشیده تعهدات استخدامی خود را سبک‌تر سازد،‌ ولی کارفرمای خصوصی را همچنان زیر بار تعهدات سنگینی که به نمونه‌هایش اشاره شد، نگهداشته است؟

کارگران، کارفرمایان و دولت (یعنی هر سه جانب اصلی روابط کار) قطعاً به لزوم بازنگری در قانون کار پی برده‌اند، ولی به دلیل گسیختگی در این رابطه سه جانبه هیچ کاری صورت نمی‌گیرد.

در ادامه بررسی برخی از مشکلات قانون دست و پاگیر فعلی، جلب توجه بیشتر به موضوع اشتغال‌زایی و کارآفرینی مورددقت این مبحث است.

اشتغال یکی از نیازهای حیاتی جامعه و موضوع اصل ۲۸ قانون اساسی است که متأسفانه در وادی چالش‌های سیاسی کشور گم شده و موردغفلت قرار گرفته است. در این میان قانون کار با ساختار کنونی نه تنها اشتغال را تسهیل نمی‌کند، بلکه خود به یکی از موانع آن تبدیل شده است. در متن قانون کلمات تحکم‌آمیز و مؤکدی مانند «موظفند» و «مکلفند» فراوان به چشم می‌خورد. بطور طبیعی مخاطب این کلمات باید یکی از سه جانب روابط کار یعنی کارگر، کارفرما یا دولت (وزارت کار یا سازمان‌های دولتی) باشند.

مواد و تبصره‌هایی که خود دولت را مخاطب ساخته و مکلف کرده، معیار تعهد دولت در ایجاد اشتغال است. ولی شمارش و مقایسه تعداد مواد و تبصره‌هایی که طرفین اصلی روابط کار (کارگر و کارفرما) را مخاطب قرار داده‌اند می‌تواند معیاری برای جانبداری یا بی‌طرفی قانون باشد.

با بررسی همه مواد و تبصره‌های قانون ملاحظه شد که قانون کار در ۳۸ مورد کارفرما و فقط در دو مورد کارگر را موظف یا مکلف شناخته است.

گذشته از این ایراد شکلی، ایرادات ماهوی هم وجود دارند که با تحلیل محتوای قانون آشکار خواهند شد. یکی از این تحلیل‌ها بی‌توجهی قانونگذاران به انگیزه‌های طبیعی مردم در پذیرش و اجرای قانون است.

قدرت قانون تنها در به کارگیری الفاظ و عبارات آمرانه و تحکم‌آمیز نیست، بلکه در توجه به زمینه‌های طبیعی و منطقی اجرای آن است.

مردم اگر اجرای قانون را به سود خود بدانند غالباً به آن گردن می‌نهند، و گرنه به هر شکل ممکن از اجرای آن طفره می‌روند و سرباز می‌زنند.

همه تأکیدات و پافشاری‌های قانون کار بر وظایف و تکالیف کارفرما به سادگی قابل نبض است، چنان که امروز شاهد آن هستیم. اولاً بیشتر کارفرمایان از کار تولیدی و خدماتی روی‌گردان شده و سرمایه خود را در فعالیت‌های دلالی و واسطه‌گری به کار گرفته‌اند و ثانیاً برای مشاغل موجود هم اکثراً قرارداد مکتوبی با کارگران نمی‌بندند تا هیچگونه پای‌بندی و پاسخگویی به تکالیف قانونی نداشته باشند.

چندی پیش به نقل از وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی گفته شده بود ۷ میلیون شاغل بیمه ندارند همچنین آمده بود: در متن خبر از ۲۲ میلیون شاغل کشور ۱۵ میلیون نفر بیمه هستند و ۷ میلیون نفر در مشاغل غیررسمی فعالیت می‌کنند یعنی تقریبا دوسوم شاغلان بیمه هستند و یک سوم از بیمه محرومند. در این آمار مختصر، واقعت بزرگی پنهان است:

اولاً آمار اشتغال خیلی شفاف نیست، زیرا تعریف اشتغال در نظام آماری کشور تا اندازه‌ای سست و بی‌پایه است و بخشی از بیکاری پنهان مانند طیف گسترده‌ای از مشاغل غیرمولد، مقطعی و بی‌محتوا را هم در خود جای می‌دهد.

با تعریفی شفاف‌تر از اشتغال، آمار شاغلان قطعاً کمتر از ۲۲ میلیون نفر و نرخ بیکاری بیشتر از ۵ر۱۰ درصد خواهد بود.

ثانیاً با فرض درست بودن این آمار، بخشی از آن ۱۵ میلیون نفر را کارمندان دولت و کارکنان نظامی و انتظامی و کارگران شرکت‌های دولتی تشکیل می‌دهند که زیرپوشش کارفرمای دولتی بوده و همگی از بیمه‌های بازنشستگی خاص خود برخوردارند. همچنین بخشی از آنها خویش‌فرمایانی هستند که تحت پوشش بیمه خودشان هستند.

اگر آمار بیمه‌شدگان دولتی و خویش‌فرمایی را از کل شاغلان کشور کم کنیم، تعداد کارگرانی که توسط کارفرمایان خصوصی زیر پوشش بیمه تأمین اجتماعی قرار گرفته‌اند احتمالاً کمتر از آن ۷ میلیون نفری خواهد بود که بیمه شده‌اند.

به این ترتیب تکلیف مقرر در ماده ۱۴۸ قانون کار که کارفرما را مکلف به بیمه کردن کارگران کرده است عملاً بلااثر بوده و کارفرمایان خصوصی بیش از ۵۰ درصد کارگران یا به گفته وزیر «مشاغل غیررسمی» را از موهبت بیمه محروم کرده‌اند.

وزیر مزبور در ادامه سخنان خود آورده است: سالانه به ۸۰۰ تا ۹۰۰ هزار فرصت شغلی جدید نیاز داریم در حالی که ظرفیت واقعی اشتغال‌زایی کشور در سال گذشته حدود ۲۴۰ هزار بوده است.

این موج فراگیر و فزاینده بیکاری و این حجم بالای مشاغل غیررسمی با آن عبارات مؤکد و تحکم‌آمیز قانون کار هیچ تناسبی ندارد.

واقعیت پنهان دیگر آن که در این آشفته‌بازار اشتغال، نه تنها آن ۷ میلیون نفری که بیمه نشده‌اند، بلکه حتی بیمه‌شدگان هم زیان دیده‌اند.

کارگرانی که در چند دهه پیش تحت پوشش بیمه تأمین اجتماعی بودند و حق بیمه خود را به صندوق تأمین اجتماعی پرداخته‌اند، امیدوار بودند که امروز از موهبت بازنشستگی و سطح معیشت قابل قبولی برخوردار باشند. ولی کسانی که امروز عضو صندوق تأمین اجتماعی هستند و حق بیمه می‌پردازند فقط کارگران شرکت‌های دولتی و معدودی از شرکت‌های خصوصی هستند.

در این شرایط، دخل و خرج صندوق بسیار نامتعادل است، چنان که توانایی پرداخت حقوق بازنشستگی قابل قیاس با حداقل هزینه زندگی به کارگران بازنشسته را ندارد.

اگر قانون کار برای کارفرمایان انگیزه کافی ایجاد کرده بود، امروز احتمالاً تعداد بیشتری از آن ۷ میلیون نفر شاغلان غیررسمی بیمه بودند و حق بیمه می‌پرداختند و صندوق تأمین اجتماعی هم این همه در تنگنای مالی قرار نمی‌گرفت که این گرفتاری مبتلا به همه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و لشگری است و بحث آن مجال دیگری می‌طلبد.

موانع دیگری مانند بالابودن ریسک سرمایه‌گذاری، تمرکز بیش از اندازه امور در دولت، انحصارات فلج‌کننده بخش خصوصی و دیگر معضلات اجتماعی و فرهنگی، ریشه در مفاسد و نابسامانی‌های اقتصادی و مالی دارند که معلوم نیست رسیدگی به آنها از وظایف کدام سازمان یا نهاد رسمی است.

بعنوان نمونه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که در برنامه‌های پنج ساله چهارم و پنجم تعطیل بوده یا به کما رفته بود، و اکنون مشغول تدوین برنامه ششم است، چه برنامه روشن و مؤثری برای اشتغال دارد؟ بانک مرکزی که با نهادهای مالی غیرمجاز دست و پنجه نرم می‌کند چه برنامه‌ای برای شفاف‌سازی امور مالی کشور دارد؟ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که خود منتقد شرایط کنونی است، برای بهره‌گیری از پتانسیل‌های قانون اساسی در ایجاد اشتغال چه برنامه‌ای دارد؟ و مجلس برای پذیرش و پیشبرد اصلاحات قانونی لازم تا چه اندازه آمادگی دارد؟ همچنین قوه قضائیه در برخورد با مفاسد کلان اقتصادی و مالی تا چه اندازه جدی است؟

ضیاء مصباح ـ دبیر کانون علوم اداری ایران

با اندکی اضافات و تلخیص برگرفته از روزنامه اطلاعات، صفحه 7، تاریخ انتشار: سه شنبه 26 مرداد 1395، شماره: 26513 .