شعارسال: دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارت مالی مجلس، وظیفه حسابرسی از هزینه‌کرد منابع بودجه در محل مورد اشاره قانون را دارد. اهمیت نقش دیوان محاسبات بویژه در شرایط جنگ اقتصادی کنونی کشور، دوچندان شده است. تنگنای ایجاد شده در منابع بودجه به دلیل تحریم‌های یکجانبه آمریکا و همچنین شوک‌های بیرونی نظیر بحران‌های جهانی و بحران شیوع کرونا، درآمد‌های نفتی را بشدت محدود کرده است. این مساله باعث دوچندان شدن اهمیت نظارت دیوان محاسبات بر هزینه کردن هر ریال از منابع بودجه می‌شود.  

روز گذشته با برگزاری مراسم تودیع و معارفه رؤسای پیشین و جدید دیوان محاسبات، آخرین حلقه نظارتی مجلس جدید هم شکل گرفت. دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارت مالی مجلس، نقشی اساسی در پایش عملکرد مالی دولت در اجرای قوانین بودجه سنواتی دارد. اهمیت نقش دیوان محاسبات به حدی است که در ۲ اصل از اصول قانون اساسی کشور بدان اشاره شده است.

 

در اصل‏ پنجاه‌و‌چهارم قانون اساسی، دیوان محاسبات به عنوان نهادی که زیر نظر مجلس شورای اسلامی قرار دارد معرفی شده است. همچنین وظایف دیوان محاسبات در اصل‏ پنجاه‌و‌پنجم شرح داده شده است. در این اصل درباره وظایف قانونی دیوان محاسبات آمده است: «دیوان‏ محاسبات‏ به‏ کلیه‏ حساب‌های‏ وزارتخانه‏‌ها، مؤسسات‏، شرکت‌های‏ دولتی‏ و سایر دستگاه‏‌هایی که‏ به‏ نحوی‏ از انحا از بودجه‏ کل‏ کشور استفاده‏ می‌کنند به‏ ترتیبی‏ که‏ قانون‏ مقرر می‌دارد رسیدگی‏ یا حسابرسی‏ می‌نماید که‏ هیچ‏ هزینه‏‌ای از اعتبارات‏ مصوب‏ تجاوز نکرده‏ و هر وجهی‏ در محل‏ خود به‏ مصرف‏ رسیده‏ باشد. دیوان‏ محاسبات‏، حساب‌ها و اسناد و مدارک‏ مربوط‏ را برابر قانون‏ جمع‌آوری‏ و گزارش‏ تفریغ بودجه‏ هر سال‏ را به‏ انضمام‏ نظرات‏ خود به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‌نماید. این‏ گزارش‏ باید در دسترس‏ عموم گذاشته‏ شود».

اهمیت نقش دیوان محاسبات در جلوگیری از انحرافات بودجه‌ای دولت را می‌توان از محتوای قانون اساسی دریافت. پیش‌شرط نظارت مؤثر نمایندگان مجلس بر دخل و خرج سالانه کشور و پایش مصرف ثروت‌های کشور، عملکرد کامل و دقیق دیوان محاسبات به وظایف خویش در حسابرسی از مصارف بودجه است. این نقش با توجه به مشکلات اقتصادی چند سال اخیر کشور اهمیتی دوچندان یافته است، چرا که با توجه به تنگنای پیش‌آمده در تأمین منابع بودجه و نیاز مبرم کشور به جلوگیری از هدررفت این منابع، حسابرسی دقیق از نحوه مصرف هر ریال از بودجه کشور بیش از پیش اهمیت می‌یابد. دیوان محاسبات این نقش را در قالب گزارش تفریغ بودجه اجرا می‌کند.

مطابق ماده ۲۲۱ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، رئیس دیوان محاسبات موظف است گزارش تفریغ بودجه سالانه کشور را حداکثر تا پایان دی‌ماه سال بعد تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند.

بنا بر تبصره یک همین ماده نیز رئیس دیوان محاسبات هنگام تقدیم گزارش تفریغ بودجه سالانه کشور، حداکثر به مدت یک ساعت درباره آن در جلسه علنی توضیح می‌دهد. هیأت‌رئیسه مجلس نیز گزارش کامل تفریغ بودجه را به کمیسیون برنامه و بودجه به عنوان کمیسیون اصلی و بخش‌های مرتبط با کمیسیون‌های دیگر به عنوان کمیسیون فرعی ارجاع می‌کند تا حداکثر ظرف یک ماه گزارش خود را به کمیسیون اصلی تقدیم کنند. کمیسیون برنامه و بودجه نیز موظف است حداکثر ظرف ۳ ماه از تاریخ تسلیم گزارش به مجلس، با توجه به گزارش کمیسیون‌های فرعی و اخذ توضیحات از دستگاه‌های اجرایی، گزارش بررسی نهایی خود را تهیه و به هیأت‌رئیسه مجلس تسلیم کند و بنا بر تبصره ۲ ماده ۱۰۴ آیین‌نامه داخلی مجلس، گزارش تفریغ بودجه خارج از نوبت در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد، البته این گزارش‌ها باید حداقل ۴۸ ساعت قبل از طرح در مجلس چاپ شده و در اختیار نمایندگان قرار گیرد و خلاصه آن نیز حداکثر به مدت ۳۰ دقیقه در جلسه قرائت می‌شود. دیوان محاسبات کشور سالانه با بررسی حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌های دولتی گزارش «تفریغ بودجه» را تهیه می‌کند که در آن نحوه و میزان هزینه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پیشرفت آن‌ها بر اساس لایحه بودجه مشخص است.

 دیوان، حلقه اول زنجیره نظارت

نظارت بر کارنامه مالی دولت هر چند با دیوان محاسبات آغاز می‌شود، اما اثرگذاری حسابرسی دیوان محاسبات از عملکرد دولت در قانون بودجه کشور، در نهایت به نمایندگان مجلس ختم می‌شود. دیوان محاسبات مسؤول تهیه گزارشی دقیق و جامع از نحوه مصرف منابع بودجه است و گزارش این نهاد در اختیار نمایندگان و عموم مردم قرار می‌گیرد و در نهایت این نمایندگان هستند که باید بر اساس این گزارش از مسؤولان دولت بابت تخطی از اجرای قانون بودجه مطالبه کرده و مشکلات احتمالی در نقض قانون یا مفاسد احتمالی ایجاد شده بر اثر اجرای قوانین ناکارآمد را برطرف کنند. با این حال مروری بر گزارش سال‌های اخیر دیوان محاسبات نشان می‌دهد نمایندگان مجلس در بسیاری از سال‌ها نسبت به ترتیب اثر به گزارش دیوان محاسبات به منظور تدوین قوانین هر چه بهتر در قوانین سالانه بودجه و همچنین ملزم کردن هر چه بیشتر دولت به اجرای آن کم‌کاری کرده‌اند. مطابق گزارش دیوان محاسبات از تفریغ بودجه در سال‌های گذشته، عملکرد دولت‌ها در اجرای احکام بودجه نامطلوب و بشدت پرنوسان بوده است.

پایبندی اندک دولت به اجرای قوانین بودجه به طور کلی ریشه در چند عامل دارد. نبود ضمانت اجرایی کافی برای قوانین، مساله‌ای است که به طور کلی در اجرای تمام قوانین کشور وجود دارد. خلأ ضمانت اجرایی در قوانین کشور باعث شده بسیاری از دولتمردان نسبت به تخلف از اجرای قوانین احساس امنیت داشته و از همین رو پایبندی چندانی به اجرای آن نداشته باشند. مساله دیگر در اجرایی نشدن قوانین بودجه، شوک‌های ناگهانی اقتصادی است که بویژه در ۱۰ سال اخیر به دفعات تجربه شده است.

 

تحریم‌های یکجانبه آمریکا مهم‌ترین مصداق این مساله است. در کنار تحریم‌ها، افت قیمت نفت که در سال‌های اخیر به دلیل رقابت‌های سیاسی و اخیرا هم به دلیل شیوع ویروس کرونا رخ داد، منابع بودجه را با محدودیت جدی مواجه کرد. محقق نشدن منابع بودجه، اجرای بسیاری از احکام بودجه را تقریبا غیرممکن کرد. از همین رو میزان پایبندی دولت‌ها به احکام قانونی بودجه بویژه در دوران بروز این شوک‌ها دچار افتی جدی شده است. تداوم این جنبه از اجرا نشدن بسیاری از احکام بودجه، ریشه در اهمال نمایندگان مجلس در برخی دوره‌ها نسبت به فراهم کردن زمینه برای رفع وابستگی بودجه کشور به درآمد حاصل از نفت دارد. تدوین قوانینی برای ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید از جمله مهم‌ترین راهکار‌ها برای رفع وابستگی بودجه به منابع ناپایدار نفتی است. این همان نکته‌ای است که در بسیاری از گزارش‌های تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور در سال‌های اخیر به آن اشاره شده، اما نمایندگان مجلس توجه چندانی به آن نداشته‌اند.

پیشینه درخشان ایرانیان در حسابرسی دولتی

«دیوان محاسبات کشور» به عنوان یک نهاد حسابرسی مستقل در امور مالی و اداری مملکت در ایران سابقه‌ای به قدمت دوران هخامنشی دارد به طوری که باستان‌شناسان لوح‌های گلی یافت شده در زیر‌زمین تالار صد ستون تخت جمشید را که به حساب و کتاب دریافتی‌ها و پرداختی‌های وابستگان به حکومت و کارکنان دیوانی در آن‌ها پرداخته شده است، جزو درخشان‌ترین اسناد تاریخ بشری در این زمینه دانسته‌اند.

بعد از اسلام به افرادی که چنین وظیفه‌ای را در حکومت داشتند، قاسم یا عامل زکات اطلاق می‌شد. در دوره‌های صفویه و قاجاریه امور مالی از اوضاع بهتری برخوردار شد. شخص امیرکبیر بنیانگذار شکل امروزی نهاد محاسباتی بود. او نخستین وزارتخانه مالیه را تأسیس کرد و از سال ۱۲۲۵ هجری قمری یکی از رشته‌های مدرسه دارالفنون به حسابداری اختصاص داده شد و به دانش‌آموختگان این رشته مدرک داده می‌شد.

 

پس از انقلاب مشروطه و در جریان تصویب متمم قانون اساسی مشروطه در سال ۱۲۸۶، برای نخستین‌بار یک نهاد انتخابی (دموکراتیک) یعنی مجلس شورای ملی وقت وارد بحث حسابرسی امور دولتی و کشوری شد. در آن سال نه تنها برای نخستین‌بار مفاهیمی، چون محاسبات و تفریغ حساب جاری که زیر بنای حسابداری و حسابرسی است، وارد قانون جاری ایران شد، بلکه مشخصا کارکرد «دیوان محاسبات کشور» با همین عنوان امروزی تعریف شد.

 

بر اساس اصول ۱۰۱ تا ۱۰۳ قانون اساسی مشروطه و متمم آن در سال‌های ۱۲۸۵ و ۱۲۸۶ خورشیدی، «دیوان محاسبات کشور» مشابه آنچه قبلا در قانون اساسی فرانسه پساانقلاب به وجود آمده بود، در ایران هم موجودیت پیدا کرد. در دوره دوم مجلس شورای ملی در سال ۱۲۸۹ نیز ساختار دیوان محاسبات تقریبا به همان شکل امروزی‌اش متشکل از یک رئیس مستقل و یک محکمه زیرنظر مجلس تبیین شد. بدین ترتیب ۱۱۰ سال پیش ایران یکی از ۲۰ کشور جهان محسوب می‌شد که از یک نهاد حسابرسی مستقل زیر نظر یک مجلس انتخاب شده توسط مردمش برخوردار بود.

همتایان جهانی دیوان محاسبات کشور

پس از انقلاب اسلامی چهره‌های ماندگاری، چون سیدمحمود روح‌الامینی و ایرج صفاتی‌دزفولی ریاست دیوان محاسبات را بر عهده داشته‌اند. امروز ساختار و مفهوم «دیوان محاسبات کشور» جمهوری اسلامی ایران به طور صریح در اصول ۵۴ و ۵۵ قانون اساسی آمده است و این سازمان یکی از ۱۹۱ عضو پیوسته سازمان بین‌المللی مؤسسات حسابرسی عالی موسوم به «اینتوسای» محسوب می‌شود.

 

در حال حاضر بیش از ۳۰ کشور که نیمی از آن‌ها جزو کشور‌های پیشرفته جهان محسوب می‌شوند، به علاوه ایالات‌متحده آمریکا و اتحادیه اروپایی، از نهاد مشابه «دیوان محاسبات» ما در عنوان و کارکرد بهره می‌برند. بدین معنی که این دیوان‌ها هم وظیفه حسابرسی از دستگاه‌های دولتی و افراد حاکمیتی را تحت نظارت مجلس‌های خود بر عهده دارند و هم از اختیار محاکمه مستقل خاطیان برخوردارند. در بریتانیا، اما به خاطر ساختار سلطنتی و اشرافی با اداره حسابرسی ملی مواجهیم که اگرچه اداره‌ای مستقل زیر نظر پارلمان است، اما قدرت محاکمه مقامات خاطی را ندارد و باید پرونده‌ها را به دادگستری این کشور ارجاع دهد.

 

در جمهوری خلق چین اگر چه اداره حسابرسی ملی از دولت مستقل نیست، اما شأن و جایگاهی به اندازه دولت داشته و همانند یک کابینه اجرایی موازی دولت که بر کار آن نظارت دارد، بخشی از شورای حکومتی بوده و زیر نظر مقام عالی (رئیس‌جمهور) اداره می‌شود. اداره حسابرسی ملی چین مستقیما زیر نظر پارلمان نیست، اما این به ساختار حکومتی این کشور باز‌می‌گردد که پارلمان مسؤولیت‌های اجرایی و نظارتی خود را به مقام عالی (رئیس‌جمهور) که همزمان رهبر تنها حزب پارلمان (حزب کمونیست) هم به شمار می‌رود، تفویض می‌کند. با اینکه به نظر می‌رسد این ساختار ممکن است چندان دموکراتیک نبوده و در نتیجه اداره حسابرسی ملی چین نتواند مستقلا به نظارت بر امور مالی و اداری بپردازد، اما به گواه ناظران بین‌المللی، چینی‌ها در عمل کارآمد‌ترین حسابرسی حکومتی و دولتی را در جهان دارند.

 ابزار‌های نظارتی حسابداری و عملکردی دیوان

همان‌طور که گفته شد شأن بالقوه دیوان بالاست، اما بالفعل چطور؟ در واقع باید بپرسیم دیوان محاسبات در اصل چه می‌کند و چه ظرفیت‌های مغفول‌مانده‌ای دارد؟

در حال حاضر، دیوان محاسبات یک نظارت شکلی حسابداری بر دستگاه‌ها اعمال می‌کند که خروجی آن گزارش تفریق بودجه است. این گزارش که مهم‌ترین خروجی دیوان است عمدتا مبتنی بر ظواهر حسابداری است نه عملکرد واقعی دستگاه‌ها. به عبارت دیگر، دیوان می‌تواند انواع دیگری از نظارت‌ها را بویژه بر کیفیت عملکرد‌ها نیز اعمال کند. دیوان می‌تواند نقشی جدی در کاهش شدید هزینه‌تراشی دستگاه‌ها ایفا کند. اگر سامانه‌های اطلاعاتی دیوان محاسبات کارشان را درست انجام دهند یا دسترسی دیوان به اطلاعات دستگاه‌ها از طریق سامانه‌های برخط (آنلاین) مقدور شود- کاری که سال‌هاست قرار است انجام شود- آن وقت این نه‌تن‌ها باعث رسیدگی به تخلفات مالی و اداری می‌شود، بلکه حتی می‌تواند از تخلفات جلوگیری به عمل آورد.

راه‌اندازی سامانه‌های برخط بدین شکل در پیشگیری از تخلفات موثر است که به دیوان این اختیار را می‌دهد تا حتی جلوی نقل‌و‌انتقالات مالی متخلفانه بین ادارات دولتی را بگیرد، در حالی که الان حداکثر دیوان می‌تواند مدت‌ها پس از بروز تخلف آن را کشف کند.

ابزار‌های مجازاتی دیوان

نکته مهم دیگر که معمولا نادیده گرفته می‌شود این است که دیوان علاوه بر نقش حسابرسی، در برخی زمینه‌ها نقش قضایی هم دارد و در کنار ابزار‌های نظارتی از ابزار‌های مجازاتی نیز برخوردار است و می‌تواند راسا مدیران خاطی را به سزای اعمال‌شان برساند. دیوان خودش دادستان دارد که در حال حاضر این مهم بر عهده آقای علی کامیار است که علاوه بر تسلط حقوقی و قضایی خود ۳ دوره نماینده مجلس بوده است. اینجاست که استقلال دیوان، تعارض منافع نداشتن آن و شفاف عمل کردن آن بشدت اهمیت می‌یابد و به همین دلیل باید مسؤولان دیوان بشدت مراقب باشند که دچار بده‌بستان سیاسی نشوند.

دیوان محاسبات یک رصدخانه است

نماینده مردم شاهین‌شهر در مجلس شورای اسلامی با اشاره به نقش دیوان محاسبات در بخش نظارتی مجلس گفت: ما در مجلس شورای اسلامی ۴ رکن اساسی داریم که ۲ رکن آن، مرکز پژوهش‌ها و مدیریت قوانین هستند که به امور تقنینی می‌پردازند و ۲ رکن بعدی آن دیوان محاسبات و معاونت نظارت مجلس هستند که کار نظارتی بر بیشتر امور کشور را انجام می‌دهند.

حسینعلی حاجی‌دلیگانی با تاکید بر اهمیت نقش نظارتی مجلس اظهار داشت: در این راستا آنچه امروز مشخص است، ضرورت نظارت بیشتر نسبت به کار‌های تقنینی است به صورتی که ما باید در مجلس ۹۰ درصد از کارمان را به نظارت و تنها ۱۰ درصد از آن را به امور تقنینی اختصاص دهیم. این مطلب از آنجا تأیید می‌شود که با توجه به وجود نزدیک به ۱۳ هزار قانون، ۳ هزار و ۷۰۰ عدد از این قوانین در مجلس قبل منسوخ شده است و کارشناسان همچنان عقیده دارند برای روان شدن کشور باید حدود ۸ هزار قانون دیگر هم لغو شود.

وی افزود: ما نه تن‌ها با کمبود قانون مواجه نیستیم، بلکه با انباشت قوانین اضافی مواجه هستیم، اما از طرف دیگر در امور نظارتی ظرفیت‌های بلا‌استفاده زیادی داریم. به عنوان مثال ما قوانین زیادی را در کشور داریم که دولت آن‌ها را اجرا نمی‌کند. با توجه به آمار‌ها نزدیک به ۱۰۰ عدد تصویب‌نامه وجود دارد که دولت باید آن‌ها را در راستای اجرای قانون برنامه ششم اجرا می‌کرده، اما با وجود اینکه یک سال دیگر بیشتر از عمر دولت باقی نمانده، هنوز این تصویب‌نامه‌ها اجرایی نشده است. همچنین تخلفاتی که در وزارتخانه‌ها و سایر ادارات وجود دارد، ضرورت توجه به نقش نظارتی مجلس را دو‌چندان می‌کند؛ بنابراین معاونت نظارت یک کار شکلی انجام می‌دهد، اما دیوان محاسبات ناظری هوشیار، رصدکننده و مغز متفکر مجلس است.

 

حاجی‌دلیگانی در نهایت گفت: دیوان محاسبات به منزله یک رصدخانه، دیدگاه‌دهنده و پیگیری‌کننده مسائل است و جایگاه بسیار مهمی در مجلس دارد. نظارت مستمر نمایندگان بر کار دیوان محاسبات باعث می‌شود مجلس در رأس امور قرار بگیرد. با توجه به سو‌ءاستفاده‌هایی که سابقا در دیوان محاسبات می‌شد، این نهاد برای اینکه بتواند موفق شود، باید از عناصر پاکدست، متخصص و دلسوز برای نظام در جایگاه معاونان، مستشاران و حسابرسان استفاده کند.

شعارسال، با اندکی تلخیص و اضافات بر گرفته از وطن امروز، تاریخ انتشار: ۷ مرداد ۱۳۹۹، کدخبر: ۲۹۸۵/۳/۲۲۲۴۲۸/۰، www.vatanemrooz.ir