شعار سال: لازمه پیشگیری و مبارزه با فساد، شناخت ریشه‌های فساد است و به همین دلیل، شناخت تعارض منافع به عنوان مهم‌ترین ریشه وقوع فساد از اهمیت بسیاری برخوردار است. افزایش شناخت از تعارض منافع با توجه به در پیش بودن انتخاب اعضای اصلی دولت سیزدهم در هفته‌های آتی، از اهمیت مضاعفی برخوردار است. در همین راستا و در قالب سلسله گزارش‌هایی که با استفاده از محتوای کتاب «تعارض منافع در بخش عمومی» (منتشر شده توسط اندیشکده شفافیت برای ایران) تهیه شده است، به بررسی این موضوع پرداخته ایم. در قسمت اول این سلسله گزارش ها، نگاهی به مفاهیم پایه‌ای تعارض منافع می‌پردازیم:

*مقدمه

موقعیت‌های فرضی زیر را در نظر بگیرید:

- یک دستگاه دولتی می‌خواهد املاکش را بفروشد و مسئولین اجرایی آن دستگاه در زمره‌ی مشتریان قرار دارند؛ یک وزیر با تشکیل شرکت خانوادگی در مناقصه‌های دولتی شرکت کند؛ یک قاضی دادگستری پس از بازنشستگی بلافاصله در حوزه کاری خودش مشغول به وکالت شود؛ مدیرعامل یک بانک خصوصی به سمت ریاست کل بانک مرکزی انتخاب شود؛ یک ممیز مالیاتی بلافاصله پس از بازنشستگی به عنوان مشاور مالیاتی یک شرکت خصوصی منصوب شود؛ وارد کننده‌ی یک کالا همزمان عضو انجمن تولیدکنندگان داخلی آن کالا نیز باشد.

فارغ از تفاوت‌های ظاهری، به لحاظ ماهوی، موقعیت‌های فوق دارای یک وجه اشتراک ضمنی هستند. منطق حاکم بر تمام موقعیت‌ها به‌گونه‌ای است که احتمال اتخاذ یک تصمیم یا اقدامِ نابه‌جا وجود دارد؛ بنابراین عقل سلیم حکم می‌کند مادامی که منطق مشکل‌آفرینِ این موقعیت‌ها شناسایی و مدیریت نشده است، به خروجی این موقعیت‌ها با شک و تردید نگریست؛ چرا که همواره احتمال ظهور یک خروجی نامطلوب (غیرقانونی، غیراخلاقی و غیرعرفی) وجود دارد. برای مثال، مسئولین اجرایی دستگاه دولتی ممکن است از جایگاه و موقعیت رسمی خود برای خرید املاک دولتی استفاده کنند؛ یا وزیر ممکن است از جایگاه رسمی و قانونی خود برای انتفاع شرکت خانوادگی بهره ببرد. در حوزه حکمرانی، چنین موقعیت‌هایی «تعارض منافع» (Conflict of Interest) نامیده می‌شوند.

*تعریف تعارض منافع

در یک تعریف کلی، منظور از تعارض منافع، قرارگیری در موقعیت انتخاب بین دو نفع است: نفع به‌جا (یا نفع اولیه) (Proper or Primary Interest) و نفع نابه‌جا (یا ثانویه) (Improper or Secondary Interest). منظور از نفع به‌جا نفعی است که از منظر قانونی، اخلاقی یا عرفی از فرد، گروه یا سازمان انتظار می‌رود در یک موقعیت خاص، به دنبال تحقق آن نفع باشد. بدیهی است هر نفعی به جز نفع به‌جا در زمره‌ی منافع نابه‌جا (یا ثانویه) قرار می‌گیرد. برای مثال از رئیس بانک مرکزی انتظار می‌رود به دنبال تحقق نفع عمومی جامعه از طریق سیاست‌گذاری و نظارت بر حوزه بانکی کشور باشد (نفع اولیه یا به‌جا). در صورتی که در موقعیت‌های تصمیم‌گیری و اقدام، امکان مداخله‌ی منافع دیگری (از جمله منافع مادی شخصی، سازمانی، حزبی، قومی و غیره) فراهم شود، رئیس بانک مرکزی در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته است.

از منظر بروز فساد باید گفت موقعیت‌های تعارض منافع، یک مرحله پیش‌از وقوع فساد یا به تعبیری موقعیت‌های در آستانه وقوع به شمار می‌روند و با انجام اقدامات مناسب، معمولاً پیش از آن‌که هرگونه عمل نادرستی به وقوع فساد بپیوندد _ به‌صورت داوطلبانه _ به سرعت کشف و به سهولت رفع می‌شوند. البته باید افزود، بروز برخی موقعیت‌های تعارض منافع، اجتناب‌ناپذیر است؛ آن‌چه مهم است، ممانعت از تبدیل‌شدن این موقعیت‌ها به خروجی‌های نامطلوب از جمله فساد است.

*تفاوت تعارض منافع با تضاد منافع

در زبان فارسی واژه انگلیسی «conflict» به «تضاد» یا «تعارض» برگردانده شده است. این دو واژه اغلب به‌صورت مترادف به کار برده می‌شوند، اما به نظر میرسد ترجمه تعارض منافع، دقیق‌تر از تضاد منافع باشد. تضاد منافع یا منافع متضاد، ناظر بر موقعیتی است که در آن منافع دو موجودیت (دو فرد، یک فرد یا یک سازمان، دو سازمان و غیره) در جهت مخالف یکدیگر قرار دارند به‌گونه‌ای که این تضاد از ماهیت منافع هر یک از طرفین ناشی می‌شود. کَرسون در تشریح تفاوت بین تضاد و تعارض از مثال منافع کارمندان و کارفرما‌ها استفاده کرده است. از نظر او زمانی که کارفرما به یک کارمند حقوق سالیانه می‌دهد، به نفع کارمند و به ضرر کارفرما است، در این‌جا منافع دو گروه در تضاد با یکدیگر قرار دارد، ولی این موقعیت، یک موقعیت تعارض منافع نیست. تصادم و تقابل منافع به تنهایی عامل ایجاد تعارض منافع نیست. تعارض منافع زمانی شکل می‌گیرد که نفع یا منافع نابه‌جا، مانع انجام صحیح و بی‌طرفانه‌ی وظایف محول‌شده می‌شود. تضاد بین کارمند و کارفرما یک تضاد «توجیه‌پذیر» و «طبیعی» است که از ماهیت کنش بین دو موجودیت دارای منافع ناهمسو ناشی می‌شود؛ بنابراین به عنوان اولین تفاوت باید گفت تضاد منافع یا منافع متضاد، یک موقعیت «میان فردی» (Interpersonal) است؛ در حالی که موقعیت «تعارض منافع» یک موقعیت «درون فردی» (Intrapersonal) است، بدین معنا که دو یا چند نفع در درون یک موجودیت با یکدیگر در تعارض قرار می‌گیرند. به عنوان مثال زمانی‌که یک فرد بین منفعت شخصی خود و منفعت عالی کشور در جایگاه نمایندگی مردم در پارلمان، دچار تعارض منافع می‌شود، هر دو منفعت در درون فرد قرار دارد. در این‌جا نفع نابه‌جا یک نفع عارضی است که توجیه‌ناپذیر است. در جدول زیر تفاوت‌های بین «تعارض منافع» و «منافع متعارض» آمده است:

 

*تعارض منافع در نظام حکمرانی

تعارض منافع به عنوان یک مفهوم عام در تمام عرصه‌های اجتماعی از روابط خانوادگی تا روابط بین سازمان‌ها وجود دارد. خروجی موقعیت‌های تعارض منافع در هر عرصه‌ای متفاوت است. یکی از عرصه‌های مهم، حوزه‌ی حکمرانی است. از آن‌جایی که حکومت نماینده و مدافع حقوق عمومی جامعه است، انتظار می‌رود در تحقق منافع به‌جا و خیر جمعی کوشا باشد؛ بنابراین شناخت و بررسی مفهوم تعارض منافع در حوزه حکمرانی بسیار ضروری است. مثال‌های زیر می‌توانند در فهم موقعیت‌های تعارض منافع در حوزه حکمرانی راهگشا باشند:

مثال اول: طی فراخوان عمومی یک سازمان دولتی برای استخدام نیروی جدید، عده‌ای داوطلب، جهت مصاحبه و گزینش به سازمان مذکور مراجعه کرده‌اند. بر حسب اتفاق، پسر یکی از اعضای هیئت گزینش نیز در میان مراجعین قرار دارد.

مثال دوم: یک مسئول در سازمان دولتی «الف» دارای پست تصمیم‌گیری است و شرکت خصوصی «ب» طرف قرارداد این سازمان دولتی است. این در حالی است که آن مسئول دولتی همزمان در شرکت «ب» نیز دارای سهام است.

مثال سوم: رئیس بانک مرکزی بلافاصله پس از پایان دوره مسئولیت به مدیریت یکی از بانک‌های خصوصی منصوب می‌شود. یا قبل از تصدی سمت ریاست بانک مرکزی، مدیرعامل یک بانک خصوصی بوده است.

مثال چهارم: در یک مزایده‌ی دولتی، شرکت (الف) به عنوان ناظر و شرکت (ب) به عنوان مجری یک پروژه، انتخاب می‌شوند. این نظارت در حالی صورت می‌گیرد که بیش از ۵۰ درصد سهام شرکت (ب) متعلق به شرکت (الف) است.

مثال پنجم: طبق آیین‌نامه‌های یک وزارت‌خانه، جهت ارزیابی عملکرد شرکت‌های تابعه، هلدینگ «الف» به عنوان یک سازمان فرادست شرکت‌ها، مکلف است تا گزارش‌های ماهیانه از عملکرد همه‌ی شرکت‌های تابعه را ارائه دهد. این در حالی است که ارزیابی عملکرد هلدینگ «الف» بر اساس گزارش‌های ماهیانه‌ی شرکت‌های تابعه‌ی آن انجام می‌گیرد.

همان‌طور که در تمام مثال‌های بالا مشاهده می‌شود، موجودیتی که در موقعیت تعارض منافع قرار دارد یک کارگزار یا سازمان دولتی است. برای ارائه‌ی تعریفی که موارد مذکور را به‌طور خاص دربرگیرد، لازم است تعریف عمومی تعارض منافع، محدودتر شود.

 

در شکل بالا بطور خلاصه مولفه‌ها و اجزای تعارض منافع در نظام حکمرانی، بیان شده است بر اساس چهار رکن توضیح داده شده، می‌توان تعریف تعارض منافع در نظام حکمرانی را به‌طور اجمالی این‌گونه بیان کرد: «تعارض منافع در نظام حکمرانی به موقعیتی گفته می‌شود که در آن یک مقام دولتی در نقش‌های سازمانی خود، هنگام اِعمال اراده یا تصمیم‌گیری‌های احتمالی در آینده، در مورد موضوعاتی که در حیطه‌ی وظایف اوست، بر سر دوراهی انتخاب بین نفع به‌جا و نفع نابه‌جا قرار گیرد».

*نحوه تمایز بین نفع به جا و نفع نابجا

پس از تعریف تعارض منافع در حوزه حکمرانی پرسشی که به ذهن خطور می‌کند این است که چگونه می‌توان در موقعیت‌های مختلف، بین نفع به‌جا و نابه‌جا تمایز قائل شد؟ پاسخ به این سوال، یکی از اساسی‌ترین نکات برای سیاست‌گذاری و مدیریت تعارض منافع در هر نظامی خواهد بود. ارزش‌ها، عرف، قوانین، فرهنگ و ... دیگر عوامل، از مهم‌ترین مولفه‌های پاسخ به این پرسش می‌باشند. برای فهم بهتر، برخی از این شاخص‌ها بیان شده‌اند، اما محدود به این موارد نیستند:

نفع فردی در مقابل نفع جمعی: هرگاه نفع فردی در برابر نفع جمعی قرار بگیرد، نفع فردی به عنوان نفع ثانویه یا نابه‌جا خواهد بود. به عنوان مثال رعایت حقوق عامه مردم توسط یک مسئول دولتی از طریق شایسته‌سالاری یا در نظر گرفتن منافع یک نفر از اقوام مسئول دولتی برای انتصاب در یک مسئولیت.

نفع کوتاه‌مدت در برابر نفع بلندمدت: معمولاً نفع بلندمدت نفع به‌جا و نفع کوتاه‌مدت نفع نابه‌جا تلقی می‌شود.

مطابقت با قانون: مطابقت با قانون معیار خوبی برای شناسایی منافع به‌جا و نابه‌جا است.

مطابقت با عرف: یکی دیگر از معیار‌های تشخیص نفع به‌جا از نفع نابه‌جا مطابقت با عرف و باور عمومی است.

شعارسال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از خبرگزاری فارس، تاریخ انتشار: ۶ تیر ۱۴۰۰، کدخبر: ۱۴۰۰۰۴۰۶۰۰۰۲۷۹، www.farsnews.ir