هدف از این مقاله تحلیل و بررسی تاثیر قوانین عادی در کارکرد شوراهای اسلامی و مسیر طی شده آن از سال ۱۳۷۵ تاکنون با امعان نظر به اصلاحات و الحاقات انجام شده طی سالهای گذشته از سویی ، و همین طور میزان پذیرش این نهاد از سوی دستگاه های اجرایی علی الخصوص فرمانداریها و استانداریها در راه طی شده و از طرفی عملکرد خود شوراها به عنوان حکومت های محلی که قاعدتاً به دلیل داشتن برخی از اختیارات قانونی در امور محلی یکی از چالش های همیشگی انواع نظام های سیاسی – حقوقی بوده اند . توسل به سبک اداری عدم تمرکز موجب تقویت روحیه مشارکت پذیری ، ابتکار و آورده شهروندان در اداره امور مناطق و بالطبع کشور است و همواره با مسائل و مشکلات مختلف مواجه بوده است . شوراها مهمترین ابزار اعمال تمرکز زدایی و اداره امور مناطق محلی بوده اند که نحوه تشکیل توزیع اختیارات و وظایف میان آنها و مجالس قانون گذاری و چگونگی تعامل و ارتباط آنها با قوه مجریه از جمله پرسشهای بنیادین مطرح در خصوص این نهاد است و غرض اصلی اینکه این نهاد طی سالهای طی شده به سمت تمرکز زدایی حرکت نموده است یا خیر که در سطور آینده مورد کنکاش قرار می گیرد .

مقدمه

شوراهای اسلامی شهر و روستا بیش از سه دوره فعالیت خود را سپری نموده اند و به دوره پختگی رسیده اند و دیگر ادعای کم تجربه و یا نوپا بودن شوراهای اسلامی پذیرفتنی نیست . در طول این سه دوره عمر شوراها چالش های قانونی ، اجرایی و ساختاری شورا مشخص شده و شوراهای اسلامی وارد مرحله نهادینه شده اند . و بایستی عملکرد خود را با نگاه برنامه ای هماهنگ نمایند تا با برطرف نمودن چالش های حقوقی و قانونی و رفع تزاحم های اجرایی و اصلاح ساختارها با کارکردی هماهنگ با سایر اجزاء قانونی و اجرایی و تعامل بیشتر با آنها عملکرد خود را با برنامه های کارشناسی شده هماهنگ نمایند و نسبت به محقق نمودن هدف قانون گذار در خصوص پیشبرد امور محلی و منطقه ای در جامعه که به دلایل گوناگونی که الان محل بحث آن نیست و این پروسه مهم تاریخی را که با فراز و نشیب همراه نموده عملی نماید بدیهی است نقش قوه مقننه و اجرائیه در خصوص رفع بسیاری از ابهامات قانونی و اجرایی و دل کندن از برخی از تصدی گریهای غیر ضرور و سپردن آنها به شوراهای محلی توسط دولت نقش تعیین کننده ای در بهبود عملکرد شوراهای اسلامی و رسیدن آنها به کمال مطلوب ، که همانا تمرکز زدایی از اداره امور کشور است ، می باشد .

در این مقاله سعی بر این است که نقش قانون و اصلاحات و الحاقاتی که تاکنون در آن انجام یافته نقش دستگاه های اجرایی علی الخصوص فرمانداری ها و النهایه خود شوراها به عنوان سه رکن اصلی موثر در تمرکز زدایی و سپردان امور به نهادهای محلی مورد کنکاش قرار گیرد لازم به ذکر است که در این گزارش نگاهی تطبیقی به شوراها در ترکیه ، فرانسه و انگلیس نیز افکنده شده است .

۱ – شوراهای اسلامی و قانون :

الف ) شوراها از منظر قانون اساسی ؛

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان سند مادر در تعیین راهبردهای اساسی کشور در اداره امور جامعه مهمترین و اساسی ترین سندی است که هم از نظر ارزیابی های بین المللی و هم ملی مورد توجه و استناد است . با نگاهی به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شوراهای اسلامی دارای چنان مرتبت و اهمیتی هستند که در کمتر کشوری به لحاظ اختصاص این همه اصل از اصول قانونی اساسی در ایجاد شوراها مواجه می شوید . فصل هفتم قانون اساسی اصول مربوط به شوراهای اسلامی شهر و روستا با لحاظ کردن اصول اسلامی و قرآنی به تصویب اکثریت اعضای مجلس خبرگان می رسد ، اصل ششم ، اصل هفتم و اصول یکصدم تا یکصدم ششم به ترتیب زیر و با کثریت آرا به تصویب مجلس خبرگان می رسد .

آراء موافق به اصول مذکور در جدول زیر نشان از توجه ویژه خبرگان قانون اساسی به این اصول مهم است که در کمتر کشوری قابل مشاهده است[۶] .

در مقایسه ای تطبیقی در قانون اساسی فرانسه تنها چهار اصل از اصول قانون اساسی فرانسه به شوراها می پردازد اصول ۷۲ تا ۷۵ [۷].

از نقطه نظر تطبیق محتوایی نیز اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص اختیارات شوراهای اسلامی با سایر کشورها در بعضی از موارد این اختیارات بیشتر از سایر کشورهاست به عنوان مثال در اصل یکصد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی می خوانیم ؛ « استانداران ، فرمانداران ، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند .[۸] »

در اصل ۱۰۲ شورای عالی استانها حق دارد در حدود وظایف خود طرحهایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند[۹] . در صورتی که بنا به اکثر بندهای ذیل ماده ۷۴ قانون اساسی فرانسه شوراها زیر کنترل و حاکمیت مقامات محلی و ملی می باشند و این شورای وزیران و یا مجلس موسسان است که نقش اصلی را در هدایت و کنترل شوراها و حکومت های محلی را بعهده دارند[۱۰] .

به عنوان مثال نهادهای محلی و شوراها در کشور فرانسه از حق قانونگذاری و وضع مقررات برخوردار نیستند و این نمایندگان پارلمان ملی اند ، که بسیاری از آنها نماینده بخش های محلی و شوراها نیز هستند که از این حق برخوردارند[۱۱] .

در کشور ترکیه تنها یک اصل به نهاد های محلی اختصاص دارد و از مجموع ۱۷۷ اصل قانون اساسی ترکیه تنها اصل ۱۲۷ آن با ۶ بند ذیل آن به نهاد های محلی می پردازد که با تحفظ خاصی نسبت به اختیارات نهادها و حکومتهای محلی می پردازد و در مجموع شوراها را کارگزاران محلی حکومت می داند[۱۲] .

ب ) شوراها از منظر قوانین عادی و آیین نامه ها ؛

با توجه به اصول مطروحه قانون اساسی پیش گفته و نگاهی اجمالی به قانون عادی شوراهای اسلامی مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات و الحاقات بعدی و آیین نامه های آن اشکالات زیر بر قانون شوراها و آیین نامه های آن وارد است که همترازی قانون موضوعه و آیین نامه های آن را با اصول قانون اساسی نشان نمی دهد و می توان گفت که از اینجا به بعد است که هدف و مقصود قانونگذاران خبرگان قانون اساسی را برآورده نمی نماید ؛ و نه تنها باعث بسط ید شوراها نگشته بلکه اختیارات مد نظر قانون اساسی را که در مذاکرات خبرگان اول قانون اساسی مطرح بوده میسر ننموده است و به استناد شواهد زیر محدود نیز نموده است :

۱ – براساس اصل ۱۰۳ قانون اساسی استانداران ، فرمانداران ، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند . در صورتیکه در قانون شوراها براساس بند « و » ، « ی » ماده ۶۸ اصلاحی در سالهای ۱۳۸۲ و ۱۳۸۶ و همین طور براساس بند ۴ ماده ۷۱ قانون شوراهای اسلامی شوراهای روستاها و شهر موظف به همکاری با مسئولین اجرایی و نهادها و سازمانهای مملکتی در زمینه های مختلف می باشند . ۱۳

۲ _ به استناد اصول ۱۰۱ و ۱۰۲ قانون اساسی و به منظور جلوگیری از تبعیض وجلب همکاری مردم شورای عالی استانها می تواند طرحهایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند و این طرحها باید مورد رسیدگی قرار گیرند در همین راستا ماده ۷۸ مکرر ۲ الحاقی ۶/۷/۱۳۸۲ برای اجرایی شدن اصول فوق الذکر در نظر گرفته شده است اما در صورت قصور یا تقصیر مسئولان چه راه حلی برای برخورد با آنان در نظر گرفته شده است را مشخص ننموده است ، به گونه ای که علی رغم تصریح بند ۱۰ ماده ۷۸ مبنی بر مشخص نمودن آن دسته از امور شهری که توسط وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی قابل واگذاری به شوراهای اسلامی است را تاکنون در این زمینه عملاً اتفاقی نیافتده و هیچیک از این امور که جنبه تصدی گری برای دولت دارد به شوراهای اسلامی واگذار نگردیده است .

۳ – در فصل چهارم قانون شوراها ترتیب رسیدگی به تخلفات شوراهادر بند ۲ ماده ۷۹ قانون شوراها تا قبل از اصلاحی ۲۷/۸/۸۶ تعداد اعضای شوراهای استان در هیات حل اختلاف استان به انتخاب شورای مذکور در هیات حل اختلاف استان ۲ نفر بوده اند که این تعداد در اصلاحیه ۲۷/۸/۸۶ به یک نفر کاهش یافته و به جای آن یک نفر از نمایندگان استان در مجلس شورای اسلامی به هیات مذکور اضافه شده است .

۴ – براساس اصل یکصد و ششم انحلال شوراها جز در صورت انحراف از وظایف قانونی ممکن نیست و نحوه تشکیل مجدد آنها براساس ماده ۸۳ قانون شوراها که تصریح می دارد : « در حوزه هایی که انتخابات آنها براساس ماده ۸۴ متوقف یا طبق ماده ۵۷ و ۵۸ باطل یا براساس ماده ۸۱ این قانون شورای آن منحل شده است انتخابات برای تشکیل شورا حداکثر ظرف ۲ ماه برگزار شود . »

در اینجا نیز قانون گذار علیرغم صراحت قانون اساسی هیچگونه راهکاری را برای برخورد با مسئولین اجرایی انتخابات که از این قانون استنکاف نمایند در نظر نگرفته کما اینکه نمونه های زیادی از مناطق روستایی و شهری فاقد شوراهای اسلامی در سطح کشور وجود دارد که بیش از ۲ ماه فاقد شورای اسلامی بوده اند و هیچ اقدامی از سوی مجلس شورای اسلامی و از سوی دولت بعمل نیامده است .

بنا به موارد گفته شده در بالا با وجود صراحت قانون اساسی در لزوم تمرکز زدایی از امور کشور که عمدتاً جنبه تصدی گری دارند و سپردن آنها به شوراهای اسلامی ؛ روح حاکم بر قوانین موضوعه و عادی شوراها که از سال ۱۳۷۵ به این طرف تصویب و اصلاحات و الحاقاتی که در سالهای ۱۳۸۲ – ۱۳۸۶ و ۱۳۸۹ بر آن افزوده شده است تطبیقی با روح قانون اساسی در

سبک تر کردن دولت و واگذاری امور منطقه ای و محلی به شوراهای اسلامی را نداشته و موجب ابهام در اجرایی شدن این اصول مترقی قانون اساسی شده است .

۲ – تاخیر دولت در خصوص ارائه لایحه ابهام زدایی از قانون شوراها :

با وجود اشکار شدن نارسایی ها ، ابهامات قانون و آیین نامه های قانون شوراهای اسلامی برای مسئولین اجرایی ؛ تاکنون اقدامی اساسی در راستای پیشنهاد لایحه اصلاحی از سوی دولت برای رفع این نارسایی ها بعمل نیامده است .

علاوه بر نارسایی ها و نقص های پیش گفته که مطابقتی با روح قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ندارند به دو مورد دیگر از این دست نارسایی های و ابهامات که خصوصاً وزارت کشور و به ویژه فرماندارن و دبیرخانه هیات های حل اختلاف با آن سروکار دارند و موجب کندی کار در امور دبیرخانه ها و النهایه امور شوراها و شهری منجر می شود اشاره می گردد :

الف : انحلال شوراها ؛

به استناد ماده ۸۱ قانون شوراهای اسلامی هرگاه شورا اقداماتی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیر مجاز در اموال گردد به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیات حل اختلاف استان ارجاع می گردد و هیات مذکور به شکایات و گزارش ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها آن را منحل می نماید و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی بنا به پیشنهاد هیات استان و تصویب هیات حل اختلاف مرکزی منحل می گردند[۱۳] .

تبصره ذیل ماده ۸۱ اصلاحی ۲۷/۸/۱۳۸۶ مهلت اعتراض شورا به انحلال را یک ماه تعیین کرده که از تاریخ ابلاغ رای به دادگاه صالح شکایت نمایند و دادگاه مکلف است خارج از نوبت به موضوع رسیدگی و رای قطعی صادر نماید[۱۴] .

ب : محکومیت اعضاء شوراها

به استناد ماده ۸۲ قانون شوراها اصلاحی در ۶/۷/۱۳۸۲ و ۲۷/۸/۱۳۸۶ چنانچه هر یک از اعضاء شوراهای موضوع قانون شوراها شرایط عضویت خود را از دست داده و یا در انجام وظایف قانونی مرتکب قصور یا تقصیر شود یا اقدامی که موجب توقف یا اخلال در انجام وظایف شوراها گردد به ۸ مورد محکومیت ذیل همین ماده محکوم می گردند .

تبصره ۲ ذیل ماده ۸۲ به عضو محکوم این حق را داده تا ظرف ۲۰ روز به هیات حل اختلاف مرکزی شکایت نموده و هیات مذکور نیز موظف به رسیدگی خارج از نوبت به موضوع است . به استناد تبصره ۳ همین ماده علاوه بر این برای فرد یا افرادی که سلب عضویت می گردند حق شکایت به دیوان عدالت اداری را محفوظ داشته و دادگاه مذکور موظف به رسیدگی خارج از نوبت می باشد[۱۵] .

براساس بررسی های بعمل آمده از استانهای مخلف و دبیرخانه هیات حل اختلاف مرکزی و تجربیات نگارنده در خصوص این دو مقوله یعنی انحلال شوراها و محکومیت اعضای شوراهای اسلامی به مسائلی برخورد کرده ایم که علاوه بر اینکه روند امور شهری و روستایی را تسریع نکرده اند بلکه باعث مشکل ، دغدغه و پرداخت فرمانداران و استانداران به کارهای تصدی گری در امور محلی شده است و وقت زیادی از آنان مصروف این امور گردیده و می گردد در همین راستا به ۲ اشکال و ابهام مهم در این خصوص اشاره می گردد :

اول اینکه تکلیف رای هیات حل اختلاف استان تا نهایی شدن رای در هیات حل اختلاف مرکز و دیوان عدالت اداری که عموماً مشمول اطاله رسیدگی و تعیین تکلیف می گردد چیست ؟ آیا شورای منحله یا عضو خاطی باید به کار خود ادامه داده و برکار شهردار و امور شهر نظارت نموده و لوایح و ظرحهای مورد نیاز شهرداری را تصویب نماید ؟

اگر نه آیا وزیر کشور و یا استاندار به عنوان جانشین وزیر کشور می تواند تا تعیین تکلیف شورا جانشین شورا گردد ؟

دوم اینکه آیا منظور قانون گذار از تعبیه هیات حل اختلاف استان در قانون شوراها کاری عبث و بیهوده است ؟ مسلماً که قانون گذار چنین منظور و هدفی نداشته است منظور قانون گذار کنترل و اصلاح شوراهای اسلامی بوده و منظور این نبوده است که عضو ساعی و خاطی در کنار هم قرار گیرند و معلوم نباشد چه وقت و چه زمانی عضو خاطی به کار خود ادامه داده و زشتی و قبح تخلف وی از قانون برای مردم چیزی کم اهمیت و یا بی اهمیت جلوه داده شود .

۳ – ترکیب نا متجانس شوراها در نتیجه عدم اصلاح قانون انتخابات ؛

از جمله موارد مهم که در رسیدن شورا و دستیابی به هدف اصلی اش دور داشته ساختار و ترکیب نامتجانس شوراست که آن را از دستیابی کامل به اهداف قانون اساسی که همان تمرکز زدایی است بازداشته است . کار در شورا و اساساً شورا از مقوله هایی است که صد در صد و صرفاً اجتماعی است و آمیختن آن با مقوله هایی دیگر از جمله سیاسی ، قومی و صنفی با آن منافات دارد .

تجربه های عدیده ای از عدم توفیق شوراهایی که به این نکته ظریف دقت نکردند و خود و شهری را در طول دوره شورا به اصطکاک و چالش کشیدند وجود دارد و از سویی شوراهای موفقی هم داشته ایم که چنانچه به دقت به عملکرد آنان نگاهی افکنیم می بینیم که مهمترین ویژگی آنان داشتن نوعی احساس مسئولیت در مقابل منافع فردی و جمعی است . به جای فرد گرایی ، حزب گرایی ، قوم گرایی و صنف گرایی به همگرایی و مسئولیت پذیری اجتماعی در مقابل تمام شهروندان معنی عینی بخشیده اند[۱۶] .

با وجود پیشرفت های نسبی که شوراها در راستای اهداف قانون اساسی داشته اند اما تا رسیدن به اهداف مودر نظر خیلی فاصله است زیرا مسائلی از جمله قانون گریزی شوراها ، نبود فرهنگ شورایی و ساختار غیر مشارکتی شوراها تحصیلات پایین و عدم داشتن تخصص لازم ، عدم حضور مدیران میانی و عالی ، اساتید دانشگاه و خصوصاً مدیران شهری علی الخصوص به علت استعفاء از شغل خود بخاطر الزام و اجبار قانونی ملحوظ در بند ۳ ماده ۲۸ از جمله موارد ی هستند که موجب تشکیل شوراهایی ضعیف و در نتیجه ناکار آمد شده است که شوراهای اسلامی را در رسیدن به اهداف مهم قانون گذار از جمله سپردن امور محلی به مردم به اندازه کافی برآورده نکرده است .

نتیجه گیری

با وجود صراحت ۸ اصل مهم قانون اساسی جمهوری اسلامی در خصوص شوراهای اسلامی که در نوع خود نسبت به سپردن امور محلی و منطقه ای به شوراهای اسلامی کم نظیر است و در مقایسه با کشورهایی همچون انگلیس ، فرانسه و ترکیه توجهی فراتر به مقوله شوراهای محلی بعمل آمده ، مع لذالک در قانون عادی مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات و الحاقات بعدی توجهی در خور و هم سنگ قانون اساسی بعمل نیامد است بلکه در فرایند اصلاحات والحاقات انجام شده در طی سالهای گذشته هم اختیارات شوراهای محلی کم تر و ضیق تر و هم قانون برای مسئولین اجرایی قرین ابهامات بیشتر بوده که این ابهامات حتی در آیین نامه های مصوب نیز رفع نگردیده و بعضاً علی رغم تغییر ماده قانونی تاکنون آیین نامه مربوطه توسط هیات دولت تصویب و ابلاغ نشده است . از دیگر سو عملکرد شوراهای اسلامی و ترکیب ناهمگون شوراها نیز در توفیق این نهاد مهم و اساسی در رفع تمرکز از امور کشور به دلیل قانون گریزی ، عدم روحیه مشارکت پذیری ، پایین بودن تحصیلات مرتبط ، عدم حضور مدیران میانی و دانشگاهی و مدیران شهری به دلیل اجبار و الزام قانون به استعفا و انتخاب شهردارانی بعضاً ناکارآمد و اثر بخش در جذب مشارکت مردم و مسئولین انتظارات قانون اساسی را در راستای سپردن امور محلی به مردم و نمایندگان آنان ، که همان شوراهای اسلامی می باشند ، توفیق در خور و کاملی نداشته و از تمرکز امور در دست دولت کاسته نشده است .

پی نوشت ها

۱ _ constitution

۲ _ law

۳ _ council

۴ _ centralization

۵ _ decentralization

۶ – مذاکرات خبرگان قانون اساسی جلسه شانزدهم ۲۲/۶/۱۳۵۸ http://mozakeratpersianblog.ir

۷ – www.legifrance.gov.f.la constitution

۸ – مذاکرات راجع به اصل ۱۰۳ قانون اساسی ( قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران )

۹ – پیشین

۱۰ – رجوع به پی نوشت شماره ۷

۱۱ – مطالعه تطبیقی نهادهای محلی در کشورهای مختلف مورد انگلستان مرکز پژوهش های مجلس ص ۲۹

۱۲ – The constitution of Turkey (http://www.servat.unibe.ch)

۱۳ – منتظری سید علی اکبر مجموعه تان تشکیلات – وظایف و انتخابات شورای اسلامی شکور ص ۳۹ و ۴۰

۱۴ – پیشین ص ۵۷

۱۵ – پیشین ص ۵۷ و ۵۸

۱۶ – تیموری کاوه ، مرکز مطالعات شهری ، فصل نامه شهرداریها ، سال هفتم شماره ۷۹

[۱] - constitution

[۲] - law

[۳] - council

[۴] - centralization

[۵] - decentralization

[۶] - مذاکرات خبرگان قانون اساسی جلسه شانزدهم ۲۲/۶/۱۳۵۸ http://mozakeratpersianblog.ir

[۷] - www.legifrance.gov.f.la constitution

[۸] - مذاکرات راجع به اصل ۱۰۳ قانون اساسی ( قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران )

[۹] - پیشین

[۱۰] - رجوع به پی نوشت شماره ۷

[۱۱] - مطالعه تطبیقی نهادهای محلی در کشورهای مختلف مورد انگلستان مرکز پژوهش های مجلس ص ۲۹

[۱۲] - The constitution of Turkey (http://www.servat.unibe.ch)

[۱۳] – منتظری سید علی اکبر مجموعه تان تشکیلات – وظایف و انتخابات شورای اسلامی شکور ص ۳۹ و ۴۰

[۱۴] - پیشین ص ۵۷

[۱۵] - پیشین ص ۵۷ و ۵۸

[۱۶] - تیموری کاوه ، مرکز مطالعات شهری ، فصل نامه شهرداریها ، سال هفتم شماره ۷۹

با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از سایت خبری تحلیلی کارون آنلاین، تاریخ انتشار: 5 شهریور1394، کد مطلب: 3364 ، www.karounonline.ir