شعار سال: در تلاش ناكام براي درك اين ارقام به ياد نوشته‌اي در مجله (world future review) 1 در مصاحبه با Ed Gordon افتادم كه مردم تصوري از تريليون ندارند. اگر ما يك تريليون ثانيه به عقب برگرديم به 32000 سال پيش مي‌رسيم. يعني زماني كه نئاندرتال‌ها روي كره زمين قدم مي‌زدند. پس داريم از مبالغ زيادي پول صحبت مي‌كنيم. (مأخذ: جست‌وجوي منابع جديد در شرايط پسرفت اقتصادي، مصاحبه گوردن با مجله ورلد فيوچر ريويو، 2009، ترجمه بايزيد مردوخي)
بودجه‌ريزي فرايند تخصيص منابع محدود به نيازهاي دست‌يافتني در يك سال است. در سند بودجه، هدف‌ها و راهبردهاي دولت و سازمان‌هاي دولتي به‌صورت عبارت‌هاي مالي تعريف شده است. برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي به‌عنوان ابزارهاي كليدي نظام تدبير شايسته، ‌در مقابل راهكارها و اقدامات جزئي و پراكنده و ناهماهنگ كه ممكن است در كوتاه‌مدت و به‌صورت موضعي كارساز باشند، مي‌توانند از بروز تعارضات فوق و عوارض زيانبار آنها و اتلاف منابع انساني و مادي جامعه جلوگيري کنند و دستيابي به رشد و توسعه اقتصادي- اجتماعي را تسريع کرده و بهره‌وري منابع انبوه مصرف‌شده را ارتقا بخشند.
بودجه‌ريزي در كشور نياز به اصلاحاتي دارد كه بارها مورد تأكيد و تأييد قرار گرفته اما همچنان اين نياز به قوت احساس مي‌شود. پاره‌اي از اين اصلاحات به شرح زير‌ است :
1- رعايت زمان‌بندي فرايند بودجه‌ريزي از مرحله تدوين تا تصويب
2- ايجاد شفافيت بيشتر در منابع و مصارف بودجه
3- ايجاد ارتباط ميان نظام بودجه‌ريزي و حساب‌هاي ملي
4- اصلاح طبقه‌بندي بودجه مبتني بر استانداردهاي بين‌المللي
5- اصلاح ساختار احكام بودجه با تأكيد بر خروج احكام با ماهيت دائمي
6- حركت نظام بودجه‌ريزي به سوي بودجه‌ريزي واقعي مبتني بر عملكردها/ فعاليت‌ها
7- ايجاد ارتباط منطقي بين بودجه دولت و اهداف كمي برنامه توسعه
8- اصلاح ساختار نظارت و ارزيابي بودجه
9- افزايش اختيارات دستگاه‌هاي اجرائي در فرايند تدوين و اجراي قانون بودجه
10- ايجاد ارتباط ميان نظام بودجه‌ريزي و برنامه‌ريزي
11- بهبود انضباط مالي در فرايند تدوين و اجراي قانون بودجه
12- برقراري روالی منطقی و عادلانه در فرايند تخصيص بودجه
13- ساماندهي رديف‌هاي متفرقه در بودجه
14- نتيجه‌محور‌كردن اعتبارات دستگاه‌ها و ايجاد امکان رصدکردن تحقق اهداف بر پایه هزینه‌ها
15- ايجاد نظام تدوين بودجه و جلوگيري از تأثيرپذيري آن از افراد و سلايق فردي و گروهي

16- تفكيك وظايف حاكميتي دولت از وظايف غيرحاكميتي و تمركز مجلس بر مباني حاكميتي بودجه
17- تبديل نظام تهيه و تنظيم بودجه از صورت‌بخشي به يك نظام مشاركت‌محور مبتني بر اولويت‌ها و نهادهاي استانی با هدف خاتمه‌دادن به عدم توازن‌هاي توسعه‌اي مناطق و استان‌ها.
بودجه و بودجه‌ريزي
حداکثرکردن رفاه اجتماعي، مهم‌ترين مسئله بودجه‌ريزي است که با رهيافتي غيربازاري در چارچوب الگويي مبتني بر فرض‌هاي زير امکان‌پذير است:
1- دولت، کارگزاري داراي هويت يکپارچه و همگون است.
2- دولت، کارگزاري همه چيزدان است.
3- دولت، کارگزاري خيرخواه عموم است.
در اين صورت است که دولت‌ها سازوکار بودجه‌ريزي منابع عمومي را به‌منظور بيشينه‌کردن رفاه اجتماعي و برآوردن رجحان‌هاي جمعي مديريت مي‌کنند. در اين شرايط، آثار توزيعي بودجه‌اي به‌وسيله دولت، مورد رضايت همگان خواهد بود و برداشت يا تصاحب خودسرانه منابع عمومي بودجه به حداقل ممکن کاهش خواهد یافت.
جيمز بوکانن2، اقتصاددان شهير برنده نوبل سال 1986، سه شرط را براي برقراري يک الگوي مناسب در نظم سياسي قانوني لازم مي‌داند:
1- فعاليت عامل‌هاي خصوصي و عمومي به‌وسيله قانون اساسي و ديگر محدوديت‌هاي معتبر محدود شود.
2- تمامي اعضاي واحد سياسي در چارچوب قانون به ساختارهاي تصميم‌گيري دسترسي يکسان داشته باشند و به همه آنها وزن يکساني در تعيين تصميمات جمعي داده شود.
3- تمايز مشخصي بين اقدامات جمعي که در چارچوب قانون اساسي و قوانين عادي صورت مي‌گيرد و اقدامات جمعي که براي تغيير خود قوانين انجام مي‌شوند، وجود داشته باشد. در اين صورت بايد قاعده تصميم مؤثر براي تغيير قوانين پايه (ارگانيک)، از قاعده تصميم‌سازي‌هاي جمعي که در چارچوب قوانين عادي شکل مي‌گيرند، فراگيرتر باشد.3
بودجه‌ريزي دولتي در همه جوامع، سازوکاري است که از طريق آن توزيع و نحوه بهره‌مندي از حقوق مالکيت عمومي روي منابع بودجه در هر سال تعيين مي‌شود. هرساله حجم عظيمي از درآمد ملي جامعه از طريق بودجه‌ريزي دولتي برداشت مي‌شود و در واقع حقوق مالکيت اعضاي جامعه بر بخشي از درآمدهاي به‌دست‌آمده از تلاش و کوشش جمعی و فردي‌شان سلب مي‌شود. سپس در چارچوب سياست‌هاي بودجه‌اي، نحوه بهره‌مندي اعضاي جامعه از منابع عمومي بودجه از طريق مصرف کالاهاي عمومي، مجددا تعيين مي‌شود.
كيفيت نظام تدبير که تصميمات بودجه‌اي هم در داخل آن شكل مي‌گيرد و نيز فرايندهايي که اين تصميمات بايد از طريق آنها پياده و اجرا شوند، به ميزان زيادي به نحوه ارتباطات بين خود اجزای نظام بستگي دارد.
در اقتصادهاي رانتي، دولت‌هاي رانتير به ميزان زيادي خود را از مالياتي که مردم مي‌توانند بپردازند، بي‌نياز مي‌کنند تا از پاسخ‌گويي به مردم در قبال برنامه‌ها و سياست‌هايشان مصون بمانند و در اقداماتشان آزادي عمل بيشتري داشته باشند. در اين‌گونه اقتصادهاي رانتير، رجحان‌هاي گروه سياسي حاكم آنها را شكل خواهد داد. گفتني است که سازوکار بودجه‌ريزي در هر کشور اعم از توسعه‌يافته و کمترتوسعه‌يافته در هر حال ساختي رانت‌جويانه دارد. ميزان و شدت رانت‌جويي بين جوامع فرق مي‌کند و به ترتيبات نهادي حاکم بر هر جامعه، ساختار سياسي قدرت و ساختار نظام اداري يعني در يک کلام، به نظام تدبير آن جوامع بستگي دارد. اين به آن معناست که در محيط‌هاي نهادي شکننده و کمتر انعقاديافته نظام تدبير و در ساخت‌هاي سياسي غيرمردم‌سالار و همچنين داراي نظام اداري فربه و ناکارآمد، امکان هدايت خودسرانه منابع عمومي بودجه به‌سوي گزينه‌هاي غيرتوافقي و ناسازگار با خواست و نياز مردم، بيشتر خواهد بود. در چنين نظام تدبير و محيط سياسي- نهادي‌ای، بودجه‌ريزي دولتي سازوکاري براي تسهيل فرايند انتقال عمومي بودجه (شامل منابع مالي رانتي)، به گزينه‌هاي موردنظر گروه‌هاي همسود سياسي شکل‌دهنده تيم سياسي حاکم و پيروها يا حاميان آنها خواهد بود.
مباني و اصول پايه بودجه دولت در نظام تدبير ايران را قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران4 در اصول مختلف مشخص كرده است. علاوه بر آن سازوكارهاي تهيه و تنظيم بودجه نيز در قوانين عادي معين شده است. در اصل 52 قانون اساسي، تهيه بودجه سالانه كل كشور و تسليم آن براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي از وظايف دولت است. در اصل 53، تمركز كليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري كل پيش‌بيني شده و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب امكان‌پذير اعلام شده است. در اصل 55، رسيدگي يا حسابرسي كليه حساب‌هاي دولتي و تضمين عدم تجاوز هزينه‌ها از اعتبارات مصوب و تسليم گزارش تفريغ بودجه هر سال و در دسترس عموم قرار دادن اين گزارش، وظيفه ديوان محاسبات كشور است. در اصل 75، تصريح شده است كه طرح‌ها، پيشنهادها و اصلاحات نمايندگان درخصوص لوايح قانوني كه به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌انجامد، در صورتي قابل طرح است كه طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد معلوم شده باشد. در اصل 80، گرفتن و دادن وام يا كمك‌هاي بدون عوض داخلي و خارجي از طرف دولت موكول به تصويب مجلس است. در اصل 126، رئيس‌جمهور مسئوليت امور بودجه را مستقيما برعهده دارد و مي‌‌تواند اداره آن را بر عهده ديگري بگذارد.
مراحل و اقدامات مختلف سازوكار تهيه و تنظيم بودجه هر سال (مكانيك بودجه‌ريزي) از مرحله تهيه بخش‌نامه بودجه، ابلاغ بخش‌نامه، دستورالعمل و فرم‌ها، نحوه تهيه پيشنهاد بودجه توسط دستگاه‌هاي دولتي، نحوه رسيدگي به بودجه‌ها، نحوه تنظيم لايحه بودجه پيشنهادي، مراحل رسيدگي لايحه در دولت، زمان و نحوه تقديم لايحه بودجه به مجلس، شكل و ساختار لايحه بودجه، نحوه رسيدگي به لايحه بودجه در كميسيون‌هاي مجلس و در جلسه علني، نحوه مشاركت دولت در جريان رسيدگي‌ها و در مذاكرات بودجه‌اي در جلسه‌هاي علني مجلس، زمان‌بندي رسيدگي به لايحه بودجه و تصويب آن در مجلس، نحوه ابلاغ بودجه توسط دولت، شيوه تخصيص اعتبارات بودجه، موافقت‌نامه‌هاي فعاليت‌هاي هزينه‌اي (جاري) و طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني)، مراحل و سازوكارهاي هزينه‌كردن توسط دستگاه‌ها و نظارت و ارزيابي عملكردها، نحوه تأمين كسري بودجه و نحوه انطباق علمكردهاي بودجه‌اي با اولويت‌هاي برنامه‌هاي پنج‌ساله تا تفريغ بودجه، اجزای عمده نظام تدبير بودجه‌ريزي كشور است كه در طول چندين دهه در سازمان برنامه‌و‌بودجه كشور و دولت‌هاي مختلف ايران به تكامل رسيده است. قانون برنامه‌و‌بودجه (مصوب 1351)، قانون محاسبات عمومي (مصوب 1366)، قانون تنظيمی بخشي از مقررات مالي دولت (مصوب 1382 و تنفيذ‌شده براي دوره برنامه چهارم توسعه) و قوانين برنامه‌هاي توسعه پنج‌ساله نيز اجزای ديگر نظام تدبير بودجه‌ريزي كشور را مشخص كرده‌اند.
بودجه‌ریزی در ایران مانند هر کشوری در جهان، متأثر از تعامل مستقیم و غیرمستقیم چهار گروه عمده اجتماعی؛ یعنی رأی‌دهندگان (تأمین‌کننده هزینه‌ها)، گروه سیاسی حاکم (شکل‌دهنده هزینه‌ها)، بوروکرات‌ها (هزینه‌کنندگان) و گروه‌های فشار (جهت‌دهندگان هزینه) است. طبق نظریه انتخاب عمومی، این چهار گروه همواره می‌کوشند تا با تحت‌تأثیر قراردادن فرایند بودجه‌ریزی و سیاست‌های بودجه‌ای، هدف‌های خود را بیشتر برآورده کنند. آنها زمانی همسو با منفعت عمومی رفتار خواهند کرد که محدودیت‌های اساسی قانونی و مؤثری -و نه محدودیت‌های ارشادی و انذاری- بر رفتارشان قرار داده شود و نهادهای مقتدر این محدودیت‌ها را اعمال و ضمانت‌های اجرائی معینی در‌این‌باره تمهید شده و به اجرا گذاشته شوند.
در نظام تدبیر کشور، رأی‌دهندگان یعنی تأمین‌کنندگان هزینه‌ها، مردم کشورند که از طریق کارگزاران مقدم خود یعنی نمایندگان‌شان در مجلس شورای اسلامی تنها مرجع قانونی تصویب بودجه دولت هستند. نهاد مجلس در ایران هم مانند سایر کشورهای نفت‌خیز خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA)، به دلیل وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز که به ‌طور مستقیم عاید خزانه دولت می‌شود، از وظایف اصلی قانون‌گذاری، نظارت و نمایندگی فاصله می‌گیرد و بیشتر به یک نهاد مشورتی تبدیل می‌شود، ضمن اینکه وجاهت قانونی مصوبه‌های آن مشروط به تأییدیه شورای نگهبان است. سرازیرشدن درآمدهای نفت و گاز به خزانه دولت، نمایندگان مجلس را بعضا به تلاش برای اختصاص سهمی از منابع بودجه به حوزه‌های انتخابیه وادار می‌‌کند.
وجود درآمدهای سرشار نفت و گاز به آن معناست که وجود یک محیط معیوب و ناقص تدبیر تا وقتی که کالاهای عمومی را می‌توان به جمعیت ارائه کرد، قابل استمرار خواهد بود- وضعیتی تعادلی که آن را «فقدان مالیات، فقدان نمایندگی» نامیده‌اند، وجود ثروت‌های معدنی مانند نفت در یک کشور، ممکن است به خودی خود موجب شکست نظام تدبیر نشود؛ ولی می‌تواند از شکل‌گیری و توسعه نهادهای تدبیر شایسته ممانعت یا آن را مشکل کند.5 در نتیجه هر سال حجم عظیمی از ثروت ملی جامعه به صورت عایدات صادرات سرمایه نفتی از طریق بودجه‌ریزی برداشت می‌شود و در واقع حقوق مالکیت نسل‌های آینده بر بخش مهمی از ثروت ملی سلب شده و صرف تأمین نیازهای عمدتا کوتاه‌مدت می‌شود.
در‌هر‌صورت هرچند ضعف یا فقدان نمایندگان رأی‌دهندگان در فرایند بودجه‌ریزی را دولت‌ها با اعطای یارانه‌ها و پرداخت‌های انتقالی ممکن است ترمیم کنند، به گفته نوت ویکسل*، اقتصاددان سوئدی، «این بی‌عدالتی محض است اگر فرد را مجبور به تحمل بخشی از بار هزینه‌های فعالیتی کنیم که منافع او را افزون نمی‌کند یا حتی ممکن است با منافع او قاطعانه در تضاد باشد6». به این گفته می‌توان اضافه کرد که منابع بودجه باید از درآمد تلاش و کوشش زندگان جامعه و حقوق مالکیت آنها به صورت توافقی تأمین و برداشت شود.
در نظام تدبیر کشور، گروه سیاسی حاکم یعنی شکل‌دهندگان هزینه‌ها، از‌آنجا‌که مأموریتی این‌جهانی برای خود قائل نیستند، در چارچوب نظریه انتخاب عمومی نمی‌توان این انگیزه را تحلیل کرد. بوکانن می‌گوید «انتخاب یا اقدام افراد در بازار، بیشینه‌ساز ارزش‌های آنهاست بدون الزام به دخالت‌دادن یک معیار ارزیابی خارج از وجود خود آن افراد». او می‌گوید چنین برداشتی از «بیشینه‌سازی ارزش» را نمی‌توان از بازار به قلمرو سیاست تعمیم داد؛ زیرا آن ساختار سازگار باانگیزه که در بازار وجود دارد، در سیاست تعبیه نشده است. به عبارتی دیگر، همتایی سیاسی برای دست نامرئی آدام اسمیت وجود ندارد. او در نهایت می‌گوید «قوه مجریه و مقننه، هیچ‌کدام در حقیقت آن چیزی که تئوری حاکم القا می‌کند، نیستند. هیچ‌کدام از اینها آن ارگان‌های خالص اجتماعی که به چیزی جز ارتقای سعادت عمومی نیندیشند، نیستند و اعضای مجالس نمایندگان در اکثر موارد همان‌ اندازه به رفاه عمومی علاقه‌مندند که موکلین و حوزه‌های انتخابی آنها – نه بیشتر و نه کمتر.»
بوروکرات‌ها که هزینه‌کنندگان بودجه در نظام تدبیر کشورند که بار اصلی اجرای فعالیت‌های جاری و طرح‌های عمرانی را به عهده دارند و تنها سطح بالای این گروه، در سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های بودجه احتمالا تأثیرگذارند، آنچه در این سطح مشهود است، گرایش شدید بخشی و بخشی‌نگری آنهاست که توسعه متوازن منطقه‌ای و حوزه‌های موضوعی و غیربخشی مانند فقرزدایی را دستخوش غفلت و کم‌توجهی کرده است. گروه‌های فشار یا همسود، یعنی کسانی که در تلاش برای جهت‌دادن به هزینه‌ها برای تأمین منافع خود هستند، در ایران نیز همانند همه جوامع دیگر همواره کوشش می‌کنند در هر دو سطح پایین و بالای هزینه‌ها تأثیرگذار باشند. سازوکار اعمال این تأثیرها پیچیده‌تر از آن است که این مختصر قادر به تحلیل یا حتی ترسیم ساده آن باشد.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
گستره وظایفی که طبق قانون برعهده دولت گذاشته شده است و همچنین وظایفی که براساس ساختار حاکمیت سیاسی کشور از دولت انتظار می‌رود، نامحدود و بسیار غیرشفاف است و بر پایه آن می‌توان هر نوع اقدامی را جزء وظایف مدیریت دولتی طبقه‌بندی کرد. انعکاس این گستره بی‌کران در بودجه‌ریزی کشور نمایان می‌شود. به علت محدودیت منابع بودجه‌ای، غالبا بعضی از وظایف دولت همراه با کمبود اعتبار و کسری بودجه روبه‌رو می‌شوند و بعضی از مأموریت‌های دولت نیز که طبق قوانین و مقررات یا در برنامه‌های پنج‌ساله تکلیفی برای دولت محسوب می‌شوند، مصداق «مأموریت‌ها و اختیارات بدون بودجه»* را پیدا می‌کنند که به‌هرحال نشان از ضعف نظام تدبیر بودجه‌ریزی کشور دارد.
ارائه نقطه‌نظرات تعدادی از صاحب‌نظران و دست‌اندرکاران کشور، می‌تواند به مشکلات بودجه‌ریزی در نظام تدبیر کشور، روشنایی بیشتری ببخشد:
1- دکتر محمد خضری7 پژوهشگر اندیشمند و صاحب‌نظر می‌گوید: «شاخص‌ناپذیری و کرانمندنبودن هدف‌ها و مأموریت‌های متعددی که بر دوش دولت قرار دارند، می‌تواند هر نوع برنامه و گزینه بودجه‌ای را توجیه‌پذیر کند. گستردگی بی‌کران هدف‌ها و مأموریت‌های دولت، هم ناشی از قانون اساسی و هم نتیجه ساختار سیاسی شکل‌گرفته در این سه دهه است.»
2- دکتر محمد لاریجانی8: «ما بعد از انقلاب به نوعی مملکت‌داری عادت کردیم که مملکت‌داری کارپردازانه است. مسائل و مشکلات پیش می‌آید و ما درصدد حل مشکلات و مسائل برمی‌آییم و در واقع به برنامه‌ریزی در کشور ما توجه نشده است اینکه گفته می‌شود برنامه در کشور ما یک جوک است، یک حادثه اتفاقی نیست؛ چون در واقع دیده می‌شود اعتقاد چندانی به برنامه وجود ندارد؛ مثلا وقتی یک برنامه نوشته می‌شود سال اول که بودجه می‌آید آن‌قدر انحراف وجود دارد که برنامه از مسیر منحرف می‌شود.»
3- دکتر فرشاد مومنی9: از اولین بودجه‌ای که بعد از انقلاب مشروطیت ریخته شده تا بودجه سال 1387 یعنی یک دوره صدساله، همواره اهتمام به رفع محرومیت از گروه‌های درآمدی مردم و مناطق محروم در دستور کار بوده و برای آن بخش‌های قابل‌توجهی از منابع مادی و انسانی دولت و جامع درگیر بوده ولی در کل این دوره شاید حتی یک منطقه محروم به منطقه غیرمحروم تبدیل نشده است.»
4- رئیس دانشکده مدیریت دانشگاه تهران: «در دولت 15 میلیون فرایند وجود دارد که تدبیر خوب باید به آنها بپردازد.»

شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از روزنامه شرق، تاریخ انتشار 30 دی 97، شماره: 3347