شعار سال: تا اواسط دهه 1990م اعتقاد بر تأثیر فساد در توسعه اقتصادی بوده است، اما از 1996م به بعد با انتشار داده‌‌هایی درخصوص فساد توسط سازمان شفافیت بین‌‌الملل و بعد از آن، بانک جهانی و سخنرانی مدیرعامل صندوق بین‌الملل پول در اجلاس سالانه نهادهای مالی چندملیتی که دولت‌‌ها را به مقابله با فساد اداری و عدم تحمل آن فراخواند، تحریک و انگیزش در توجه به اثرات منفی فساد جدی شد. بنابراین، آن سال به عنوان تاریخ مهمی در بررسی مساله‌مندبودن فساد محسوب می‌شود، چرا که آن‌را از گریس چرخ‌دهنده توسعه اقتصادی به خُردکننده توسعه اقتصادی تبدیل کرد. از آن زمان، پژوهش‌ها بر اهمیت تأثیر منفی فساد متمرکز شدند و تحقیقات بر نشان‌دادن آنکه چگونه فساد بنیان‌های مشروعیت نظام سیاسی را به صورت مستقیم و از طریق تأثیر بر کارآیی حکومت و تضعیف سلامت قوانین می‌کاهد، متمرکز شدند. فساد بر کیفیت حکومت، اعتماد، حمایت عمومی، رشد اقتصادی و رضایت و در نهایت بر ثبات بیشتر دموکراسی اثر می‌گذارد. تصمیم‌‌گیری و فرآیندهای اقتصادی را تحریف می‌‌کند، تهدیدی برای اعتماد به حساب می‌‌آید که در نهایت می‌‌تواند به باورهای نظام سیاسی آسیب ‌‌رساند و مشروعیت نظام را به خطر ‌‌اندازد (مارو، 1998م؛ گافمن و گرای، 2009م؛ آندرسون، 2003م؛ ماریس و کلسنر، 2010م؛ رسثتاین، 2009م).

مطالعه در خصوص فساد ماهیت چندوجهی دارد. بررسی این موضوع چنان پیچیده است که نمی‌توان در قالب تنها یک علم بررسی شود و نیازمند توجه عالمان اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و ... است. از همین رو، ادبیات مربوط به این حوزه تحلیل‌های متنوعی ارائه داده‌اند. «برخی به تحلیل عوامل اقتصادی مانند (سطح درآمد، تجارت، میزان کنترل دولت بر اقتصاد و یکپارچگی با اقتصاد جهانی)، برخی به عوامل اجتماعی مانند (آموزش و پرورش، اعتماد اجتماعی، همگنی قومی و گرایش مذهبی) و برخی به عوامل سیاسی- نهادی (مانند دموکراسی، حاکمیت قانون، بازیگران بین‌المللی، مشارکت جامعه مدنی، شفافیت و آزادی مطبوعات) می‌پردازند» (Rothsفtein, 2005: 2). تحلیل عوامل مختلف در سنجش فساد کمک می‌کند کانون‌های تأثیرگذار در این خصوص شناسایی گردند و طراحی برنامه مبارزه با فساد هموارتر شود. وجه دیگری که در تعریف فساد باید مورد توجه باشد، انواع فساد است. فساد انواع مختلفی دارد. رشوه و پارتی‌بازی شناخته‌شده‌ترین شکل فساد نزد عموم است. حال آنکه، فساد در قراردادهای دولتی، تجارت خارجی و فساد از طریق ارجح دانستن خویشاوندان با رشوه برابر نیستند. به‌علاوه، شدت فساد، تعداد دفعات وقوع فساد یا مقدار منابعی که به صورت فاسد رد و بدل شده‌اند در سنجش فساد دارای اهمیت است.

برای سنجش فساد قدم اول سنجش ادراک و تجربه فساد است. «روش‌های مبتنی بر ادراک و تجربه فساد بهترین گزینه برای اولین مرحله سنجش فساد هستند. بقیه کشورهای جهان نیز همین راه را طی کرده‌اند» (فاضلی، 1388هخ: 138 و عطائی، 1389هخ: 33). بنابراین، برای ورود به بررسی مساله فساد ابتدا باید چند سوال مقدماتی پاسخ داده شود. اول آنکه، وضعیت چیستی ادراک و تجربه فساد مشخص شود. به عبارتی، مشخص شود تصور در خصوص رواج فساد چگونه است. دوم، باید رتبه‌بندی از سازمان‌ها در همین خصوص ارائه شود. این دو اقدام، مقدمه‌ای ضروری برای ورود به این موضوع می‌باشد. با این توضیح، این گزارش بخش اول از سلسله گزارش‌هایی است که بعد از مشخص‌کردن حدود تعریفی فساد، گزارشی از سنجش ادراک فساد (با نگاه به پژوهش‌های مختلف داخلی) را مورد بررسی قرار می‌دهد. همچنین، رتبه‌بندی ادراک فساد سازمان‌ها نیز مورد بررسی است. با این وجود، داده‌ها در خصوص تجربه فساد در دست تکمیل است. به‌علاوه، در گزارش‌های بعدی توصیف تجربه و ادراک فساد (به صورت مطالعه موردی) توسط پژوهشگران حوزه فساد و سلامت اداری در دست تدوین می‌باشد که از همین شبکه منتشر خواهد شد.

تحدید مفهومی فساد

با آنکه هر پژوهشی بر پایه تعریف دقیق مفاهیم قرار دارد، اما نمی‌توان تعریف واحد و فراگیری برای فساد قائل شد (در اوایل 2002م در مذاکرات مبارزه با فساد سازمان ملل یکی از گزینه‌های مورد توجه برای تعریف فساد آن بود که فساد هرگز تعریف نشود و در عوض انواع فساد فهرست شود.) با این حال، لازم است مسأله فساد در چارچوب تعریف مفهومی و نظریه‌های تبیین‌کننده آن طرح و بررسی شود. در اینجا قصد و مجال بررسی مفهومی فساد نیست، اما برای مشخص‌شدن چارچوب کار لازم است ملاکی برای حدود مفهومی لحاظ شود.

فساد فرایندی است که مابین دو کنشِ تصمیم‌گیری برای توزیع منابع و کنترل در توزیع منابع پدید می‌آید. همه دولت‌ها خواهان کنترل بر توزیع منابع ارزشمند هستند و آنچه در این بین در جریان است بر وقوع فساد مؤثر است. سازمان شفافیت فساد را به «سوءاستفاده از قدرت سپرده‌شده برای کسب سود شخصی» تعریف کرده است و بسته به مقدار پول ازدست‌رفته و بخشی که فساد در آن رخ می‌دهد، در سه دسته این موضوع را بررسی می‌کند؛ فساد کلان، خرد و سیاسی. فساد کلان (بزرگ) در سطح بالای حکومت اتفاق می‌افتد و سیاست و عملکرد دولت مرکزی را تحریف می‌کند. فساد بزررگ در واقع موجب می‌شود رهبران از کالای عمومی منفعتی کسب کنند. فساد خرد به سوءاستفاده مقامات دولتی سطح میانی که به طور روزانه با شهروندان (که برای کسب کالای اساسی یا خدماتی مراجعه می‌کنند) در تعاملند، اشاره دارد. فساد سیاسی، دستکاری در رویه‌های سیاستی، قانونی و نهادی در تخصیص منابع و تأمین مالی است که توسط تصمیم‌گیران سیاسی برای حفظ قدرت، موقعیت و ثروت‌شان اتفاق می‌افتد.

این تعریف توسط سازمان شفافیت بین‌المللی (Transparency International) قابل‌استفاده در هر دو بخش دولتی و خصوصی است. داده‌‌های مورد استفاده این سازمان شامل سوالات مربوط به سوء‌استفاده از قدرت عمومی و تمرکز بر روی رشوه به مقامات دولتی، رشوه در تدارکات عمومی، اختلاس از بودجه عمومی و در مورد مسائلی است که مربوط به بررسی قدرت و اثربخشی تلاش‌‌های ضدفساد بخش عمومی است. شبکه عدالت مالیاتی، فساد را «فعالیتی که اعتماد عمومی به سلامت قوانین، سیستم‌‌ها و نهادهای حاکم بر جامعه را تضعیف می‌‌کند» تعریف کرده است. در مذاکرات کنوانسیون سازمان ملل علیه فساد در 2002م نیز مجموعه‌ای از انواع خاص یا اعمال فساد مطرح شد، مانند رانت، قوم و خویش‌پرستی، خریدن رأی، اختلاس، تضاد منافع و تأمین وجه مبارزات سیاسی. در مجموع، تعاریف مختلف در خصوص فساد دلالت‌های مفهومی مشترکی دارند: قدرت، آزمندی و سوءاستفاده از موقعیت کلیدی‌ترین کلمات در تعریف فساد می‌باشد. در همین چارچوب مفهومی، بررسی توصیفی از وضعیت ادراک فساد ارائه می‌کنم.

توصیفی از وضعیت ادراک و تجربه فساد در ایران

توصیف وضعیت رواج فساد امر مهمی در تحلیل و ارزیابی و ارائه راه‌کار برای حل آن می‌باشد. بنابراین، اندازه‌گیری فساد مهم است. روش‌هایی برای اندازه‌گیری فساد ذکر شده‌اند که عبارتند از: شمارش شکایات، پیمایش ادراک فساد، پیمایش تجربه فساد، سنجش فساد بر مبنای اقتصاد کلان، پیگیری جریان کار و بررسی اسناد مالی و ... . از آنجا که میل به پنهان‌کاری در کنش فساد بالا است، سنجش فساد دشوار است. از میان روش‌های مختلف برای اندازه‌گیری فساد سنجش ادراک و تجربه فساد رواج بیشتری دارد. با وجود انتقاداتی که به سنجش ذهنی (ادراک فساد) وارد است، اما نه تنها تحقیقات در سازمان شفافیت بین‌الملل همبستگی بالای ادراک و تجربه فساد را نشان می‌دهد، بلکه می‌تواند ملاکی برای شناخت اولویت‌ها و ارزیابی اقدامات اصلاحی باشد. آمارهای جهانی نشان می‌‌دهد، تجربه فساد متأثر از باور به رواج فساد در جامعه است. افزایش باور به رواج فساد از میزان مقاومت در برابر فساد می‌کاهد، پتانسیل رفتار فاسد را می‌افزاید و شدت‌گرفتن رفتار فاسد منتج از این وضعیت، خود در رشددادن باور به رواج فساد مؤثر است. بنابراین، تقویت تصور وجود فساد در جامعه عاملی برای واداشتن افراد در پذیرش فساد می‌‌باشد. جدول شماره یک همبستگی ادراک و تجربه فساد را به خوبی نشان می‌دهد.

دو منبع داخلی و بین‌المللی را می‌توان در سنجش ادراک فساد متمایز کرد. از آنجا که در گزارش بعدی توصیف ادراک و تجربه فساد از آیینه آمار بین‌المللی مورد بررسی خواهد بود، در این مقاله به آمار پژوهش‌های داخلی تأکید شده است.

تجربه سنجش فساد در جامعه ما بیانگر آن است که اولا، سنجش فساد (ادراک و تجربه فساد) به طور اندک و نامنظم بوده است. در مواردی هم که پژوهشی در این خصوص انجام شده است، دسترسی به محدود پژوهش‌های انجام‌شده در این خصوص به‌سختی امکان‌پذیر است. در همین راستا، پایان‌نامه‌های انجام‌شده با این موضوع، اغلب بخش تبیینی قوی و توصیفی ضعیفی را پوشش داده‌اند. بنابراین، با اندک داده‌هایی که به صورت پراکنده در دست بوده، سعی شده توصیفی از روند فساد ارائه شود. این مقاله با بهره از 4 پیمایش، روند طولی فساد از 95-1388م را مورد برسی قرار می‌دهد. جامعه آماری در سال‌های 88، 89 و 92م کل کشور و در سال‌های 90 و 95 شهر تهران می‌باشد.

1. توصیفی از ادراک فساد در پژوهش‌های 95-1388م

بررسی دیدگاه شهروندان در خصوص ادراک فساد در پیمایش‌هایی که در داخل کشور انجام شده، نشان می‌دهد: 1. تمرکز بر سنجش فساد در بخش عمومی (دولت) مد نظر بوده است. 2. ادراک فساد یا به صورت دیدگاه کلی در خصوص میزان رواج فساد یا به نسبت افزایش آن در دوره زمانی خاصی مورد بررسی بوده است. 3. داده‌های اندک در واقع‌سنجه‌ای است از بررسی تغییرات نگرش در بازه زمانی گفته‌شده در خصوص ارزیابی از روند ادراک یا تجربه فساد. 4. شناخت سازمان‌ها یا نهادهایی که بیشترین میزان فساد یا بیشترین ادراک از رواج فساد در آنها بوده، به دست می‌دهد.

بررسی وضعیت ادراک فساد در سال‌های مورد بررسی بیانگر افزایش آن است. بررسی نظرات مردم یک کشور در این خصوص که فکر می‌کنند فساد تا «چه اندازه در کشورشان رواج دارد» برای اولین‌بار توسط مؤسسه بین‌المللی شفافیت در 1995م منتشر شد. پژوهش‌هایی که در ایران در خصوص سنجش ادراک و تجربه فساد انجام شده، بر محور نظرسنجی درخصوص رواج فساد بوده است. در پیمایش 1391هخ گویه ادراک فساد با این عبارت مورد سنجش بود «به نظر شما در کل فساد مالی و اقتصادی در ایران چقدر رایج است؟» در پیمایش ارزش‌ها و نگرش‌ها(1392هخ) سه سوال به بررسی دیدگاه در خصوص رواج فساد اختصاص داشت. یکی از گویه ها در ارتباط با سنجش ادراک فساد عبارت بود از گویه پنج‌گزینه‌ای با عبارت «فساد در دستگاه دولتی زیاد است». لازم به توضیح است در پیمایش 1392هخ تنها دیدگاه جوانان 29-15 سال مورد بررسی بوده، ولی در سال‌های دیگر کل جمعیت مدنظر بوده است. پیمایش 1392هخ نشان می‌داد 62 درصد فساد در دستگاه‌های دولتی را زیاد می‌دانستند (پیمایش وزارت ورزش و جوانان، 1392م).

محمدی و همکاران (1395م) در پیمایش شهر تهران، ادراک فساد را با این سوال سنجیده‌اند که «به نظر شما سطح هریک از پدیده‌های (رشوه‌خواری)، (اختلاس) و (خویشاوندسالاری و تبعیض) در طول 10 سال گذشته به طور کلی چه تغییری کرده است؟»

آخرین نظرسنجی در دسترس (پیمایش 1395هخ شهر تهران) بیانگر رواج فساد از نظر 89 درصد از پاسخگویان طی 10 سال اخیر می‌باشد (محمدی و همکاران، 1395م: 136). گزارش‌هایی نیز نشان می‌دهد حامی‌پروری تنها راه پیشرفت از نظر مردم دانسته می‌شود. پیمایش ارزش‌ها و نگرش‌های جوانان در 1392هخ نشان می‌دهد نزدیک به 69 درصد معتقد بودند با پارتی‌بازی امکان ارتقا و پیشرفت میسر است و حتی آن را مهمتر از فعالیت اجتماعی در ارتقا می‌دانستند. تحقیق دیگری در شهر تهران نشان داده فقط 9/6 درصد از پاسخگویان معتقد بودند هنگامی که با نهاد و سازمان‌های اداری کاری داشتند، هیچ‌وقت لازم نبوده با افراد صاحب‌نفوذ تماس یا ارتباط داشته باشند تا کارشان راه بیفتد (محمدی و همکاران، 1395م: 135). به‌علاوه، بررسی ادراک فساد نشان می‌دهد شهروندان ایرانی اکثر سازمان‌ها را ناموفق و فاسد می‌دانند. پیمایش 1391هخ در خصوص ادراک فساد نشان می‌دهد که فاسدترین سازمان‌ها، آنهایی بوده که قدرت اقتصادی و قانونی دارند. سازمان‌هایی که با فعالیت اقتصادی‌شان شناخته شده‌اند، بیشترین میانگین رتبه‌ای ادراک فساد را دارند (مانند گمرک و خودروسازی) و دسته دوم به فعالیت قانونی (مجلس و قوه قضائیه) مشغولند. به عبارتی، در دسته اول، فساد اقتصادی و در دسته دوم، سوء‌استفاده از قانون عامل دسته‌بندی فساد محسوب می‌شود. در ادامه، روند ادراک فساد در 4 پیمایش 95-1388م مقایسه می‌شود.

2. مقایسه ادراک فساد در سازمان‌ها

در این مقاله سعی شد نشان داده شود در جامعه ما وضعیت ذهنی مردم از فساد چگونه است. شهروندان چه سازمان‌هایی را فاسد می‌دانند و به عبارتی، بررسی شود کدام سازمان‌ها نیازمند اولویت اول اصلاح از نظر عموم قرار دارند. اولویت اصلاح چنانچه با شدت و از بالا نباشد، ممکن است موجد فساد بیشتر باشد. البته، در خصوص بسیاری از سازمان‌ها و نهادها اطلاعات تکمیلی و پژوهش‌های گسترده نیاز است. برای مثال، رصد ادراک فساد در خصوص نهاد قانون‌گذار ناکافی است. در مواردی هم نیاز به جداسازی سنجش ادراک فساد سازمان‌ها است. برای نمونه، رسانه/مطبوعات.

چند نکته در خصوص ادراک فساد سازمان‌ها:

1. در 1395هخ در همه سازمان‌هایی که ادراک فساد آنها در سال‌های گذشته مورد آزمون بوده و در این سال نیز بررسی شده‌اند، شاهد افزایش ادراک فساد می‌باشیم. در 1391هخ نسبت به سال‌های 1388 و 1389م، نگرش به فساد در بخش بیمه و مالیات، افزایش و نسبت به وزارت بازرگانی و مطبوعات کاهش داشته است. (آمار 1388 و 1389هخ مربوط به کل کشور و آمار مربوط به 1391 و 1395هخ تنها مربوط به شهر تهران است).
2. در مجموع، در پیمایش 1388 و 1389هخ شهرداری فاسدترین سازمان از نظر شهروندان معرفی شده است. در پیمایش 1391هخ بخش ورزش (با تکیه بر فوتبال) و در 1395هخ شهرداری و گمرک به یک اندازه از نظر پاسخگویان به عنوان سازمان‌های فاسد شناخته شده‌اند و بالاترین رتبه ادراک فساد را به خود اختصاص داده‌اند.
3. نکته‌ای در خصوص داده‌های مورد بررسی در این مقاله برای ارزیابی ادراک فساد مطرح است. جامعه آماری سال‌های 1391 و 1395هخ محدود به شهروندان تهرانی بوده است و در 1395هخ دیدگاه نسبت به رواج فساد در دوره‌ای 10 ساله مورد پرسش بوده است. بنابراین، افزایش نمره ادراک فساد در تحقیق محمدی و همکاران به نسبت پژوهش 1391هخ ناشی از تفاوت نوع گویه مورد بررسی است.
4. کمترین میزان ادراک فساد مربوط به خیریه‌هاست که نزدیک به 40 درصد در پیمایش 1395هخ معتقد به افزایش فساد در دوره 10 ساله در این سازمان می‌باشند.
5. ‌علاوه، رسانه‌ها/مطبوعات هم که باید به عنوان نهاد ناظر محسوب شوند، نمره نامطلوبی دارد.

جمع‌بندی

به‌طورکلی، فساد شامل فعالیت‌‌های غیرقانونی است که تنها از طریق رسوایی، رسیدگی و تعقیب قانونی روشن می‌‌شود و فعالیت آشکاری نیست. بر این پایه، مشخص‌کردن سطح مطلق فساد مشکل یا کمابیش ناممکن است. همچنین، در تعیین رتبه فساد کشورها توجه به تعریف فساد (عملی که به عنوان فساد بیان می‌شود) نیز حائز اهمیت است. بنابراین، می‌توان گفت شاخص‌هایی که سازمان‌های بین‌المللی یا داخلی سنجش فساد ارائه می‌کنند، نه بیانگر کل فساد یا شاخصی عینی از آن، بلکه برآوردی از وضعیت فساد در کشورهاست. این امر به معنای بی‌اهمیت بودن یا نادرستی این گزارش‌ها نیست، بلکه توجه‌کردن به این نکته، شناخت ماهیت فساد بر اساس این گزارش‌ها را آسان‌تر می‌کند.

این یادداشت در درجه اول با این هدف که وضعیت شاخص‌های سنجش فساد در جامعه ایران را روشن کند، تنظیم شده است. عزم در جهت کاهش فساد بیش از هر چیزی نیازمند باور به وجود آن در جامعه است. به طور جدی، نیاز به اقدام مقایسه‌‌ای در برآورد فساد سالانه سازمان‌‌ها و نهادهای کشور احساس می‌‌شود. نگرش به فساد در سازمان‌‌ها توسط مردم، در واقع، مشمول آن دسته از سازمان‌‌هایی است که خدمات‌‌‌رسانی‌‌شان در ارتباط مستقیم با مردم قرار دارد. سازمان‌‌هایی که در این گزارش به عنوان فاسدترین سازمان‌‌ها معرفی شده‌‌اند، تنها با ادراک دو نوع از فساد (رشوه و پارتی‌بازی) مورد قضاوت بوده‌‌اند. حال آنکه، فساد انواع دیگر دارد و از آنجا که برخی از انواع فساد در برخی سازمان‌‌ها زمینه بیشتری برای بروز دارند، در درجه اول، زمینه فساد سازمان‌‌های مختلف باید شناسایی شود (برای مثال، واگذاری امتیازات خصوصی در برخی سازمان‌‌ها.) در درجه دوم، محاسبات دقیقی درخصوص برآورد آن صورت گیرد. مسأله این است که صورت‌های پنهان فساد که در این گونه آمارها بازتاب نمی‌یابند، ابعاد خطرناک‌تری دارند. البته، پیامدهای ناشی از این وضعیت نیز بالاخره به نوعی در تصور افکار عمومی درباره فساد در کشور بروز خواهد کرد.

منابع

سایت شعار سال، با اندکی تلخیص و اضافات برگرفته از شبکه مطالعات سیاست گذاری عمومی ، تاریخ انتشار 15 اسفند96، کدمطلب: 182101 ، www.npps.ir