شعار سال: با پیشرفت جوامع و گسترش شهرنشینی، شهرها بیش از پیش نیازمند طرح‌های عمومی و عمرانی می‌باشند و شهرداری‌ها متولی این عمران و آبادانی خواهند بود.

شهرداری‌ها در راستای ایفای وظایف خود ناگزیر به تملک املاک و اموال می‌پردازند. دسته‌ای از این اموال، اموال اختصاصی بوده و امکان تصرف و نقل و انتقال آن ها از سوی شهرداری وجود دارد و شرایط قراردادهای خصوصی و حقوق مدنی بر آنها حاکم خواهد بود البته با وجود تشریفات خاص. از سویی دیگر اموال عمومی متعلق به شهر و استفاده عموم است صرفاً اداره کردنش بر دوش شهرداری می‌باشد.

در صورتی که جهت اجرای طرح‌های عمومی در شهر و حریم آن، سلب حقوق مالکانه اشخاص لازم شناخته شود، شهرداری به عنوان مجری طرح وارد عمل می‌شود و مطابق قوانین و مقررات جاری به تملیک املاک اشخاص می‌پردازد و رفع نیازهای عمومی را معطل نمی‌گذارد.

لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358، قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب 29/8/1367، قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب 28/8/1370 از جمله قوانین و مقررات موجود در خصوص تأمین حقوق مالکانه افراد و تملک املاک مورد نیاز شهرداری در طرح‌های عمومی است که در آنها شرایط احداث، تجدید بنا، افزایش بنا، تعمیر، فروش، رهن و اجاره در املاک واقع در طرح‌های عمومی شهرداری، شرایط اخذ زمین معوض، نحوه تعیین قیمت روز ملک از سوی هیأت کارشناسان رسمی و ... مقرر شده است.

در این مقاله بررسی نظام حقوقی حاکم بر نحوه تملک املاک از سوی شهرداری‌ها و طرز عمل شهرداری براساس قوانین و مقررات موجود مورد توجه است و در چهار مبحث کلی «آشنایی با نحوه تملک املاک در شهرداری‌ها»، «آشنایی با مفاهیم مرتبط»، «مبانی و منابع تقدم حقوق عمومی بر حقوق مالکانه» و «تأمین حقوق مالکانه در اجرای طرح‌های عمومی شهرداری و روش‌های آن» ارائه می‌گردد.

مبحث اول:

آشنایی با نحوه تملکات املاک

در قانون مدنی تعریفی از مال نشده است. مال هر چیز یا امری است که عناصر ذیل را داشته باشد:

اول: امکان اختصاص یافتن به شخص (حقیقی یا حقوقی) را داشته باشد. مطابق این ویژگی ضرورت ندارد مال مالک بالفعل داشته باشد بلکه امکان اختصاص، کفایت می‌کند.

دوم: قابل نقل و انتقال باشد. مقصود امکان نقل و انتقال است.

سوم: نفع داشته باشد یعنی قابل تقویم با پول باشد.

چهارم: منفعت عقلایی داشته باشد و یک هدف عقلایی را دنبال نماید.

مال از لحاظ حقوقی آن چیزی است که ارزش داد و ستد دارد یعنی مفید است و نیازی را برآورده می‌سازد، خواه آن نیاز مادی باشد خواه معنوی و همچنین قابل اختصاص یافتن به به شخص یا ملت معین می‌باشد.

مال از دیدگاه‌های گوناگون تقسیم می‌شود؛ یکی از این تقسیمها تقسیم اموال به عمومی (اداری) و خصوصی است. شخص حقوقی در حقوق عمومی شخص اداری نامیده شده است مانند دولت و شهرداری و غیره. سایر اشخاص را شخص خصوصی مینامند خواه شخص حقیقی (طبیعی) باشد خواه شخص حقوقی مانند شرکت‌های بازرگانی. اموال شخص اداری را domaine نامند.

ماده 26 قانون مدنی مقرر می دارد:

«اموال دولتی که معد است برای مصالح یا انتفاعات عمومی مثل استحکامات و قلاع و خندق‌ها و خاکریزهای نظامی و قورخانه و اسلحه و ذخیره و سفاین جنگی و همچنین اثاثه و ابنیه و عمارات دولتی و سیم‌های تلگرافی دولتی و موزه‌ها و کتابخانه‌های عمومی و آثار تاریخ و امثال آنها و بالجمله آنچه از اموال منقوله و غیر منقوله که دولت به عنوان مصالح عمومی و منافع ملی در تحت تصرف دارد، قابل تملک خصوصی نیست و همچنین اموالی که موافق مصالح عمومی به ایالت و ولایت یا ناحیه یا شهری اختصاص یافته باشد».

اموال شخص اداری (عمومی) بر دو قسم است:

اول: اموال عمومی

اموالی که مستقیماً در اختیار عموم برای بهره‌مندی قرار داده می‌شود مانند پل‌ها، خطوط راه آهن، میدان‌های عمومی، موزه و کتابخانه‌های عمومی و پارک‌ها.

دوم: اموال اختصاصی

شخص عمومی حقوق عمومی که در این اموال مانند اشخاص خصوصی عمل می‌کنند و نسبت به آن قواعد تملک خصوصی حکم می‌کند.

مالکیت، حق استعمال و تصرفات به هر صورت از سوی مالک در ملک و مال خود است به جز مواردی که در قانون استثناء شده باشد. حق مالکیت بر عین و منافع قابل تصور است.

مالکیت عینی حق مالکیت بر اموالی است که به صورت اجسام باشند مانند زمین، اسب و فرش و مانند این ها.

نحوه تملک و اقسام آن در شهرداری‌ها

شهرداری‌ها دارای شخصیت حقوقی مستقلی هستند ، یعنی دارای وجود اعتباری و صلاحیت‌های ویژه‌، جدا و مستقل از اعضاء و مدیران و از این رو قطعاً دارای حقوق و تکالیف می‌باشند . یکی از نتایج این اصل آن است که شهرداری می‌تواند عنوان مالک داشته و از حق مالکیت برخوردار باشد.

ناگفته نماند که مستفاد از ماده 84 قانون شهرداری مصوب 1334 این است که شهرداری‌ها می‌توانند به ایجاد مؤسساتی وابسته به خود اقدام نمایند که این مؤسسات در قالب‌هایی چون سازمان یا شرکت ایجاد می‌شوند که این مؤسسات نیز دارای شخصیت حقوقی مستقل از شهرداری خواهند بود. با این حال باید توجه داشت، هرگاه در قانونی به ویژه قوانین مربوط به نحوه تملک حقوق مالکانه، از شهرداری سخن گفته می‌شود، مقصود هم شهرداری به معنای خاص کلمه یعنی شخصیت مذکور در ماده 3 ق شهرداری است و هم مؤسسات وابسته به شهرداری مذکور در ماده 84 ق شهرداری مورد نظر است.

شهرداری‌ با اهداف متعدد خدماتی و در جهت رفع نیازهای عمومی شهر با حفظ موجودیت خود به ویژه برای تأمین و حفظ فضای فیزیکی و فرهنگی زیست جمعی به تملک املاک مورد نیاز خویش اقدام می‌کند.

بموجب ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب 12/4/ 1346 اموال شهرداری‌ها بر دو نوع، اموال عمومی و اموال اختصاصی تقسیم شده است.

«اموال اختصاصی شهرداری ‌اموالی است که شهرداری حق تصرف مالکانه نسبت به آن ها را دارد از قبیل اراضی و ابنیه و اثاثه و نظائر آن.

اموال عمومی شهرداری اموالی است که متعلق به شهر بوده و برای استفاده عموم اختصاص یافته است مانند معابر عمومی، خیابان‌ها، میادین، پل‌ها، گورستان‌ها، سیل برگردان مجاری آب و فاضلاب و متعلقات آنها، انهار عمومی، اشجار اعم از اشجاری که شهرداری یا اشخاص در معابر و میادین عمومی غرس نموده باشند، چمن کاری، گل کاری و‌ امثال آن».

«حفاظت از اموال عمومی شهرداری و آماده و مهیا ساختن آن برای استفاده عموم و جلوگیری از تجاوز و تصرف اشخاص نسبت به آن ها به ‌عهده شهرداری است» .

اموال یا املاک شهرداری‌ها اگر مختص به خود شخص حقوقى شهردارى باشند جزء اموال و املاک اختصاصى شهردارى و شهرداری مالک آن ها به حساب می‌آید و به حکم ماده 30 قانون مدنى می‌تواند در آنها تصرفات مادى و حقوقى به عمل آورد. لازم به ذکر است که شهردارى در این اموال و املاک مانند اشخاص خصوصى آزادى عمل ندارد و ناگزیر به رعایت تشریفات قانونى خاصى است. ساختمان و تجهیزات ادارى و خودروهاى شهردارى از این قبیل اموال و املاک هستند. حتى اراضى و املاکی که از طرق مختلف به شهردارى تملیک شده‌اند نیز جزء اموال و املاک اختصاصى شهردارى به حساب می‌آیند و شهردارى صرفاً با کسب اجازه از شوراى شهر و با رعایت آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها و شهرداری تهران با رعایت آیین نامه معاملات خاص می‌تواند (به استثناى آن دسته از اراضى که قانون صراحتاً موارد استفاده از آن ها را در راستاى رفع نیازهاى عمومى تعیین کرده است) حسب مورد به تصرفات حقوقى در آنها بپردازد.

اموال عمومی نیز بدلیل استفاده عموم، اداره کردنش بر عهده شهردارى هر شهراست و در معنای کامل کلمه، ملک در تملک شهردارى محسوب نمی‌شود و شهرداری از باب تسامح مالک این اموال است یعنى مانند هر مالک که به اداره ملک خود می‌پردازد شهردارى هر شهر نیز باید به اداره اموال عمومى بپردازد.

اموال عمومی و نحوه اداره آن در تبصره 6 ماده 96 الحاقی مصوب 27/11/1345 قانون شهرداری‌ها مصوب 11/4/1334 این‌گونه بیان شده است:

«اراضی کوچه‌های عمومی و میدان‌ها و پیاده‌روها و خیابان‌ها و به طور کلی معابر و بستر رودخانه‌ها و نهرها و مجاری فاضلاب شهرها و‌ باغ‌های عمومی و گورستان‌های عمومی و درخت‌های معابر عمومی واقع در محدوده هر شهر که مورد استفاده عموم است ملک عمومی محسوب و در ‌مالکیت شهرداری است».

نحوه تملکات اختصاصی شهرداری

همانطور که در گذشته بیان شد منظور و هدف از این نوع تملکات رفع نیازهایى است که به خود شهردارى اختصاص دارند. نظام حقوقى این نوع تملکات در آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها مصوب 12/4/1346 مندرج است.

با توجه به ارزش مادى یک مال تملک آن مال در قالب معامله جزیی، متوسط و یا عمده قرار می‌گیرد و شهردارى از طریق شهردار، کارپرداز، از طریق کمیسیون معاملات و یا از طریق مزایده و مناقصه اقدام به تملک املاک می‌کند که البته این نوع تملک باید مسبوق به تصویب شوراى شهر یا تفویض اختیار شورا به شهردار بوده باشد. البته اگر مال مورد معامله از آن دسته اموالی باشد که موضوعاً از شمول مقررات مناقصه و مزایده خارج است مثل آنکه شهردارى نیاز به تملک عین یا منافع یک مغازه در یک موقعیت منحصر به فرد به منظور استفاده اختصاصی داشته باشد در این صورت شهردارى درست مانند سایر اشخاص حقوقى بوده و وضعیت برتری ندارد و مآلاً باید از طریق گفت‌وگوى آزاد و با انعقاد عقد به تملک بپردازد و اصول قراردادهاى خصوصى را در انعقاد این قرارداد رعایت کند.

تملکات عمومی شهرداری‌ها

این نوع از تملکات املاک مستقیماً یا به طور غیرمستقیم به منظور استفاده عمومى صورت می‌گیرد مثل آنکه شهردارى مساحتى از اراضى یا قطعات تفکیکى اراضى را از زمین شهرى تملک نماید و به عنوان معوض املاک اشخاصى که تمام یا بخشى از ملک‌ آنها در طرح واقع می‌شود، اختصاص دهد. نمونه بارز تملکات عمومى شهرداری‌ها به هنگامى است که شهردارى به املاک اشخاص به ویژه اشخاص خصوصى جهت اجراى طرح‌هاى مصوب عمومى شهرى نیاز داشته و لذا به تملک آنها می‌پردازد.

در این صورت با توجه به نوع تملک که «عمومی» است دیگر نباید انتظار داشت که اصول قراردادهاى حقوق خصوصى مثل اصل آزادى قراردادها و اصل حاکمیت اراده رعایت شوند. البته در این نوع تملک بدواً سعى بر آن است که اصول مزبور با «تعارف و مصلحت اندیشى و ...» رعایت شوند اما اگر مالکى که ملکش تماماً یا جزئاً در طرح مصوب عمومى قرار گرفته حاضر به تملیک آن به شهردارى نباشد شهردارى اجراى طرح‌هاى عمومى و رفع نیازهاى عمومى را معطل نخواهدگذاشت و به حکم قانون به تملک و سپس تصرف آن ملک خواهد پرداخت.

سؤالات مهم این مبحث:

1- مفهوم مال از لحاظ حقوقی چیست و عناصر آن کدام است؟

2- اموال عمومی چند قسم می‌باشند؟

3- مفهوم اموال عمومی و اختصاصی در قانون شهرداری‌ها را بیان نمایید؟

4- نحوه تملک املاک در شهرداری‌ها چند قسم می‌باشد؟ توضیح دهید.

مبحث دوم:

آشنایی با مفاهیم مرتبط

از آنجایی که موضوع مورد بحث ما نظام حقوقی تملک املاک و تأمین حقوق مالکانه اشخاص در برابر طرح‌های عمومی شهرداری است ابتدا به بررسی مفاهیم مرتبط می‌پردازیم. آشنایی با مفهوم «حقوق مالکانه» و «طرح‌های عمومی شهرداری» ابتدا به ساکن لازمه مبحث‌های بعدی است. در این راستا آشنایی با مفهوم طرح در معنای عام و خاص و مقایسه آن با مفاهیم مشابه، محدوده اجرای طرح و بررسی مفاهیم شهر و حریم در این مبحث ارائه می‌گردد.

مفهوم حقوق مالکانه

استاد سیدحسن امامی در جلد اول کتاب حقوق مدنی خود حقوق مالکانه را این گونه تعریف می‌کنند: «مقصود از حقوق مالکانه حقوقی است که اشخاص نسبت به اموال اعم از مادی و غیرمادی دارند و لذا مقصود صرفاً حق مالکیت نیست. بلکه حق مالکیت نیز یکی از حقوق مالکانه و البته کاملترین حق مالکانه است. در حقوق اسلامی نیز ملکیت در معنای وسیع‌تری استعمال شده، چنان که گفته می‌شود ملکیت منفعت، ملکیت حق خیار، ملکیت حق انتفاع و امثال آن».

حق از منظر علم حقوق، سلطه و اقتداری است که شخص بر چیزی دارد. امتیازی است که قوای صالح دولت برای شخص در برابر دیگران می‌شناسد و تنها در اجتماع به وجود می‌آید.

منظور از حقوق مالکانه نیز، حقوقی است که اولاً متعلق به اشخاص بوده و ثانیاً جنبه مالی و مادی داشته باشد. بنابراین از اوصاف حقوق مالکانه، وصف قابلیت مبادله با پول و تعلق بر اشیاء است. این دسته از حقوق، قابل مبادله و تقویم به پول است. بر این اساس حقوقی، حقوق مالکانه خواهد بود که دارای ارزش عرفی و عام پسند باشد لذا چنانچه شخصی برای خود بر مالی که عرف و عموم بر آن اعتنایی نمی‌نماید، اهمیت و ارزشی در نظر گیرد، حق مزبور یک حق مالکانه نخواهد بود.

ضمناً حقوق مالکانه از جمله حقوقی است که بر اشیاء عالم خارج و یا اشیائی با وجودی اعتباری اعمال می‌شود. آن دسته از حقوق مالکانه که بر اشیاء مادی تعلق می‌گیرد و موضوع حق یک عین است، به حقوق عینی معروف شده است.

بارزترین و بیشترین حقی که علی‌الاصول در راه اجرای طرح‌های عمومی قرار دارد، حق مالکیت است. حق مالکیت مهم‌ترین و گسترده‌ترین حقوق عینی است و حقوق دیگر از این حق ناشی می‌شوند. علاوه بر حق مالکیت، حق انتفاع و حق ارتفاق از جمله حقوق عینی هستند که به عنوان حقوق مالکانه در زمان اجرای طرح توسط شهرداری، با اجرای طرح برخورد دارند.

برابر ماده 40 قانون مدنی: «حق انتفاع عبارت از حقی است که به موجب آن، شخص می‌تواند از مالی که عین آن ملک دیگری است، یا مالک خاص ندارد استفاده کند».

حق عمری، رقبی، سکنی، حبس مطلق و وقف مطابق مواد 41 الی 44 و ماده 55 قانون مدنی از اقسام حق انتفاع محسوب می‌شوند.

حق ارتفاق نیز به عنوان یکی دیگر از حقوق عینی اصلی لازم به ذکر می‌باشد، ارتفاق از کلمه رفق (به فتح راء) به معنی مدارا مشتق می‌باشد و به این حق ارتفاق گفته شده برای اینکه مالک ملک باید با صاحب حق ارتفاق به رفق و مدارا رفتار کند و از استفاده او جلوگیری ننماید. اصطلاحاً حق ارتفاق حق کسی است در ملک دیگری برای کمال استفاده از ملک خود. ماده 93 ق.م می‌گوید: «ارتفاق حقی است برای شخصی در ملک دیگری». البته این تعریف مانع نیست زیرا شامل بعضی از موارد حق انتفاع و شامل حقوقی از قبیل حق رهن و حق مستأجر نسبت به مورد اجاره نیز می‌گردد. حق عبور، حق شرب، حق مجری و حتی حق حریم از جمله حقوق ارتفاقی است.

لازم به ذکر است که حقوق عینی آن دسته از حقوق مالکانه است که بر اموال مادی یا به تعبیری اشیاء مادی تعلق می‌گیرد و از آنجایی که موضوع حق یک عین است به این نام معروف شده است. حق عینی، حقی است که قانونگذار برای شخص نسبت به یک عین که وجود خارجی و ملموس دارد، قرار داده است. حق عینی دو رکن اصلی دارد اول؛ شخصی که صاحب حق است و دوم؛ چیزی که موضوع حق قرار می‌گیرد. حقوق عینی یا اصلی و یا تبعی هستند و همانطور که گفته شد «حق مالکیت»، «حق انتفاع» و «حق ارتفاق» از اقسام حقوق عینی اصلی هستند که در اجرای طرح‌های عمومی رو در روی شهرداری قرار می‌گیرد.

مفهوم طرح‌های عمومی شهرداری

منظور از طرح‌های عمومی شهرداری، طرح‌هایی است که اولاً در راستای انجام وظایف محوله به شهرداری، و برای رسیدن به اهداف مختلف، ترسیم و اجراء می‌گردد. ثانیاً، این طرح‌ها و برنامه‌ها، از سوی سازمانی با ویژگی‌های خاصی به نام «شهرداری» جامه عمل و اجراء به خود می‌پوشد. برای این که، درک درستی از این طرح‌ها و مجری آن یعنی شهرداری داشته باشیم، ضرورت دارد تا بدواً طرح‌های عمومی از حیث مفهوم، بشناسیم.

در این قسمت، ابتداء طرح‌های عمومی را تعریف و ابعاد و زوایای آن را بررسی و سپس محدودۀ اجرای این طرح‌ها را، یعنی محدوده ای مکانی، که شهرداری باید در این قلمرو مکانی، در راستای وظایف خود، طرح هایی را اجراء نماید، بررسی می نماییم. گفتار اول به «تعریف طرح» و گفتار دوم به «محدوده اجرای طرح» اختصاص دارد.

گفتار اول: تعریف طرح

در قوانین ما، طرح به صورت کلی، تعریف نشده است . با توجه به قوانین و مقررات حاکم بر شهرداری‌ها و استفاده از این کلمه در متون مختلف قانونی، می‌توان این کلمه را دارای دو معنای عام و خاص دانست. ابتداء از طرح در معنای عام کلمه و سپس از طرح در معنای خاص کلمه سخن می‌گوییم.

طرح در معنای عام کلمه

نگاهی اجمالی به قانون شهرداری و دیگر قوانین مربوطه، نشان می‌دهد که در این قوانین، وظایف متعددی برای شهرداری‌ها در نظر گرفته شده است. هر چند به مرور و در نتیجه‌ی اصلاحات قانونی و واگذاری وظایف شهرداری‌ها به دیگر دستگاه‌ها و نهادها وظایف پیش‌بینی شده در قانون یادشده، با کاهش زیادی روبرو بوده است، معهذا در وضعیت فعلی نیز، این وظایف قابل توجه می‌باشد.

جهت اجرای این وظایف، شهرداری‌ها باید اقدام به برنامه‌ریزی نمایند و امکانات خود را در جهت تحقق اهداف مقرر بسیج نمایند. اهتمام به اجرای این وظایف، یک طرح محسوب می‌شود. مثلاً به موجب ماده 55 ق. ش، شهرداری مکلف است از سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها و استفاده غیرمجاز آن ها و میدان‌ها و پارک‌ها و باغ‌های عمومی برای کسب و یا سکنی و یا هر عنوان دیگری جلوگیری نماید. در همین راستا، شهرداری موظف است راسأ و به وسیله مأمورین خود، نسبت به برداشتن دکه‌های منصوب در سطح معابر، که بدون مجوز نصب شده‌اند اقدام کند. یا مثلاً طرح‌هایی که شهرداری‌های برای کنترل ترافیک در شهرهای بزرگ به اجرا می‌گذارند.

بنابراین در معنای عام کلمه، طرح به اقداماتی گفته می‌شود که شهرداری در راستای انجام وظایف خود انجام می‌دهد که به صورت معمول نیز امکان دارد، اجرای برخی از وظایف مربوطه، بصورت ضربتی و در یک مقطع زمانی کوتاه و با بسیج همه امکانات صورت می‌پذیرد.

به نظر می‌رسد مقصود از کلمه طرح، در قوانینی که مبین نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی هستند، طرح به معنای عام کلمه است. به عنوان نمونه، در ماده 1 ل.ق.ن.خ از «برنامه‌های عمومی» سخن گفته شده است و در ماده 2 همین قانون در توضیح آن آمده است که: «برنامه‌های مذکور در ماده یک شامل برنامه‌هایی است که اجرای به موقع آن برای امور عمومی و امنیتی دستگاه اجرایی لازم و ضروری باشد ...». بنابراین از این قانون، استفاده می‌شود که طرح‌های عمرانی و شهرسازی، صرفاً قسمتی از طرح‌های عمومی را شامل می‌شود و طرح‌های عمومی، معنای وسیع‌تری که شامل همۀ طرح‌های با اهداف متنوعی می‌باشد، دارد.

برای شناخت بهتر طرح، لازم است در اینجا طرح در معنای عام کلمه را با عناوین مشابه دیگر مقایسه و سپس از جهات طرح، سخن بگوییم.

الف) مقایسه طرح با عناوین مشابه

در این ارتباط، برای جلوگیری از اطاله کلام، صرفاً به مقایسه طرح با دو عنوان می‌پردازیم.

1- مقایسه طرح با کاربری:

همانگونه که گفته شد طرح به معنای برنامه و سندی برای وصول به اهداف مشخص است. اما کاربری در واقع یکی از اجزاء طرح‌های شهرسازی (طرح به معنای خاص کلمه) است؛ به این معنا که در این قبیل طرح‌ها، یعنی طرح‌های شهرسازی که صرفاً قسمتی از طرح‌هایی است که شهرداری‌ها به اجرا می‌گذارند، مواردی از قبیل میزان تراکم ساختمان، حدنصاب تفکیک اراضی و نیز سرانه‌های لازم برای فضاهای عمومی (مثل فضای سبز، اماکن آموزشی، انتظامی و ...) و خصوص پیش بینی می‌گردد.

در واقع در این طرح‌ها، میزان نیازهای هر شهر به موارد مختلف مثل فضاهای مسکونی، فرهنگی، آموزشی، انتظامی و ... مشخص می‌گردد. متعاقباً، میزان املاکی که از حیث مساحت، برای برآوردن هر یک از نیازها، لازم است تعیین و آخرالامر، نقطه و نقاطی که این نیازمندی‌ها باید در آنجا تأمین شوند مشخص می‌گردند. تعیین نقاط مربوطه که در حال حاضر، توسط کمیسیون ماده 5 ق..ش.ع.ش.م.ا انجام می‌شود، به معنای تعیین کاربری املاک یک شهر است .

بنابراین کاربری، یعنی نوع استفاده‌ای که از هر ملکی می‌توان نمود که با توجه به طرح‌های موجود، می‌توان گفت به صورت معمول در این طرح‌ها، کاربری‌هایی چون کاربری مسکونی، تجاری، مختلط، خدمات آموزشی، فرهنگی، مذهبی، درمانی، ورزشی و غیره وجود دارد .

بنابراین، صرفاً تعیین کاربری برای املاک یک شهر به معنای ملزم بودن دستگاه‌های اجرایی به تأمین فضاهای عمومی پیش‌بینی شده نمی‌باشد و اجرایی شدن کاربری‌های عمومی و احداث فضاهای عمومی لازم، نیازمند زمان بوده و به بودجه و اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بستگی دارد.

پس در واقع، اولاً اگر یک دستگاه اجرایی مثل شهرداری، بخواهد در راستای وظایف خود مثلاً پارکی ایجاد کند، باید این پارک را و این طرح خود را در مکان‌ها و املاکی احداث و به اجرا درآورد که دارای کاربری فضای سبز است و این امکان برای شهرداری نیست که در کاربری‌های مسکونی این عمل را انجام دهد؛ کما این که اشخاص نیز اگر بخواهند محل سکونتی بسازند باید این کار را در املاکی انجام دهند که دارای کاربری مسکونی است. ثانیاً، این که در کاربری‌های عمومی این امکان نیز وجود دارد که اشخاصی غیر از دستگاه‌های اجرایی، اقدام به عملیاتی مطابق با کاربری مربوطه نمایند، مثلاً شخصی در ملکی که دارای کاربری ورزشی است یک باشگاه ورزشی خصوص بسازد.

2- مقایسه طرح با نقشه:

طرح معمولاً به صورت سندی است که در پی بیان وضعیت موجود و وضعیت آتی با استفاده از کلمات و آمار و ارقام می‌باشد. امّا نقشه در واقع بیان موضوعات با استفاده از خطوط و دیگر ابزارهای هندسی است. ممکن است یک نقشه، صرفاً بیان‌گر قسمتی از عناصر یک طرح باشد. همانطور که گفته شد، میزان سرانه‌های لازم برای رفع نیازهای مختلف در یک شهر، یکی از عناصر طرح‌های شهرسازی است. نمایش دادن مساحت هر یک از این سرانه‌ها و نشان دادن نقاطی که به نظر کارشناسان امر، برای تأمین سرانه‌ها مناسب است چیزی به نام نقشه را ایجاد و تولید می‌کند.

از نقشه‌هایی که بیشتر در حوزه شهرسازی تهیه می‌شود می‌توانیم به نقشه طرح تفصیلی و نقشه کاربری زمین اشاره کنیم. هرکدام از این نقشه‌های در حقیقت بیانگر قسمتی از یک طرح هستند.

ب) جهات طرح

طرح‌های در معنای عام کلمه، مبتنی بر جهات مختلفی می‌باشد که ذیلاً مهمترین این جهات را ذکر می‌کنیم:

1- شهرسازی و عمرانی:

طرح‌های مربوط به شهرسازی، طرح‌هایی است که در جهت تحقق یکی از مهم‌ترین وظایف شهرداری‌ها، یعنی نوسازی و عمران شهر (بند 1 ماده 55 ق.ش و ماده 1 ق.ن.ع.ش) و ساخت و توسعه شهر براساس اصول و ضوابط منطقی، تهیه و اجرا می‌گردد.

امور مربوط به شهرسازی و انجام وظیفه توسط شهرداری در این خصوص، به صورت معمول، در چهارچوب برنامه‌ها و نقشه‌هایی است که مراجع صالح، مثل شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده پنج قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، اقدام به تنظیم آنها می‌نمایند. به تعبیر دیگر این که، شهرداری‌ها، جهت اجرای طرح‌های شهرسازی و عمرانی، آزادی عمل لازم را ندارند و موظف هستند، این طرح‌ها را به اندازه و مقداری که مراجع صالح اعلام داشته‌اند و حتی در مکان‌هایی که این مراجع معلوم می‌کنند به انجام رسانند .

پس همان طور که گفته شد، طرح‌های شهرسازی، فقط یکی از طرح‌های شهرداری‌ها است. با این حال، قسمت مهمی از درآمدهای شهرداری، صرف اجرای چنین طرح‌هایی می‌شود که در حال حاضر شهرداری‌ها در تهیه و تدوین آن نقش چندانی ندارند. به هر صورت، اجرای این قبیل طرح‌ها در بسیاری از موارد با حقوق مالکانه اشخاص برخورد دارد.

2- فرهنگی، اجتماعی:

یکی از وظایف شهرداری‌ها، انجام امور فرهنگی و اموری است که به ارتقای سطح فرهنگ شهروندان کمک می‌کند (مستفاد از بندهای 6 و 22 ماده 55 ق.ش) در این راستا، شهرداری‌ها، طرح‌هایی تهیه و اجراء می‌نمایند. هرچند در اجرای چنین طرح‌هایی نیز، در بعضی مواقع، نسخه‌های از پیش نوشته شده‌ای از سوی مراجع خارج از شهرداری وجود دارد و شهرداری بر حسب الزامات مربوطه، مجبور به تبعیت از آنها در اجرای آنها می‌شود معهذا شهرداری‌ها در اجرای طرح‌های غیر شهرسازی و غیر عمران، آزادی عمل زیادی دارند و می‌توانند در راستای انجام وظایف خود در زمینه‌ی امور فرهنگی، طرح‌های لازم را توسط کارشناسان خود تهیه، تدوین و اجراء نماید. طرح‌هایی مثل دایر کردن نمایشگاه، مراکز فرهنگی، برگزاری مسابقات و ... از جمله طرح‌های فرهنگی می‌باشد که اجرای آنها بعضاً مستلزم دخالت در حقوق مالکانه اشخاص می‌باشد.

یکی دیگر از وظایف شهرداری‌ها، ارائه برخی خدمات اجتماعی است (مستفاد از بندهای پنج، 12، 13، 20 و 21 ماده 55 ق.ش) مثلاً شهرداری طبق بند 5 ماده 55 ق.ش، موظف به جلوگیری از گدایی و واداشتن گدایان به کار و توسعه آموزش عمومی و غیره است. شهرداری در اجرای این وظیفه، می‌توان توسط کارشناسان امور اجتماعی خود، طرح‌های لازم تدوین و به وهله اجراء گذارد. اجرای این طرح‌ها، بعضاً ممکن است با حقوق مالکانه اشخاص برخورد داشته باشد. فرض کنید شهرداری جهت ساختن مرکزی برای ایجاد کار برای این دسته از اشخاص، یا تهیه محلی برای اسکان آنها، نیاز به ملک خصوصی افراد پیدا کند که در این صورت می‌گوییم در اجرای یک طرح عمومی با مسئله حقوق مالکانه خصوصی برخورد شده است.

طرح در معنای خاص کلمه

طرح به معنای خاص کلمه، به برنامه‌هایی گفته می‌شود که علی‌الاصول نوشته شده و مصوب مراکز و مراجع ذیصلاح است. در عین حال این طرح‌ها، عموماً ناظر به امور عمرانی و شهرسازی و مربوط به آبادانی شهر می‌باشند. با این وصف، طرح‌های عمرانی و شهرسازی، تنها بخشی از طرح‌هایی هستند که شهرداری‌ها در اجرای وظایف خود، به اجراء درمی‌آورند. با این حال چون این طرح‌ها، قسمت عمده‌ای از وقت و درآمد شهرداری‌ها را به خود اختصاص می‌دهند، شناخت این قبیل طرح‌ها به صورت جداگانه ضروری است. در کشور ما، الگوهای متفاوتی برای رسیدن به این هدف تهیه و به عنوان برنامه کاری در اختیار شهرداری‌ها و دیگر نهادهای مسوؤل گذاشته می‌شود که شایسته است مهم‌ترین آنها و مراجع تصویب آن ها را بشناسیم.

الف) طرح جامع

در این خصوص، ابتدا با تعریف و اهداف طرح جامع و سپس مراحل و مرجع تصویب آن آشنا می‌شویم.

تعریف و اهداف:

طرح جامع شهری، عبارت است از طرح بلند مدتی که در آن نحوۀ استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری، کشاورزی، تأسیسات و تجهیزات شهری و نیازمندی‌های عمومی شهر، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاه‌ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی و نیازمندی‌های عمومی شهر، مناطق نوسازی و بهسازی و اولویت‌های مربوط به آنها تعیین می‌شود و ضوابط مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نهادهای تاریخ و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می‌گردد. همچنین در تعریف طرح جامع، گفته شده که طرح جامع، یک سند رسمی عمومی می‌باشد که در آن، نه تنها یک سری اهداف مشخص شده، بلکه خط مشی‌های دستیابی به آن اهداف نیز معین گشته است. طرح جامع خط مشی بلند مدتی، برای توزیع فضایی اشیاء و عناصر، عملکردها، فعالیت و اهداف می‌باشد. این طرح در جهت هماهنگ نمودن فعالیت‌های مختلف دولتی در سطح ملی و نیز کنترل عملکردهای بخش خصوصی در مورد توسعه اراضی خدمت می‌نماید و بر مبنای تحلیل از موقعیت کلی شهر و تحلیل دقیق انگاره‌های فضایی موجود، پی‌ریزی می‌شود. طرح جامع، اشاره به یک راه و روش کلی دارد که به کمک آن رهبران جامعه شهری، کیفیت و نحوه توسعه جامعه را در 20 الی 30 سال آینده مشخص می‌نمایند.

در تصویب طرح جامع، اهدافی چون مشخص نمودن نیازها و احتیاجات جامعه شهری، تعیین امکانات و محدودیت در زمینه و تسهیلات موجود و شناخت هدف‌ها و سیاست‌های کلی اقتصادی و اجتماعی در سطوح مختلف دنبال می‌شود .

مراحل و مرجع تصویب:

برای تصویب طرح جامع معمولاً مراحل ذیل بایستی طی شود:

تشخیص ضرورت تدوین طرح جامع، فرم گیری و تهیه طرح جامع، ارائه طرح به شورای شهرسازی استان و تصویب آن توسط منابع صلاحیت دار، ارائه و قرار دادن طرح در دید مردم شهر و دریافت نظریات مردم و استفاده از این نظریات، ارائه طرح به شورای عالی شهرسازی و معماری و تصویب یا رد آن در شورا .

طبق بند دو ماده دو ق. ت. ش. ع. ش. م. ا، تصویب طرح جامع از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری است . قوانین مربوطه به نحوی است که در تصویب این طرح، صاحبان حقوق مالکانه در یک شهر، کمترین اطلاع و دخالت در تصویب این طرح را دارند.

در ایتالیا، انگلستان و فرانسه، طرح جامع باید به تصویب وزیر برسد. در فرانسه طرح‌های جامع توسط فرمانداران یا بخشداران تهیه، تصویب و پس از تأیید فرمانداران به تصویب وزیر مسکن و آبادانی می‌رسد . بی شک شناسایی نظمی که بر حقوق مالکانه در برابر اجرای طرح‌های عمومی حاکم است، تا حدودی متوقف به شناسایی نظمی است که بر تهیه و تصویب این طرح‌ها حاکم است. لذا امکان دخالت یا عدم دخالت شهروندان در تصویب طرح‌های شهری، از جمله طرح جامع و میزان امکان دخالت آنها، نوع نظمی را که بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌های عمومی حاکم است تا حدی تغییر می‌دهد.

ب) طرح های دیگر

بعد از توضیح طرح جامع به عنوان مهم‌ترین سند برنامه‌ریزی شهری، در این فرصت، از الگوهای دیگر برنامه ریزی نیز به صورت خلاصه یاد می‌کنیم.

1- طرح تفصیلی:

طرح تفصیلی، طرحی است که در آن براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع، نحوه استفاده از زمین‌های شهری را در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود .

این طرح‌ها، حاوی جزییاتی هستند که در طرح‌های جامع شهری به صورتی کلی‌تر به آنها پرداخته شده است. اهداف طرح‌های تفصیلی، همانند طرح‌های جامع، تعادل بخشیدن به شیوۀ استقرار در کاربری‌های شهری و یکسان کردن سطح خدمات و تأسیسات در نقاط گوناگون شهر است .

مرجع تصویب طرح تفصیلی، کمیسیون موضوع ماده 5 ق.ت.ش.ع.ش.م.ا می‌باشد . اما در شهر تهران مرجع تصویب طرح تفصیلی، کمیسیون موضوع تبصره همین ماده می‌باشد .

معهذا در عمل مشاهده شده که کمیسیون مزبور، اختیارات خود را به مراجع دیگری تفویض کرده است که این اقدام به دلیل این که مغایر با قانون و شأن کمیسیون مربوطه بوده است از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال شده است .

با توجه به قوانین مربوطه، ملاحظه می‌شود که متأسفانه در خصوص تصویب طرح‌های تفصیلی نیز، صرفاً یک مرجع اداری و بدون هیچ‌گونه اطلاع و دخالت صاحبان حقوق مالکانه یعنی شهروندان، تصمیم‌گیری می‌نماید.

2- طرح هادی و دیگر طرح‌ها:

طرح هادی، طرحی است که در آن، برای گسترش آتی شهر و نحوۀ استفاده از زمین‌های شهری برای عملکردهای مختلف، به منظور حل مشکلات حاد و فوری شهر و ارائه راه حل‌های کوتاه مدت و مناسب برای شهرهایی که دارای طرح جامع نیستند تهیه می‌شود . طرح‌های هادی تا سال 1355 هـ.ش برای دوره‌های پنج ساله تهیه می‌شدند. لیکن از این سال به بعد، مدت آنها به ده سال افزایش یافت و زمینه‌های مطالعاتی آنها علاوه بر خود شهر، محدوده‌های پیرامون آن و حوزه نفوذ شهری را نیز شامل می‌شود. قبلاً تهیه طرح‌های هادی، از وظایف وزارت کشور محسوب می‌شد که بر مبنای قرارداد تیپ توسط دفتر فنی وزارت کشور انجام می‌گرفت. بعدها با تأسیس دفاتر فنی استانداری‌ها، وظیفه تهیه طرح‌های هادی در هر استان به آن دفاتر واگذار شد. این طرح‌ها به وسیله کمیته بررسی و تصویب طرح‌های استان مورد بررسی کارشناسی و تصویب قرار می‌گیرند. 

سایت شعار سال، با تلخیص و اضافات برگرفته از خبرگزاری ایران، تاریخ انتشار 30 خرداد 97، کد مطلب: -، www.alifathilawyer.persianblog.ir