بهتر است، برای شروع بحث به این سؤال پاسخ دهید که دقیقاً از چه تاریخی سهم منابع دولتی در بودجه شهرداریها کاهش یافت؟
در قانون بودجه سال 62 کشور، بند ب تبصره 52، وزارت کشور مکلف شده بود تا ظرف مدت 6 ماه، لایحه خودکفایی شهرداریها را آماده کرده و به دولت و سپس مجلس ارائه دهد، در حقیقت از آن سال بحث اتکای شهرداریها به منابع محلی مورد توجه دولت قرار گرفت، بالاخره در آن زمان جنگی درگرفته بود و بخشی از درآمد دولت، برای دفاع از میهن هزینه میشد و دولت از نظر منابع مالی درمضیقه بود و باید به شکلی صرفهجویی میکرد. خب یکی از راهکارهای این موضوع، صرفهجویی درهزینههای مدیریت شهرها و کاهش منابعی بود که دولت درآن زمان در اختیار شهرداریها قرارمی داد. آمارها نشان میدهد که پیش از تصویب این قانون، نسبت کمکهای دولت به مدیریت شهری 50 -50 بوده است، اما با تصویب این قانون بتدریج سهم درآمدی شهرداریها از بودجه دولت کاهش یافت که این وظیفه مهم مندرج در بند(ب) تبصره(52) قانون بودجه تا روی کارآمدن این دولت، بلاتکلیف مانده بود.
الان سهم شهرداریها از بودجه دولت چقدر است؟
آنچه که به عنوان منابع درآمدی و منابع بودجهای دولت میتوانیم نام ببریم، همه آن مواردی است که در ردیفهای بودجهای ذکر میشود.خب این سهم هم اکنون چیزی در حدود 6 درصد است. یعنی 6 درصد از بودجه کل کشور مربوط به شهرداریهاست. منظور ردیفهای بودجهای در قانون بودجههای سنواتی، ماده 23 قانون جرایم راهنمایی و رانندگی، بخشی از منابع هدفمندسازی یارانهها، منابع موضوع ماده 10 و 12 قانون مدیریت بحران و بخشی تحت عنوان عوارض گمرکی است.
یعنی این نسبت 6 درصد در طول سالهای اخیر تغییری نکرده و همان 6 درصد بوده است؟
این نسبت در پایان سال 91 حدود 7/6 درصد بوده است، یعنی کمکهای دولت قبل هم درهمین حدود بوده است، بنابراین اتهامی که به دولت وارد میکنند و میگویند دولت یازدهم سهم شهرداریها را کاهش داده، به هیچ وجه درست نیست. البته باید این موضوع را هم در نظر گرفت که دولت قبل از منابع درآمدی بالا برخوردار بوده و وضعیت آن با دولت فعلی قابل قیاس نیست. اما دولت از منبع دیگری به نام قانون «مالیات بر ارزش افزوده» هم به شهرداریها کمک میکند که سهم تقریباً 20 درصدی از بودجه کل شهرداری را به خود اختصاص داده است. این سهم نسبت به سال 91 یعنی در دولت قبل، حدود 7 درصد افزایش یافته است.
این عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده چه مواردی را شامل میشود؟
این عوارض مشتمل بر عوارض کالا و خدمات، فراوردههای نفتی، سیگار، شمارهگذاری خودرو و آلایندگی است.
رقم ریالی این 20 درصد برای شهری مثل تهران چقدر میشود؟
دولت
در سال گذشته از همین محل، رقمی معادل 3 هزار و 500 میلیارد تومان فقط به شهرداری
تهران پرداخته است. اما نکته دیگری که در دولت یازدهم اتفاق افتاده؛ سهم رو به
تزاید بودجه عمرانی شهرداریهاست. در سال 90 بودجه عمرانی شهرداریها معادل 40
درصد مجموع اعتبار تملک داراییهای سرمایهای کشور بوده که درسال 94 این نسبت به
70 درصد رسیده است. اگر بخواهیم بودجه شهرداریها را با بودجه عمرانی استانی
مقایسه کنیم، درسال 90 بودجه عمرانی شهرداریها دو برابر بودجه عمرانی در اختیار
استانها بوده، اما این نسبت در سال 94 به 6 برابر ارتقا پیدا کرده است و این یعنی
که در سالهای اخیر توجه ویژهای به بودجه عمرانی شهرداریها در قیاس با بودجه
عمرانی استانها و بودجه عمرانی کشور شده است.
یکی از نکات مهمی که در اجلاس شوراها مورد توجه رئیس جمهوری
قرار گرفت، بحث اتکای درآمد شهرداریها به عوارض ساخت و ساز و تراکم بود. موضوعی
که البته مورد انتقاد جدی کارشناسان شهری و شهرسازان هم بوده است، آیا لایحه درآمدهای
پایدار شهرداری میتواند به کاهش اتکای شهرداریها به عوارض ساخت و ساز کمک جدی
بکند؟
بله
این نکته در دو دهه اخیر به شدت مورد انتقاد قرار گرفته است، یعنی از زمانیکه سهم
دولت در بودجه شهرداریها کاهش یافته، از آن به بعد شهرداریها به سمت منابع
درآمدی جدید مثل عوارض بر ساخت و ساز سوق پیدا کردند که نسبت آن در کل کشور، به
طور متوسط رقم حدود 50 درصدی است، یعنی 50 درصد بودجه شهرداریهای کشور از محل
عوارض ساخت و ساز تأمین میشود. خب این عوارض ساختمانی شامل عوارض پروانه، پایان
کار، جرایم ساختمانی، پارکینگ، تغییر کاربری و غیره میشود. این موضوع البته هم
اکنون به یکی از معضلات جدی مدیریت شهری کلانشهرها تبدیل شده است. چون شاید از نظر
کمی رقم قابل توجهی را به شهرداریها اختصاص دهد، اما از آنجاکه برای یک مرتبه
وصول میشود، برای آنها شکننده، غیر قابل پیشبینی و دارای نوسانات زیادی خواهد بود.پس
نقدی که رئیس جمهوری به این موضوع وارد کرد یک نقد منصفانه و کارشناسانه است. خود
آقای قالیباف و مهندس چمران هم بارها بر این نکته صحه گذاشتهاند.
در این لایحه چه مواردی دیده شده تا به تأمین درآمدهای پایدار
شهرداریها کمک کند؟
یکی از موارد کمک کننده، مربوط به عوارض نوسازی است که میتواند
به عنوان یک درآمد پایدار برای شهرداریها به حساب بیاید. عوارض نوسازی در اوایل انقلاب
سهم 30 تا 35 درصدی در بودجه شهرداریها داشتند، اما الان به شدت کاهش یافته و به
حدود 2 درصد رسیده که این یکی از مشکلات تأمین درآمدهای پایدار است، در واقع
براساس مصوبه دولت در سال 66، این عوارض به قانون مالیاتهای مستقیم پیوند خورد و
بر همان پایهای که قانون مالیاتهای مستقیم محاسبه میشود، برهمان پایه این عوارض
را تعیین کردند. اما متأسفانه بر مبنای قیمت واقعی نبود، درحالی که در عوارض
نوسازی باید قیمت روز را محاسبه کنند. البته در سالهای اخیر تلاشهای زیادی انجام
شد تا این سهم به روال سابق خود برگردد، اما این تلاشها بسیار بطئی است و تا
رسیدن به سهم یاد شده، فاصله بسیار مانده است.
دولت برای واقعی شدن این عوارض که به گفته شما هم سهم ویژهای در درآمدهای پایدار شهرداری تهران دارد، چه اقداماتی انجام داده است؟
خب عوارض نوسازی که در سال 1347 حدود نیم درصد قیمت روز املاک و مستغلات بود در قانون مالیات بر ارزش افزوده به یک درصد افزایش داده شد. پس از سال 1390 در قانون بودجه سنواتی به 5/1 درصد رسیده است و در قانون مالیاتهای مستقیم تکلیف شده است که وزارت اقتصاد و دارایی قیمت مستغلات را که معادل ارزش معاملات مندرج در دفترچه تقدیم املاک هست به قیمت روز نزدیک کند.
آیا افزایش عوارض نوسازی روی قیمت ملک تأثیرگذار نیست؟
درصدی که افزایش مییابد، نسبت به قیمت ساختمانها، رقم قابل توجهی نیست. بویژه ساخت و سازهایی که در مناطق مرغوب شهرها انجام میشود، الان بعضی خانهها در شمال تهران ماهانه فقط یک میلیون تومان هزینه شارژ ماهیانه میپردازند، درحالی که متوسط عوارض نوسازی سالانه فقط 80 هزار تومان است، خب این درست نیست و باید قیمت مستغلات به ارزش روز محاسبه شود. از طرفی به دنبال افزایش سهم شهرداریها از محل عوارض ناشی از قانون مالیات بر ارزش افزوده به 30 تا 35 درصد هستیم که الان حدود 20 درصد است.
اگر بخواهیم وضعیت بودجهای شهرداری تهران را با سایر کلانشهرها از نظر اعتبارات دولتی مقایسه کنیم، فکر میکنید وضعیت شهرداری تهران بهتر است یا بدتر؟
سرانه بودجه شهرداری تهران در سال 91، حدود یک میلیون و 660 هزار تومان بود که در سال 94 به 2 میلیون تومان رسید. حالااگر این سرانه را با شهرهای با جمعیت زیر 200 هزار تومان مقایسه کنیم به یک نسبت 5 برابری میرسیم. اگر بخواهیم سرانه بودجه 7 کلانشهر دیگر به جز تهران را بگوییم، درحال حاضر حدود یک میلیون و 700 هزار تومان است که در سال 92 حدود 840 هزار تومان بوده است. پس میبینید که ما در این زمینه رشد داشتهایم، اگر بخواهیم درباره قانون مالیات بر ارزش افزوده هم صحبت کنیم، سهم عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده سهم 21 درصدی است. اما درسایر کلانشهرها مثل تبریز، مشهد و کرج، به طور متوسط 9 درصد است، پس میبینید که سهم تهران قابل توجه است. اما اگر بخواهیم سهم شهرداریها را از مجموع اعتباراتی که به صورت متمرکز دریافت میکند، بررسی کنیم، این سهم حدود 43 درصد است. یعنی 43 درصد از کل اعتبارات متمرکز پرداختی و اعتبارات مربوط به قانون مالیات بر ارزش افزوده به تهران سرازیر میشود که این رقم در سایر کلانشهرها حدود 28 درصد است و در مجموع به 71 درصد میرسد، اما اگر بخواهیم این وضعیت را با سایر کلانشهرهای دنیا مقایسه کنیم به موضوعات قابل توجهی میرسیم. این آمارهایی که اشاره میکنم از فصلنامه اقتصاد شهر که مربوط به شهرداری تهران است، عنوان میشود. براین اساس عوارض ساخت و فروش تراکم در تهران در دودهه 70 تا 90 در تهران حدود 65 درصد بوده، اما در کلانشهرهای با اقتصاد توسعه یافته حدود یک و 3 دهم درصد و در کشورهای درحال توسعه حدود نیم درصد است.پس میبینید که وضعیت خاصی در تهران حاکم است.
درباره عوارض نوسازی چطور؟
جالب
اینکه عوارض نوسازی که درتهران حدود 2 درصد بودجه شهرداری است در کشورهای پیشرفته
32 درصد و در کشورهای درحال توسعه حدود 17 درصد بودجه سالانه آنها است. خب این جزو
درآمدهای پایدارمحسوب میشود که متأسفانه سهم ناچیزی در منابع درآمدی شهرداریها
را به خود اختصاص داده است.
لایحه منابع درآمدی الان در چه وضعیتی قرار دارد؟آیا میتوان
امیدوار بود که بزودی به کمک شهرداریها بیاید؟
این لایحه الان در کمیسیون تخصصی کلانشهرهای دولت در حال بررسی است و مراحل نهایی تصویب خود را درکمیته فرعی طی میکند و به زودی به کمیسیون اصلی میرود، ما در این لایحه 3 جهتگیری کلی را طی میکنیم. اول اینکه دولت به دنبال این است که سهم شهرداریها را از محل عوارض نوسازی یا عوارض مستمر و پایدار افزایش دهد، دوم میخواهد سهم شهرداریها از قانون مالیات بر ارزش افزوده که الان به طور متوسط در کشور حدود 20 تا 22 درصد است را به بالای 30 درصد برساند و سوم میخواهد سهم شهرداریها را از عوارض ساختمانی به شدت کاهش داده و در حد تعرفه هزینههای صدور برگه پروانه ساختمانی برساند. البته ممکن است این کار زمان زیادی ببرد و در طول 2 دهه اتفاق بیفتد، اما در نهایت جواب میدهد. در این لایحه در واقع شهرداریها برای ایجاد پویایی و رونق در کسب و کار وظیفهمند شدهاند. الان شهرداریها حالت انفعالی دارند.
منظورتان این است که شهرداریها برای تشویق و ترغیب سرمایهگذاران در شهر وظیفهمند شوند؟
بله؛ مثلاً سرمایهگذاری در پارکها و بازارچههایی که میتواند برای شهرداریها درآمدزا باشد.
آیا ساخت فروشگاهها و مراکز بزرگ تجاری میتواند کمک کننده باشد و آیا در این لایحه سهمی برای آنها دیده شده است؟
ما اینها را جزو درآمدهای پایدار شهر محسوب نمیکنیم؛ چراکه معتقدیم درآمد بر ساخت و ساز است و اشکال دارد. اگر مجموعه فعالیتهایی که شهرداریها در حوزه اقتصاد شهر انجام می دهند، منجر به نادیده گرفتن قانون نشود، امر پسندیدهای است، اما اشکال کار مدیریت شهری اینجاست که تخلف ساختمانی در شهر نادیده گرفته شده و یا با تسامح با آن برخورد میشود و از ناحیه همین تخلف، درآمدی عاید شهرداری میشود. اگر شما همین الان به کمیسیون56 ماده 100، مراجعه کنید، پروندههای زیادی را به ویژه در منطقه یک تهران میتوانید ببینید که پروانه صادر شده، مراحل قانونی هم انجام گرفته و حتی در کمیسیون ماده 5 هم رفته و تراکم هم گرفته، اما بازهم مالک به همه اینها اکتفا نکرده و بالای 4 تا 5 هزار متر تخلف انجام داده است. من الان به عنوان نماینده وزارت کشور در کمیسیون ماده 100 شهرداری تهران هم هستم، به دفعات با این نوع پروندهها برخورد داشته ام، از جمله پروندههایی که مالک بیش از پروانه تخلف انجام داده و همه این تخلفات هم جلوی چشم مأموران شهرداری انجام شده است. خب وقتی این پرونده به کمیسیون میرسد، 2 راه حل بیشتر برای ما باقی نمیماند یا تخریب و یا جریمه! خب عموماً امکان تخریب وجود ندارد چون ملک تکمیل شده و آماده بهرهبرداری است و تبعات زیادی دارد، پس به اخذ جریمه میل پیدا میکند که درآمدی را نصیب شهرداری میکند. اما اینها درآمدهای خوبی نیست. این نوع کسب درآمد مورد توجه رئیس جمهوری و وزیر راه و شهرسازی قرار گرفته بود که به آن در نشست شوراها وشهرداریها 2016 اشاره شد.
آیا جرایمی که کمیسیون تعیین میکند میتواند بازدارنده باشد؟
ببینید جرایم هرچقدر که تعیین شود، نمیتواند درآمد خوبی برای شهرداری باشد.اما جریمه در قبال آوردهای که اضافه ساخت و ساز در ملک برای مالک دارد، بسیار ناچیز است. در لایجه مدیریت شهری تأکید کردهایم که بنا باید طبق پروانه ساخته شود و خلاف پروانه نباشد، وگرنه اگر تخلفی رخ داد، علاوه بر اینکه مورد تخلف باید تخریب شود، فردی که اجازه این تخلف را داده هم باید مجازات شود، چون ما اصلاً نباید جریمهای بابت تخلف ساختمانی دریافت کنیم. درواقع ما در لایحه تأکید کردهایم که دریافت جریمه معنایی ندارد.راه حل هم یا تخریب است یا رفع تعرض، پس به هیچ وجه نباید اجازه تخلف داد. اصلاً باید فضاهای قانونی برای ترغیب تخلف را از بین برد.
با اندكي اضافات و تلخيص برگرفته از روزنامه ايران صفحه 11، تاريخ انتشار: شنبه 23 مرداد 1395، شماره: 6284.